试论统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革

1、试论统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革         摘要重庆市自直辖以来，按照统筹城乡发展的要求，在探索行政管理结构、功能和运行等方面率先行动、敢于创新，积累了宝贵经验。但理性地看，与统筹城乡发展的要求相比，当前的行政管理体制仍存在较大差距，为此，应进一步深化改革，具体包括：优化政府结构，降低行政成本；转变政府职能，优化发展环境；完善运行机制，规范治理结构。关键词重庆，统筹城乡，行政管理体制，政府结构，政府职能统筹城乡的改革和发展是一项长期艰巨的战略任务，使命光荣，责任重大。而行政管理体制改革是深化改革和扩大

2、开放的关键，是推进统筹城乡综合配套改革的重要内容和主要动力。1997年，重庆直辖市的设立就内含着中央在统筹城乡发展问题上的先期预设性和对重庆直辖后的殷切期望。直辖以来，重庆市在探索行政管理结构、功能和运行等方面率先行动、敢于创新、大胆试验，积累了一些宝贵的经验，成效明显。但是，毋庸讳言，重庆市的行政管理体制仍存在一定的问题，严重制约着统筹城乡发展战略的实施，直接影响着城乡一体化建设的进程和水平，为此，需要继续深化行政管理体制改革，为统筹城乡发展提供优良的行政环境。一、进一步优化政府结构，降低行政成本直辖以后，重庆市先后进行了两次大的行政体制调整，实现了市对40个区县的直接管理，形成了“市区县乡

3、镇”三级和“市区”两级直辖市行政管理体制架构，为统筹城乡发展提供了体制基础。为适应经济社会发展需要，重庆市先后实施了四次市级机构改革，两次区县机构改革和两次乡镇机构改革。为了进一步优化政府结构，重庆市较早探索实行职能有机统一的大部门体制。早在2000年，重庆市委、市政府整合全市城乡公共客货运输管理和公路、水路交通基础设施建设管理职能，组建重庆交通委员会。2005年，组建重庆市交通行政执法总队，形成了“大交通”行政管理格局。随后，先后设立了“大执法”、“大文化”、“大水务”、“大开发区”和“大农业”等市级机构。经过几年的不懈改革，重庆市在政府机构设置和职能定位方面有了较大的变化，但仍然存在着部门

4、之间职责交叉、权责脱节、关系不顺等问题，特别是在涉及部门之间的利益分配上，一些整体利益被人为分割成许多相对独立而又较为分散的局部利益，致使一些部门不可避免地产生过分追求自身利益的现象。大部制改革过程中，由于存在权力整合难、人员分流难、机制磨合难和运行监督难的“四道难题”，使得被多方寄予厚望的大部制改革难以在解决政府组织结构科学性战役中毕其功于一役。如果这些“难题”不被攻破，那么以往的政府部门与部门之间的职能交叉重叠、互相推诿责任的现象在大部制下将不可避免地演变成大部门内设处室之间的职能交叉重叠、互相推诿责任。这些问题对统筹城乡发展有一定阻碍，因此，机构设置还有待于进一步优化。第一，在横向部门方

5、面，应根据统筹城乡发展的要求，按照部门编制管理条例对部门进行撤并，对职能进行整合，消除现行管理体制中存在的同一职能城乡分属不同部门的情况。一是坚定推进大部制改革。要澄清一些错误认识，如：大部必然比以前的部门“大”、把大部制改革等同于机构重组、大部制改革应一步到位、部门机构设置应整齐划一和地方应与上级完全对接等。要以全局的观念，从战略的高度，用宏观的视野，统筹兼顾各方，划分、归并和整合部门或机构的现有职能，明确划分部门和机构的权限；要建立有效的协调机制和运行机制，厘清部门内部的职责。改革既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接。二是进一步减少专业性经济管理机构，有些综合管理职能可按照大

6、范畴进行整合；有些主要是生产经营职能的，可考虑改制为企业；有些主要是社会服务功能的，可考虑强化其社会服务、中介职能。第二，在纵向层级方面，党的十一五规划建议和十二五规划建议中都明确提出减少纵向行政层级方面的要求。重庆自直辖以来，建立了“市区县一乡镇”三级和“市区”两级直辖市行政管理体制架构，行政成本在西部乃至在全国都是最低的，但仍有改革优化的发展空间。为此，要以巩固最低行政成本体制优势为目标，渐行乡镇改区县的派出机构，到2020年基本实现两级(市区县)政府、三级(市区县街道办区公所)管理、四级(市区县街道办/区公所社区)网络，节约行政成本，将更多的财政收入投入到统筹城乡发展中去。二、进一步转变

7、政府职能，优化发展环境重庆市在改革中，在行政体制外部，着力推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开；在行政体制内部，市进一步下放权力给区县，区县相应地进一步下放权力给乡镇。直辖之初，重庆市就确立了“抓住一头、放开一片”的工作思路，即一方面抓好城市一块的发展，以增强城市统筹城乡发展的实力，另一方面放手加快区县经济的发展，通过壮大县域经济来扩散和延伸城乡统筹发展。为此，重庆市先后推出了一系列有利于区县发展的改革措施，积极探索服务型政府建设。2003年1月，重庆市提出建设公共服务型政府的目标，同年8月，出台了重庆市人民政府关于建设公共服务型政府的工作意见，提出“一年重点突破，三年基本到位，五年完

8、善规范”的时间表和目标任务。2007年以来，被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市进一步提出把建设服务型政府作为推进城乡一体化的制度保障，使其内涵进一步深化，外延进一步拓展，为统筹城乡发展创设了良好的政务环境。但是，到目前，重庆市政府职能转变仍不到位。虽然政府职能转变已提多年，建设服务型政府也有七年之余，但只要稍加注意就可发现，与全国很多地方一样，政府对经济社会具体事务的日常管理比较多、比较微观，在履行职能中还不同程度地存在着“缺位”、“越位”和“错位”现象。上下级政府之间、不同部门之间存在事权不清、责任不明和关系不顺等问题。特别是在社会管理和公共服务方面，尚未有效整合上下级政府及其职

9、能部门的力量，导致“上面管得了的却看不见，下面看得见的但管不了”。在开展服务型政府建设方面也显得比较急躁和冒进，比如提出只花三年至五年时间服务型政府建设就要实现“基本到位，完善规范”，显然是对服务型政府建设的长期性、系统性和艰巨性认识不足，过于乐观。行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，结构、功能和运行是有机结合的重要组成要素。三者中，功能(即政府职能)是逻辑起点，决定结构和运行，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。厘清

10、与界定统筹城乡语境下的政府职能，就是要把农          村和城市作为有机整体来统筹考虑职能配置，同时理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界，突破部门利益与区域利益格局，构建“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”政府职责体系。具体来说，就是要着力扭转以往政府职能配置中的“城市偏向”，加速改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑，尤其是城乡规划、建设、交通、能源、就业、社保、公共卫生等方面应当强化。一要加大对各级政府部门的职能整合。凡是涉及两个以上部门职责相同或相近的，按照

11、城乡一体化的要求，都可以采取部门合并或委托授权的方式，集中到一个部门，确保一件事由一个部门进行管理。确需跨部门的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。二要根据统筹城乡的要求，以理顺条块关系为切入点，科学界定市、区县、乡镇的功能定位与职能配置，充分激发市、区县、乡镇三级政府统筹城乡发展的积极性。将决策、规划和调控三大权限进一步上收，将社会管理和公共服务两大职能进一步下放。市政府的职能重心可定位为“决策、规划、协调、监督”，主要负责制定法规政策、全市经济社会发展规划和调节，指导、协调和监督区县，实现城乡一体、统一决策、统一规划，全市一盘棋；区县政府的职能重心可定位为“执行上级决策”，统揽本地区经济社

12、会发展，缩小城乡差别，加强县域经济发展和基层政权建设，加强对三农的服务，强化对农村剩余劳动力的培训、转移、维权、回引创业等工作；乡镇政府的职能重心可定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、公共服务”，主要负责推动新农村建设，促进现代农业发展和农民稳步增收，及时解决关系农民切身利益的问题，维护基层稳定。三、进一步完善运行机制，规范治理结构从全国范围来讲，重庆市较早探索决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，这突出地表现为推行政务公开。1997年重庆市推行乡镇政务公开，以后向区县和市级部门延伸。2002年底，全市全面推行政务公开，40个区县的行政审批服务大厅实行阳光操作；2004年推

13、出“创建法治政府四项制度”，即重庆市政府部门行政首长问责暂行办法、重庆市政务信息公开暂行办法、重庆市行政决策听证暂行办法以及重庆市行政机关规范性文件审查登记办法；2005年，重庆市政府从地方政府运行的三大主体职能(政府决策、许可审批、处罚强制)人手，出台了重庆市政府重大决策程序规定、重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案和重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定三部政府规章；2006年，市政府着手制定完善直辖市行政体制“三级联创方案”，即市级行政机关整合执法资源实施执法联动试点方案、区县行政机关完善行政管理培育区域性中心城市实施方案、乡镇行政机关改革执法监管强化公共服务试点方案，

14、2007年全面展开实施。但是，改革后的政府运行机制尚不完善。决策职能、执行职能和监督职能不分现象仍较突出，同一部门既是决策者，同时又是执行者，决策部门普遍受到执行利益的干扰；短期决策执行能力较强，而前瞻性、战略性的重大决策规划能力较弱；监督机关地位不独立，监督流于形式；行政问责中缺乏异体问责，问责客体模糊且范围较狭窄，问责范围及内容不明确，粗线条的内容设计使得一些规定在实际操作中难以把握，问责程序中的一些具体环节衔接不够科学，责任认定中存在一定的随意性，问责结果难以令相关人员或民众心悦诚服，责任处理方式缺乏层次感，处理方式与问责内容联系不紧密，这些问题导致“问责秀”、“假问责”时有发生，造成了

15、一定的负面影响。如果说市场经济的发展是城乡经济社会统筹发展的重要基础，那么，政府的调控能力则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。换句话说，政府应该在城乡统筹中发挥重要作用。这并不是要用政府代替市场，而是要发挥政府在协调城乡经济社会关系和建立相关制度方面的作用。为了更好地履行这些职责，政府需要不断完善运行机制，规范治理结构。其中，最为关键的是构建政府决策权、执行权、监督权并实现“三权”分立。“三权”分立要求将政府的职能分为决策职能、执行职能和监督职能，将履行这三种职能的政府部门分为决策部门、执行部门和监督部门，也就是说要实现职能分开，部门分立。决策部门只有决策权而没有执行权，执行部门只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。制定决策时要在充分发扬民主的基础上，由宏观管理部门拟订方案，好中选优，科学决策；决策实施中则由具体管理部门行使执行权，快速有力，讲求效率；决策实施的效果则由行政监察和审计部门评估，实施监督权。三个系统的权力要配置合理，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成行政内部的权力制约与协调机制。当前，重庆市统筹城乡发展语境下的行政管理体制改革已经步入深水区，加之行政管理体制改革牵一发而动全身，难度极大，需要在今后一个较长时期里不断探索与持久推进。只要我们紧紧围绕深化行政管理体