浅析关于我国农村社会保障制度建设的梯度性研究

1、浅析关于我国农村社会保障制度建设的梯度性研究                论文摘要：我国农村经济社会发展的差异性，决定了农村社会保障制度建设的发展目标与实施步骤，必须坚持梯度性原则，循序渐进地予以不断完善。基于农村社会、经济的实际情况，我们应从时间的纵向与空间的横向角度，对农村社会保障建设的目标与步骤，采取一种“分阶段、分地区、分项目、分步骤”的方式，由低到高，有层次、有秩序地逐步建立健全与发展完善，最终实现农村社会保障制度的一体化。

2、 论文关键词：农村社会保障；梯度性；制度建设 我国幅员辽阔、人口众多，农村地区不管是土地面积还是人口数量都占了较大的比重。例如，2009年，全国农村人口为71288万人，占全国总人口的534oE建国后，国家采取了“优先发展城市”、“优先发展工业”的“先城市，后农村”发展战略。所以，农村的发展一直比较落后，社会发达程度与经济发展水平都无法与城市相比。而且，由于农村在人口、资源、环境等方面存在着较大的差异，导致农村地区的经济发展水平差异也很大。在此背景下，作为一项经济和社会政策的农村社会保障制度，在农村的建设与发展水平也存在较大的差距。基于农村发展程度的现实差距，笔者认为，农村社会保障制度建设无论

3、在发展目标还是实施步骤上，都应坚持“分阶段、分目标、分步骤”的原则，以制度建设的梯度性，逐步予以完善。 一、农村社会保障制度建设目标的梯度性 农村经济在不同时期的不同水平，决定了我国农村社会保障制度也必然经历一个由低级到高级、由分散到统一的发展过程。农村社会保障制度建设的目标可以梯度性地划分为近期目标和中远期目标，每一目标阶段都有着不同的建制理念与制度内容。 (一)农村社会保障制度建设的近期目标 受现实经济水平的制约，农村社会保障制度建设的近期目标应确定为：在政府的大力主导下，从解决农民最基础的生活需求出发，构建起一个覆盖全民的社会保障制度框架。这个制度框架的特征可概括为“广覆盖、低水平”。

4、1构建全方位的农村社会保障制度框架农村社会保障制度框架是一个包括社会救助、社会保险、社会福利以及补充保障项目在内的综合体系，这一体系的建立与定型并不是一蹴而就的事情，需要在特定环境下，特定经济水平的支撑下渐次地发展与完善。为体现农村居民与城市居民在享受社会保障上的底线公平与起点公平，近期内农村社会保障框架建设的制度要求应定为：首先，建立健全农村各项社会救助制度。这一制度中重点应是建立健全农村居民最低生活保障制度，在尚不具备广泛建立农村低保制度的地方，则应建立健全农村五保供养制度，以及各类专项和临时救助制度。其次，建立农村社会养老保障制度。随着社会的发展与进步，家庭规模也经历了集体经济时期的“大

5、型家庭”到土地改革后的“中型家庭”再到信息化时代的“小型家庭”的演变，但家庭养老作为家庭的一种基本功能并没有被完全取代。同时，在目前土地承包制度保持长期不变的情况下，应重新考虑以土地换保障的政策思路。而在条件成熟的地方，则应积极开展农村社会养老保险制度。最后，建立、推广新型农村合作医疗制度。在这一制度建设中应增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主监督和社会监督，体现其制度创新的特色。近期内，在农村广泛开展社会福利建设条件尚不成熟。因此，应把制度建设的重点放在社会救助与社会保险上。而且，受限于这一阶段较弱的财政支撑力，这些项目的待遇水平也只能停留在“保基本”的层面上，在“低水平

6、”的待遇条件下持续推进。 2政府在农村社会保障建设中承担主要责任工业化和城市化的持续推进，使传统意义上的家庭保障功能逐渐弱化，农民个人及其家庭成员在提供生活保障中的作用日益减弱。此时，政府应果断地承担起保障国民生存和基本生活的神圣责任。政府在农村社会保障制度建设中的责任主要包括两方面：首先是政府的制度责任。从国内外的制度安排来看，社会保障都是作为政府提供的一项公共物品而存在的。因此，保障每位公民的生存权，让每位公民都能平等地享受社会保障待遇，既是政府的责任也是公民的权利，对于弱势地位的广大农民更是如此。而且，作为国家一项重要的经济和社会政策，农村社会保障建设必须与其他制度亦趋亦步、协调发展。而

7、要想实现宏观上的制度平衡，就必须由国家通过强有力的制度组织以保证各项社会事业的和谐发展。其次是政府的财政责任。农村的风险来自各个方面，例如医疗风险、养老风险、农业生产风险等。高风险社会下农村社会保障制度的建设，必须通过政府的强力介入与财政支持，才能增强农民抵御风险的能力，才能确保农民的切身利益得到保障。最后是政府的立法责任。当前，农村社会保障存在着法制建设落后的严重问题。因此，由政府制定一部确立农村社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参与主体之间法律关系的总括性的社会保障法，将社会保障制

8、度纳入正常的法制轨道运行，不仅是必要的，而且是适时的。所以，在农村社会保障制度建设中，必须充分发挥政府的领导和调节功能，通过制度、财政与法律支持推动这一事业的顺利发展。 (二)农村社会保障制度建设的中远期目标 随着农村经济的不断发展与社会建设的日益完善以及国家整体经济实力的提升，这一阶段农村社会保障制度建设的目标应该是：在制度的整合与发展过程中，逐步提高待遇水平，在梯次推进的步骤中实现农村社会保障的大发展，并最终达到社会保障制度的城乡一体化。 1制度的“碎片化”整理与扩展受限于前一阶段国家的整体经济实力，我们选择了碎片化的制度安排，但那只是在经济欠发达条件下的权宜之计和无奈选择。而这一阶段经济

9、水平的提高为整合农村社会保障制度安排和完善社会保障体系提供了可靠的物质保证。首先，整合社会救助     制度。这一阶段应对那些分散的、碎片化的救助制度进行整合，最终形成一个制度完备的农村居民最低生活保障制度。其次，发展、完善社会保险制度。在较强经济实力的支撑下，部分农村地区通过前期的制度积淀和试点运行，完全有能力在农村开展社会保险制度。社会保险是社会保障制度的核心内容，应在有条件的农村大力发展农村社会保险制度，形成一个能与城市社会保险制度对接的，较为发达的农村社会保险体系。最后，初步建立农村社会福利制度。我国现阶段的农村社会福利制度事实上是一种对农村社会

10、弱势群体的补救性保障，它更接近于社会救助而非社会福利。l4随着农村经济和社会的发展，必然会出现农村福利需求多样化与农村福利制度单一性之间的矛盾，所以应构建以老年人福利为核心，逐步扩展到妇女儿童福利以及残疾人福利，实现农村与城市社会福利制度的衔接与一体化。 2社会保障制度水准的提升从实质上讲，社会保障就是用经济手段解决社会问题并增进国民福祉的制度安排。因此，需要有相应的、可以支撑这一制度可持续发展的物质基础和财力保障。经济的持续发展和政府财政能力的不断提高，为提升前一阶段广覆盖、低水平的农村社会保障待遇打下了经济基础。经过这一阶段的发展，首先，国家财政具备了补贴农村社会保障建设的所需资金。过去政

11、府把大部分资金用于城市社会保障建设，此时，由于城市居民普遍走向富裕，政府完全可以把社会保障资金的投入重点转向农村，着力提高农村社会保障待遇水平。而且，随着保险型农村社会保险制度的广泛实施，“大数定律”的效应也将得到充分体现，覆盖面的扩大意味着社会保障基金积累的增加，这无疑为社会保障待遇水平的提高提供了条件。同时，随着人们慈善和捐赠意识的逐渐增强，慈善事业在社会保障中的作用也将越来越大。这些社会资源的聚集与整合利用，能为社会保障待遇的提高提供巨大的资金支持。在上述条件的支撑下，在这一阶段，应不断提升社会保障制度的水准，并提高社会保障的待遇水平，使之与城市社会保障制度看齐、靠拢，为更高阶段的社会保

12、障城乡一体化打下基础。 3社会保障制度的城乡一体化2008年，党的十七届三中全会提出，要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。到2021年，在全面实现小康社会的条件下，无论在物质方面还是在制度方面都可以为农村社会保障的持续发展与完善提供切实可靠的保障。此时，农村居民与城市居民无论在收入水平，还是在社会保障的享受范围上差距都被大大缩小。而通过前两个阶段制度的不断调整，广大农村已基本建立起以最低生活保障制度、养老保障制度和医疗保障制度为主体的，覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法制化、管理规范化、服务社会化，与农村经济社会发展水平相

13、适应的社会保障体系。此时无论在制度内容还是待遇水平上，实现社会保障的城乡一体化都具备了充分的条件。因此，在已有基础上进一步完善农村社会保障制度，不断提高待遇水平，确保广大农民的生活质量，全方位满足农村居民对社会保障及相关服务的需求，真正实现城乡社会保障的完全统一，把过渡性的“农村社会保障制度”和“城市社会保障制度”，完全整合为统一的、有中国特色的“现代社会保障制度”。实现城乡社会保障制度的一体化，也是最终消灭二元结构和城乡差别的制度准备与基石。 二、农村社会保障制度实施步骤的梯度性 资源、环境与主导产业的不同，加之区位优劣的普遍存在，我国农村区域间呈现出极大的发展差距，不同地区，甚至同一地区的

14、不同区域都表现出极大的经济和社会发展不平衡。根据目前的经济发展水平，笔者认为可以把我国农村分为经济发达地区、经济欠发达地区和经济落后地区三种类型，并依此梯度性地作出适合各地区社会保障制度建设的政策选择。 (一)经济发达地区的步骤选择 发达地区农村由于拥有较强的经济实力，在社会保障制度建设中具有较强的主动性，制度安排也较为完备。在这类地区开展农村社会保障制度建设，首先是强化现有的制度安排，其次是进行制度整合，使农村社会保障制度逐步向城市社会保障制度靠拢，最终实现城乡社会保障制度一体化。 1查漏补缺不断完善制度安排我国的农村发展表现出明显的差异性，即使是经济发达地区，农村的发展也是极不平衡的，也表

15、现出很强的地区差距。因此，首先需要对那些相对落后的农村地区开展社会保障制度调研，查漏补缺，对尚未开展的项目进行制度弥补。在制度实施较为完备的地区则应加强制度的多样化建设，为提高农民的生活水平创造条件。其次，推动制度的法制化建设。法制建设是建立我国农村社会保障体系的首要外部条件，我国农村传统的和现行的保障方式主要是依据高度集中统一的行政管理系统，依据相关政策的实施，缺乏法律的刚性规定。再次，加大地方财政对社会保障的资金投入，提高本地区农民的社会保障水平。涉及农民交费的保险项目则应尽量降低农民的缴费比例，通过调剂区内资金实现较高水准的社会保障待遇。最后，适时加大农村社会福利事业的建设力度，积极推进

16、老年人等福利事业及相关社会服务的发展，在社会福利方面作出较大的制度安排。            2全方位提升社会保障制度水平发达地区本来就拥有较强的经济实力，在持续的经济支持下，更应不断强化制度建设并开展制度整合，建成与其经济实力相符的以社会保险为主、社会福利为辅的农村社会保障体系。在制度的整合过程中，首先，进行项目归类。把具有相同性质的社会保障项目规整为一个完备的制度体系。从总体上看，必须把区域内的各种社会救助项目归并到农村最低生活保障制度中；把已经开展的分散的社会保险项目

17、归并为一个完整的社会保险制度；把具有福利性质的社会福利项目归并到社会福利制度中。同时，大力发展商业保险和慈善事业，使农村社会保障制度在多重保障中健康发展。其次，根据财政实力和制度的力量，提高区域内社     会保障的统筹层次。统筹层次太低，必然使社会保障资金无法在地区内的农村调剂使用，这样就降低了社会保障的保障水平。因此，这些发达地区应率先实现农村社会保障资金在农村地区的统筹使用，为与城市的契合发展做好制度准备。最后，在农村社会保障管理体制方面，以制度整合为契机建立规范、统一的农村社会保障管理体制。加强农村社会保障管理机构建设，建立地区内统一的、权威的农

18、村社会保障管理机构。 (二)经济欠发达地区的步骤选择 欠发达地区的经济水平与发达地区相比具有一定差距，其社会保障制度建设具有一定的基础，但还不够完备。因此，此类地区需要首先对缺失的制度进行弥补，在制度框架建成并稳固后，再随着经济实力的提高逐步提升制度水平，通过多种举措向发达地区看齐。 1建设完备的社会保障制度架构与经济发达地区相比，欠发达地区的农村社会保障有一定的经济实力和制度基础，但距离完备的制度结构还有较大的差距。因此，这类地区可以以最低生活保障制度为基础，在以下几方面对缺失的制度进行弥补：首先，建立包括各类社会救助项目在内的农村居民最低生活保障制度，以此为起点可以部分地避免制度初期的碎片

19、化，为接下来的制度升级降低转制成本。其次，在现有新型农村合作医疗制度的基础上，在条件较为成熟的地区试点运行其他社会保险项目。既然是社会保险就要贯彻强制性的参保原则，改革目前自愿参加医疗保险的做法，实行所有农村居民强制参加新农合制度，这样可以避免道德风险，同时也是制度持续发展的必然要求。养老保险方面则要在原来试点运行的基础上继续扩大实施范围，坚持低标准、广覆盖的原则，大力推行新型农村养老保险制度。同时在农村试点运行其他商业保险制度，例如农业保险、个人储蓄养老保险等。最后，弥补对特殊社会群体和农村弱势群体的社会保障制度缺失，这项制度的建设也为农村社会福利制度的最终形成做好了制度准备。 2逐步提高社

20、会保障待遇水平随着欠发达地区经济水平的不断发展，政府在社会保障领域的投入与支出也会相应增加，再加之广大农民收入水平的增长和消费水平的提高，这些都为提高社会保障待遇水平创造了很好的条件。为实现与发达地区以及城市社会保障制度的对接，欠发达地区农村社会保障水平必须在以下几方面得到全面的提升。首先，在保障项目健全的条件下，逐渐转变制度模型。随着居民个人收入的增加，在最低生活保障制度方面，应逐步缩小覆盖范围、提高保障标准。其次，在社会保险方面，随着经济的发展应在区域内全面推广社会保险制度，取消制度初期的试点做法，运行覆盖全民的、强制的社会保险制度，并且要提高保险的待遇水平。最后，发展农村社会福利事业。随

21、着居民需求的多样化，不仅以前的特殊社会群体，即使是普通的农村居民也表现出对社会福利的强烈要求。因此，应效仿城市社会保障做法推进农村社会福利制度建设。通过以上政策措施，尽量实现与发达地区农村社会保障水平的持平，并向城乡一体化方向积极推进。 (三)经济落后地区的步骤选择 与前两种类型的农村地区相比，经济落后地区的农村社会保障制度无论其覆盖范围还是待遇水平，都是十分低下的。考虑到这一地区政府财政在社会保障事务中的有限投入与农村居民的低微收入，在这一地区建设社会保障制度，就必须以梯度性为指导，首先从“低标准、广覆盖”做起，然后随着经济水平的提高，再循序渐进地推进制度建设。待其经济发展水平达到欠发达地区

22、和发达地区水平的时候，即可借鉴它们的成功经验与做法，推动社会保障制度向更高水平的层次发展。 1实现社会保障制度的全覆盖经济落后地区孱弱的经济基础决定，不管是政府还是个人都不可能在社会保障上有大量的投入。而且，对于这些地区的农村居民来说，其首要的社会保障需求还是如何获得生存所必需的物质和资金。因此，这些地区农村社会保障制度的建设，第一步就是立足于“保基本”，构建一个覆盖全体农村居民，水平较低的制度框架，以维护社会保障的底线公平。 首先，从保证基本生存需求出发，实现最低生活保障制度在农村的全覆盖。在农村建立与完善最低生活保障制度需要处理好以下几个问题：在救助标准方面，既要考虑到维护农民最基本生活需

23、要，又要考虑到农村和当地的整体经济发展水平，还要考虑到中央、地方财政补贴额度的可能性，以及当时市场的物价指数，坚持以低标准起步、覆盖农村全体弱势群体，但予以逐步完善的策略。在救助理念上，应本着既保障基本生活，又有利于克服依赖思想的原则。在低保对象的确定上，要遵循“规范操作、民主公开、动态管理”的原则，即事先制定规范的对象筛选制度，选定名单公示后由群众民主评议，动态了解低保对象的生活状况，对新产生的特困户及时救助。其次，大力实施各类社会救助。具体包括：自然灾害救助、教育救助、住房救助、医疗救助以及生活救助等。需要予以特别重视的是，这些救助项目的享受，应该与建立在家计调查基础上的最低生活保障制度相分离。即不能把享受低保待遇作为享受其他各类救助的先决条件，一定要区别对待低保制度与其他社会救助的关系，把低保制度建设为基本生活救助制度。总之，这一阶段农村社会保障建设的主要任务还是，建立覆盖面广泛的农村最低生活保障制度和社会救助制度。 2逐步健全保障项目与提高保障水平随着“工业反哺农业”、“城市支持农村”战略的实施，这一地区的农村经济必将得到较大的发展。经济水平的提高，使得政府和个人能够拿出更多的资金用于社会保障事业。因此，在这个阶段政府可以逐步建立农村社会保险和社会福