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文档简介
1、环境公益诉讼困境检视与制度构建【摘要】近年来,我国环境污染和生态破坏日益严重,引发一系列环境事件,已威胁到民众的身体健康甚至生命安全。根据2013年民事诉讼法规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但该规定只是原则性规定,司法实务部门亦未出台配套实施细则,存在诸多制度性缺漏与不足,以致审判实务进程缓慢,.阻力重重,主要表现在:法定主体范围不甚合理;配套制度细则缺失;公益诉讼举证困难等等。本文在结合典型案例阐述我国环境公益诉讼进程的基础上,分析环保公益团体地位、作用、环境公益诉讼原告主体范围,提出保障环境公益诉讼的相关配套
2、措施,并对建设我国环保法庭提出建议。在我国,环境公益诉讼成为近几年社会关注的热点问题,贵阳、昆明等地成立了环保法庭,产生了一些有影响力的案例;2013年民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度,环境民事公益诉讼取得了阶段性成果,但审判实践困境凸显。本文以两起备受关注的案例为切入点,结合立法现状,探讨我国环境公益诉讼面临的困厄并提出建议,期冀不断完善环境公益诉讼制度。一、个案:折射环境公益诉讼存在的问题案例一:2011年5月,贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙某某将8吨有毒化工废液倾入污水沟中,导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。2012年6月
3、,清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪判处龙某某有期徒刑两年半,并处罚金10万元。根据有关部门作出的水污染治理方案,治理此项水污染,需投资117.3万元。蔡某某以个人名义提起民事诉讼,要求龙某某赔偿水环境污染损失107.3万元。清镇市人民检察院支持起诉。2012年9月,法院开庭审理了本案,成为公民个人提起环境公益诉讼第一案。1案例二:2011年6月4日,中海油和美国康菲石油中国公司合作开发的蓬莱19-3油田海面发生溢油,造成840平方公里的劣四类严重污染海水面积,约3400平方公里海域由第一类水质下降为第三、四类水质,辽宁、河北、天津、山东省市的养殖户遭受重大损失。8月16日,国家海洋局北海
4、分局宣称将代表国家向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼,但迟迟未采取诉讼行动。由于海洋局延迟一个月才披露污染事故,大量养殖户未能保留充分的受害及损失证据,难以通过诉讼索赔。2012年1月25日,农业部称经过行政调解,康菲公司出资10亿元用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。22013年民事诉讼法第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会共同利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定的提起诉讼主体并未包括公民个人,案例一是在民事诉讼法实施之前提起的环境公益诉讼,冲击了现有法律对公民主体资格的限制规定。康菲溢油
5、案中,国家海洋局作为环境公益诉讼的法定机关态度消极,虽然农业部、中海油、康菲公司及有关省政府就解决溢油事故造成的损失达成行政调解协议,康菲公司出资10亿元用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题,但行政调解事先未向社会公开,受害人及其代表人未能参与行政调解,补偿标准、损失数额等事项受到质疑。二、全景:环境公益诉讼土壤贫瘠总体上来说,我国环境公益诉讼的进程缓慢,审判实务阻力重重,笔者通过收集各类数据进行比照可见一斑。自2002年到2013年全国法院受理刑事环境一审案件81932件,民事环境一审案件20822件,行政环境一审案件16680件,共计受理环境一审案件11
6、9434件,仅占同期法院受理一审案件总数的0.22%。我国环境一审案件数量较少,占全部案件的比重小,增长缓慢,大量环境污染纠纷未进入诉讼程序,未反映出当前环境纠纷多发的现状。这一现实困境亦可通过我国行政机关以及司法部门受理的关于环境方面的投诉和来信来访的案件数量予以印证。比方2010年,我国环保部门共受理群众来信来访77万余次,给予行政处罚11万余次,而法院该年受理的环境诉讼案件不足1.5万次。据中华环保联合会统计,环境纠纷进入司法程序的不足1%,绝大多数都是通过行政部门处理。环境纠纷量持续增多和环境公益诉讼量很少之间形成了巨大反差。2013年民事诉讼法增设环境公益诉讼,有法可依后似乎公益诉讼
7、案件应呈现剧增之状,然而笔者通过收集某环保法庭受理的案件数量后对此信心陡减。2013年该环保法庭受理环境刑事案件20件,环境损害赔偿案件62件,民事公益诉讼案件2件,环境行政诉讼4件,非诉审查106件。而2014年截至6月份未受理一件民事公益诉讼。环境公益诉讼如此之窘况亟需探讨其成因和出路。三、审视:环境公益诉讼窘境之成因公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在古罗马时期,其程式诉讼就有了公益诉讼与私益诉讼之分。3现代意义上的公益诉讼作为环境危机的产物,在上世纪六十年代有了大发展,逐渐成为一种全球性的景象。2013年民事诉讼法明确了公益诉讼制度,环境民事公益诉讼有了立法保障,但是规定比较笼统;当前
8、行政诉讼法未明确规定环境行政公益诉讼制度,存有法律空白。近几年,理论界和司法实务界对环境公益诉讼进行了有益的探索,但由于制度空乏而问题凸显。一公民提起环境公益诉讼缺乏法律依据2013年民事诉讼法规定对污染环境、损害社会共同环境利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。据此,提起诉讼的主体不包括公民个人,因立法机关担忧“公益诉讼可能激化当前法院案多人少的矛盾”,4从而限制主体,控制案源,防止滥诉。但事实并非如此,据2013年度昆明中院环境司法保护情况报告统计,昆明中院环保审判庭成立近5年来,共受理各类涉环保案件106件,其中,环境公益诉讼仅6件。其他地方试点的很多环保法庭,公益
9、诉讼遭遇“零案件”的尴尬局面。5环境公益诉讼案件未出现滥诉现象,立法者认为扩大原告资格范围会导致公益诉讼案件泛滥只是一种假想的恐慌。社会一直在呼吁公众应当提高环保意识,保护社会公共环境,倡导人与自然和谐,但只强调义务或责任而无视权利尤其是环境公益诉权。从司法救济的角度看,打击热爱环保事业人士的热情,导致公众对公共环境漠不关心,而类似蔡某某个人提起环境公益诉讼的案件,审判实践又当如何处理?二法定的机关或组织怠于行使诉讼权利2013年民事诉讼法明确规定“法律规定的机关和有关组织”具有公益诉讼的资格,民间组织是否就失去了资格?未被认定的组织提起环境民事公益诉讼是否遇到制度障碍?另外,法律规定的组织怠
10、于行使权利应如何救济?根据海洋环境保护法第九十条第二款的规定,国家海洋局是法定提起环境公益诉讼的机关,但在康菲溢油案中,国家海洋局却迟迟未提起诉讼,农业部也未对溢油造成的渔业资源损害提起索赔,事发半年,海洋生态的公益诉讼没有进展,渔业资源损失赔偿协议存有质疑,受害养殖户诉讼不被受理。在这起中国遭受的最严重的海洋溢油污染事故中,环境公权与私权被不当处置。三环境行政公益诉讼受立法阻碍我国行政诉讼法第二条规定:“认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织为维护自己的权益可提起行政诉讼”,第十一条、第十二条规定了受案范围,从赋予原告的资格及受案范围可以看出,未规
11、定环境行政公益诉讼。最高人民法院关于执行行政诉讼法假设干问题的解释扩大了原告的资格,其第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该具体行政行为不服,可以对作出具体行政行为的部门提起行政诉讼,但仍未明确规定环境行政公益诉讼。而现实生活中却存在着行政机关作为或不作为,损害公民、法人或其他组织的权益,对社会公共环境利益造成严重后果的情形。对此,一般的公民、法人或其他组织虽与此有关,但因与他人相比并无特别利益,因而很难取得原告资格。6四环境民事公益诉讼举证难环境污染具有长期性、隐蔽性、滞后性、复杂性、多因性、待证事实的特殊性等等,这些因素导致环境公益诉讼中举证难。主要表现为:
12、1.因客观原因导致认定事实难,比方信息、专业技术水平的局限性。2.损害事实与损害后果是否具有因果关系难以举证。很多环境污染导致的后果断定于污染物本身的物理、化学、核放射、电磁辐射等特性,有时某种损害结果甚至需要在污染物的相互作用和反应下才能够发生,而各种污染物质来源广泛、性质各异,它们进人环境中以后,相互之间以及它们与环境要素之间往往又会发生复杂的物理、化学或生物化学反应,并通过各种自然规律发生迁移、扩散、富集等现象,使损害过程变得异常复杂,具有显著的复合型。73.鉴定难,很多案件因专业技术方面的原因需鉴定,但存在鉴定时间长、费用高、鉴定机构数量少、对鉴定机构的资质要求高、因从属关系导致鉴定结
13、论模糊等问题,这些因素或左右着原告是否选择鉴定机构,或因不公正的鉴定结论误导法官而影响裁判结果。五环保法庭的设置与定位不甚合理目前,各地成立的环保法庭,普遍存在环境公益诉讼案件少的现状。但事实上环境污染总数很多,涉及公共环境的案件也很多,2012年四川什邡、江苏启东等地爆发了大规模的环境群体性事件,类似这样重大环境群体性事件几乎成倍增长,只是未通过诉讼途径解决。除公众缺乏公益诉讼意识外,还有环保法庭自身原因及立法缺漏等因素:1.环保法庭仅仅将涉及环境的刑事、行政、民事案件集中审理,法官忙于审理环境刑事犯罪案件、环境行政案件,无视环境公益诉讼案件的重要性,整体案件量变质不变,功能未充分发挥。2.
14、立法不完善现审理障碍。2013年民事诉讼法实施以后,环境公益诉讼前景仍不乐观。2013年中华联合会对海南罗牛山种猪育种及海南天工生物工程公司长期排放未经处理的污水,严重破坏当地生态环境及下游国家级红树林保护区提起了公益诉讼,法院仍以主体不适格驳回。另,公益诉讼规定比较粗且需单行法配合,除海洋环境保护法有规定外,其他单行法如环境保护法等并无具体规定。四、路径:环境益诉讼制度之完善一公民可成为提起环境公益诉讼的主体首先,公民个人提起环境公益诉讼具有理论基础。公民个人提起环境公益诉讼的理论依据是公众环境公益诉权。公众环境公益诉权是公众在环境公共利益受到公权力主体或私人主体侵害之虞时,享有的诉诸公正、
15、理性的司法权求得救济的权利。8公众环境诉权目的主要在于公益性,即为了维护社会公共环境,公民个人可以对与自身无利害关系的侵害环境的行为提起诉讼。另外,从辅助原则的理念看,在个人层面包括家庭能解决的问题,就应个人来解决,而不应该交由社会或者国家处理;在社会层面能解决的问题,就应由社会来解决,而不应交由国家和国际组织来处理,9公民个人能够提起环境公益诉讼。其次,公民个人提起环境公益诉讼有良好的社会基础。法学界及实务界、媒体乃至公众,一直呼吁立法赋予公民提起环境公益诉讼的主体资格,不能无视个人正义的力量。总之,在制度保障和审查条件约束下允许公民个人提起环境公益诉讼,可以弥补公益组织、行政执法等机关保护
16、公共环境利益的不足。二强化民间环保组织在环境公益诉讼中的作用2013年民事诉讼法规定具有公益诉讼原告资格的是“法律规定的机关和有关组织”,这里“法律规定的”不仅限定“机关”还限定“有关组织”,即这两类主体只有经法定,才可以提起公益诉讼。目前,我国民事公益诉讼制度的模式是基本法+单行法,提起民事公益诉讼的主体仅见于海洋环境保护法。10各单行法应予完善,增设具体规定。另外,法定有权机关、组织怠于行使诉权怎么办?首先,完善监督机制,坚持信息公开,加大司法监督力度,接受个人、媒体、社会的监督;其次,重视民间环保组织在环境公益诉讼中的作用,审判实践中已有案例,尤其是自然之友、重庆绿联会、曲靖市环保局诉陆
17、某化工铬渣污染索赔案给了我们信心,该案中民间环保组织首次成为环境公益诉讼的原告,为环境公益诉讼打开新的大门,为保护环境公共利益指明了新方向。但是,民间环保组织登记注册有阻力,社会团体登记管理条例第九条规定:“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。”即民间环保组织在登记成为合法组织前,必须先经过其业务主管部门的审批,最终形成一种依附关系,成为该部门所控制的对象。根据该条例第十三条规定,不允许在同一行政区域内登记有业务相同或相似的社会团体,说明民间环保组织在地域范围内数量上受到抑制。事实上,很多民间组织未经民政部门正名,注册很难,全国范围内只有几个。因此,
18、应放宽对民间环保组织的登记政策,允许同一行政区域内成立多个民间环保组织,使其向多元化方向发展,在相互独立又相互竞争中更好地坚守公益性的价值取向。希望民间环保组织得到社会的认同,得到制度的保障,在环境公益诉讼、保护社会公共环境中发挥积极的作用。三行政诉讼修法规定环境行政公益诉讼行政诉讼制度不仅是保障行政行为的直接权利人的权利救济手段,还承担着维护公法秩序的主要功能。因此,不能将行政诉讼功能单一定位于行政相对人的权利,把诉权赋予受影响的特定相对人,使公共利益受损时不能启动行政诉讼程序,使公共利益受到损害时无法得到救济。11目前的行政诉讼法及行政诉讼法司法解释从原告资格上排除了公民、法人或其他组织通过行政公益诉讼的形式对公共环境利益予以司法救济,因此,建议行政诉讼法扩大行政诉讼原告的范围,增设环境行政公益诉讼。需要强调的是,在原告适格理论发展过程中,“民众诉讼”的原告适格绝非一个独立的发展阶段,而是客观诉讼制度精细化架构的一个组成部分,它需要个别法律对相关诉讼标准作出具体的规定。所以正确的选择应当是,在主观诉讼所坚守的传统诉权理论中融入公共利益色彩,逐步扩展受案范围,同时对极其个别的例外情形通过法律专设行政公益诉讼。12四适当分配举证责任“证据是诉讼的灵魂”,在环境公益诉讼中,环境损害的认定具有很强的专业
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