我国基尼系数

1、我国基尼系数“预警”现状与税收调控政策选择2008 年 03 月 18 日福建省国税局 雷致青 兰延灼内容提要 :本文从我国目前基尼系数的状况入手 ,分析了我国基尼系数变动中税收调控收入分 配层面弱化的原因 ,针对我国经济与社会转型和发展要求，提出了构建和完善有利于形成相 对均衡的利益分配格局和社会公平的税制结构， 充分发挥税收调节分配的职能， 化解日趋突 出的贫富悬殊问题的对策 ,对“提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过 高收入，取缔非法收入”的税收调控政策选择进行了比较全面的思考。主题词 : 基尼系数 收入分配 税收调控改革开放以来， 中国的发展取得了世界瞩目的成就， 人民

2、生活总体上实现了由温饱到小康的 历史性跨越。但是，自 90 年代以来，中国的基尼系数在不断升高，贫富差距在逐渐拉大。 根据中国社科院课题组的研究， 2003 年我国的基尼系数已超过 0.4 的国际警戒线， 成为收入 差距不平等程度较高的国家之一。对此,党的十六届五中全会提出要“努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”和“更加注重社会公平” 。税收作为政府宏观调控 的重要手段之一 ,必须通过完善自身功能，强化调节收入社会公平分配的职能，合理调整国 民收入分配格局， 加大收入分配调节力度， 使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代 化建设的成果。一、我国目前基尼系数的状况分析基尼系

3、数是 1922 年意大利经济学家基尼提出的，基尼系数一直被世界各国公认用来衡量一 个国家财富分配是否平均，并以此反映一个国家的贫富差异状况。当基尼系数小于 0.2 时为 高度平均 ;0.2-0.3 之间表示相对平均 ;0.3-0.4 之间为比较合理水平 ;0.4-0.6 之间为不平均 ;0.6 以 上为高度不平均。国际上通常把 0.4 作为贫富差距的警戒线，认为超过这条警戒线，就容易 产生社会动荡。 改革开放以来， 我国在经济增长的同时， 贫富差距逐步拉大，综合各类居民 收入来看，基尼系数越过警戒线已是不争的事实。 1979 年我国基尼系数为 0.33，1988 年上 升到 0.382，199

4、4 年上升到 0.434，2002 年达到 0.454，2004 年达到 0.465，2005 年估计达到 0.47，这不仅已达到国际公认的警戒区(0.4-0.5) ，而且也大大高于国际水平，中国社会的贫富差距己经突破了合理的限度 ,总人口中 20%的最低收入人口占收入的份额仅有 4.7%，而总 人口中 20%的最高收入人口占总收入的份额高达 50%。突出表现在我国的收入分配差距和 城乡居民收入差距进一步拉大、 东中西部地区居民收入差距过大、 高低收入群体差距悬殊等 方面。二、我国基尼系数变动中税收调节收入分配层面的分析在基尼系数的变动中， 与调节社会成员收入分配差距密切关联的税收无疑是一个十

5、分值得关 注的重要层面。 但是， 从总体上看， 现阶段我国税收在调节社会公平的再分配功能上存在着 弱化与缺位。主要表现在以下几个方面：一是税收结构的不合理限制了税收公平调节功能的发挥，并且存在强化收入不均等的趋向。 税收调节收入分配的方式主要是通过宏观税负、 税制结构、 税种设置和各税种的税基、 税率 调整来实现。税收结构简言之 ,就是税种的布局问题。不同的税收结构对收入分配的调节以 及收入公平的实现则有很大差异。 以所得税为主的税收结构其基本特征是以所得税为主体税 种和主要税收收入来源 ,所得税收入一般占税收总收入的60%以上 ,流转税收入一般不超过总收入的 20%，此税制结构有利于体现税收

6、的社会公平,对调节社会收入分配和校正经济扭曲具有良好的效果。但从我国税收结构来看， “十五”期间，流转税和所得税收入占全部税收 的比重分别达到 68.2% 和 23.2% ，与“九五”期间相比，虽然说，流转税比重下降了 4.5 个 百分点，所得税比重上升了 6.5 个百分点，但两者收入比重相差 45 个百分点。主要发挥收 入调节作用的个人所得税收入占到了税收收入比重达到了接近7，但是占 GDP 的比重才1左右，占的份额是相当小的。我国目前的以流转税为主体的税制在充分发挥收入功能,保障税收大幅度增长的同时 ,由于其适用税率的比例性 ,在收入分配的调节上具有累退性 ,且 流转税易转嫁 ,其比重越大

7、 ,收入分配的差距就越大，对收入分配易产生扭曲作用。二是税收调节体系不健全， 各税种缺乏调节整合力， 影响了税收公平调节功能的发挥。 调节 社会公平的再分配功能 ,单个税种的力量是脆弱的 , 必须着眼于整个税制体系的建设 ,综合运 用各种税收手段。 既要考虑对普通收入阶层调节的税种,还要考虑对低收入阶层调节的税种。调节个人收入分配不能只靠个人所得税， 必须建立一个调节收入分配的税收政策体系。 我国 个人所得税制与一些发达国家个人所得税税制相比， 无论是从发展历史还是个人所得税占全 部税收收入的比重来看， 都属于起步阶段。 与一些发展中国家相比也有一定差距。 发达国家 个人所得税收入占全部税收收

8、入的比重一般40%左右，发展中国家的平均水平为 8%，即使是个人所得税比重较高的西方国家， 也非常注重各税种的整体配合， 特别是注重消除流转税 的累退性。但是我国目前这种有效调节收入分配，调节贫富不均的税收政策体系尚未形成。 如酝酿多年的社保税、物业税、 赠与税、 遗产税等税种由于各种原因尚未出台，影响税收整 体作用的相互弥补、 协调发挥。 因此， 对个人收入分配进行有效调节必须对各税种的具体相 关政策进行有效调整，形成一个调节个人收入分配的的税收政策体系。三是个人所得税制度设计上的不规范制约了税收公平调节功能的发挥。 个人所得税与其它调 节收入分配的相关税种相比 ,是调节收入分配能力最强的税

9、种 ,在实现收入公平分配职能方面 发挥着其它税种难以替代的作用 ,但由于现行个人所得税本身缺乏科学性和合理性,导致其收入公平性的实现与其调节功能的有效发挥存在很大差距,并在很大程度上背离了公平原则 ,主要表现在 :个人所得税是从结果上对个人收入的再调节，其中最主要的就是对高收入的调节，但由于征管水平的限制， 又缺少一个很好的纳税人收入管理系统， 目前中国的个人所得税制 度对高收入的调节力度是很不够的。个人所得税65左右的收入来自工资薪金所得，工薪阶层成了实际上的最主要的纳税人。 这主要是因为我国的个人所得税实行的是以分类课征和 代扣代缴为主的制度， 采取的是控制税源的方法， 对各类来源不同的收

10、入分别适用不同的税 率，对相同应税所得不区分纳税主体的纳税能力， 这就违背了维持税收公平的一个重要原则 ? 量能负担，因此不能有效保证税负公平。同时，个人所得税中工薪所得的边际税率达45%，比其他收入都高，比国际上通常的水平还高， 等等。同时，中国的个人税收对居民间收入分 配差距具有一定的扩大效应。从纳税额占收入的比例来看,工薪阶层所占份额远高于高收入阶层，农村居民所占的比例份额远高于城镇居民。 特别是农村居民人均收入相当于城镇居民 的 40%, 而仅税款一项他们支付的人均额相当于城镇居民的9 倍。如果再加上上缴各种名目繁多的杂费 ,它相当于城镇居民的近 30 倍。三、面对我国基尼系数现状税收

11、调节的政策选择面对我国基尼系数现状， 税收调节应当突出怎样的政策取向进一步理顺分配关系， 着力提高 低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入 ,着力努力缓 解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。（一）必须充分认识税收在调节收入分配、化解基尼系数“越警”中的地位和作用 税收关于“横向公平”和“纵向公平”的理论和“受益原则、负担能力原则” ，要求税收必 须在调节社会公平方面发挥积极作用。 税收收入分配作用职能的实现与税收公平原则密切相 关，收入分配的作用职能的实现过程就是税收公平原则精神的实现过程。 税法的公平原则要 求“税法面前人人平等” ，即具有相等纳税能

12、力者应负担相等的税收，不同纳税能力者应负 担不同的税收。 税收公平原则包括横向公平和纵向公平两方面的内容，有相等纳税能力者应负担相等的税收是横向公平的体现，不同纳税能力者应负担不同的税收是纵向公平的体现。 也就是说公民的赋税负担，从两个方面考察应分别按照其经济负担能力（亦即赋税负担能力 ）为依据， 使同样经济状况的人负担同等的赋税， 不同经济状况的人负担不同等的赋税。 所谓 “等者等之，不等者不等之” 。同时，税收公平原则还表明，凡无赋税负担能力的国民，就 不应让其负担赋税。因此，我们可以看出，对财富分配的作用税收将发挥重要作用。税收应该成为也能够成为调整分配政策的重要杠杆和重要手段。税收不仅

13、能维持国家的存 在，同时也是转移支付能够实现的前提。实现一定程度的实质公平是税收的一个重要职能。 税收作为国民收入再分配的重要手段，在调节社会成员收入分配差距方面具有重要的意义。 但是， 从总体上看， 我国尚未建立起有效调节收入差距的税收综合调控体系，现阶段我国税收公平分配的功能还比较微弱，运用税收这个杠杆调节收入方面仍然显得软弱无力。因此， 今后一个时期面临的一个重要任务就是进一步完善税收的分配功能， 缩小收入差距， 在一定 范围内实现实质上的分配公平。这种使命是由税收自身的职能所决定的。（二）改变现行税制在调节收入分配方面的制度缺陷，完善税收调节体系， 使税收调节分配的功能在居民收入环节、

14、存量财产、投资收益等各个环节得到有效发挥适应我国经济转型和经济社会发展要求， 构建和完善有利于形成相对均衡的利益分配格局和 社会公平的税制结构。在税收结构中 ,最核心的问题是主体税种的确立 ,因为各税系和各税种 在税收制度或在税收分配活动中的地位是不同的。 我国现行的税制结构， 以效率为主， 以流 转税为主体。 这种税制结构在调节收入分配， 促进社会公平上的功能比较薄弱， 其不免存在 的累退性，反而能够放大收入的不平等，具有反向调节的作用。当前应当根据“十一五”经 济社会发展目标， 推进税制改革， 在税制结构上形成有利于社会公平的框架， 要随着我国经 济的转型和发展， 逐步提高所得税在以流转税

15、和所得税并重为主体的税收结构中的比重， 并 逐步过度到以所得税为主体的税制结构。在所得税为主的前提下,整个税收制度具有累进性 ,所得税比重越大 ,收入分配差距就越小，对调节社会收入分配和校正经济扭曲具有良好的效 果，从而使税收调节分配的功得到有效发挥，改变税收调节缺失、弱化现象。因此，要真正 实现通过税收调节贫富差距的目的，必须对中国的整体税制进行通盘考虑。针对我国税收调节存在单一、缺失、弱化的状况，建立多税种、立体式、全过程的税收调节体系。 要完善税收政策， 逐步建立起一个综合协调配合， 覆盖居民收入运行全过程，以个人 所得税为主体， 以财产税和社会保障税为两翼； 以其他税种为补充的收入分配

16、税收调控体系。 从个人收入的存量、 增量、 转让等多个环节对收入分配进行全方位调节。个人收入是通过收入分配形成的， 但毕竟不会永久停留在收入状态上，会用来消费、 购买财产， 因此单一的个 人所得税难以形成有效的调控力度，还应开征与建立同个人收入分配税收调控体系相关税 种，如在个人收入环节开征社会保障税； 对存量资产开征房地产税； 对个人的投资收益开征 证券交易税等， 使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程， 形成对收入分配的完整 的调控体系， 缩小规避税收调节的空间， 发挥税种作用的互补， 确保收入差距保持在一个合 理的范围。 完善税收体系， 最基本的是切实建立公平的税负机制， 在此基础

17、上积极创造条件 建立以个人所得税、遗产税、赠与税、物业（不动产）税、社会保障税为核心的的税收调节 体系。总之，缩小两极分化，需要整体税收制度的配合，才可能平衡调节收入差距。（三）运用综合调控手段，加强对高收入阶层的税收调控税收对收入分配的调控功能， 首先是对高收入阶层的调节。 基于我国对高收入阶层税收征管 比较薄弱的现状，当前应当认真研究运用综合手段，强化税收调控： 一是加快个人所得税改革 ,建立综合与分类相结合的税制模式。虽然说这几年我国的个人所 得税收入呈现快速增长势头， 从收入规模上看， 个人所得税已成为中国第四大税种， 个人所 得税占中国税收的比重也由 1994 年的 1.6%，迅速攀

18、升至 2004 年的 6.75% 。然而与世界各 国相比， 还有差距。 理论上讲， 个人所得税具有筹集财政收入和对收入分配状况进行调节两 大功能， 而过低的比重使得个税的收入分配调节功能在中国难以发挥。 因此， 要在去年调整 个人所得税工资、 薪金所得费用扣除标准上， 进一步研究改革个人所得税制度， 更好地发挥 个人所得税调节收入分配的作用。 实行综合与分类相结合的个人所得税制度； 合理确定税率 水平， 优化税率结构；合理确定减免税项目， 严格减免税政策。同时加快建立全国统一的信 用系统， 实行收入支付的信用化， 使个人的隐性收入显性化， 这对充分发挥个人所得税的收 入调节作用有着重要的意义，

19、并使对高收入者的税收调控成为可能。二是深化消费税制改革。 充分发挥消费税商品课税再分配功能， 对必需品适用低税率或免税， 对奢侈品适用高税率。 今年 4 月 1 日出台的消费税相关规定， 虽然对一些税目和税率做了调 整，但还不够。建议随着经济形势调整消费税征税范围，拓展对奢侈消费品等项目的税基， 适当增设新税目， 对某些超越大众生活水平的高消费项目或服务， 如高档别墅、 高档电子设 备、私人飞机、高价娱乐、名贵宠物等商品列入消费税的征税范围；适当调高烟酒、汽油、 柴油的消费税税率，从而倡导坚持“绿色”标准、节约天然能源、促进可持续发展的消费风 尚，在总体上提高消费税占税收中的比重。三是可考虑对

20、储蓄利息税采用累进税率。储蓄存款利息个人所得税一刀切地按20%征收，也明显地对以工薪收入为主的中低收入者不利， 储蓄存款较少的工薪阶层居民承受了较高的 税负。 与之比较，随着收入来源日益多元化、 隐性化以及工资外收入的大量增加， 高收入者 的主要收入并非来自工资，而是来自其他所得，比如股息、红利、劳酬、租金、出场费、隐 性收入、地下经济等等。而按照现行税制，对这些工资收入以外的各种所得往往难于控制， 这必然致使高低收入者之间的收入分配差距进一步扩大。 由于高收入阶层银行存款储蓄占据 我国银行存款的主要部分， 实行累进税率， 存款多则税率高， 这既在一定程度上可以保护低 收入者，也可在一定程度上

21、刺激高收入者的消费和投资。四是考虑开征物业税、 遗产税等税种。 由于我国居民收入差距和财产分配差距都达到了较大 的区间， 如果不采取一定的措施加以控制， 还会随着经济的发展进一步扩大， 那样会对我国 经济发展带来十分明显的不利影响， 因此应尽快建立完善的遗产税和赠与税征收体制。 开征 物业税， 有利于解决现行房地产税收不统一， 计税依据不合理以及房、 地分别征税带来的不 规范等问题，有利于加大对收入分配的调节力度。（四）把“富民优先” 作为经济发展新阶段以及解决基尼系数拉大问题的重大经济政策， 对 低收入者实施积极的税收扶持政策 一是完善支持农业发展的税收政策措施。马克思曾经说过： “超越劳动

22、者个人需要的农业劳 动生产率，是一切社会的基础” 。农业的基础地位和弱质产业特性，要求政府和社会，在取 消农业税的同时， 应在提高农业生产专业化和规模化水平、 大力发展农业产业集群、 健全现 代农产品市场体系等方面给予政策支持， 具体讲要对农业生产资料采取更加优惠的增值税税 率，进一步降低生产资料价格， 减轻农民负担。要大力鼓励发展农村新经济组织， 对于农民 专业合作经济组织， 在所得税方面给予必要的优惠扶持。 对于投资农业 （ 特别是高科技农业 ）、 农业基础设施的企业及出口型农业企业， 采取与高新技术企业同等的税收优惠政策， 并在一 定期限内减免地方税费。 改变税收累退性的格局， 促进农村

23、要素流动， 加快工业化和城镇化 步伐，提高农民收入，缓解收入差距的“马太效应” 。二是加大对中小企业的扶持力度， 使民营经济得到长足的发展。 大部分劳动力在中小企业就 业，是一个世界性的经济规律。据统计，目前我国中小企业已超过 1000 多万家，占全部注 册企业总数的 99%，安置了 75%的职工就业，以中小企业为主的非公有制经济创造的税收 占有相当比重。 我国中小企业在解决社会就业、 维护社会稳定方面发挥的重要作用显而易见 的。只有中小企业的不断发展壮大， 才能提供稳定和更多的就业岗位， 可以说这是解决贫困 悬殊问题的一个破题之解。因此，在税收方面要采取多种形式，以适应中小企业发展。 如进

24、一步提高增值税和营业税的起征点， 对一些生活必需品减免流转税， 降低小规模纳税人的征 收率， 完善增值税一般纳税人管理， 将帐证健全的小规模纳税人纳入一般纳税人管理， 允许 抵扣进项税额， 同时加快所得税的并轨工作， 减轻企业税收负担， 对劳动密集型企业和项目 给予税收优惠，等等。三是加大对城镇下岗失业人员再就业的税收支持力度， 推进就业和再就业。 建议扩大增加就 业和下岗失业人员再就业的税收优惠对象范围， 将享受优惠人员的范围 扩大到集体企业的 下岗人员、 失地进城的待业农民、以及下岗再就业人员； 优惠税种不仅包括营业税、城市维 护建设税、 教育费附加和所得税，还应包括增值税；优惠政策不仅针

25、对生产企业， 还应包括 国家鼓励发展的其他行业、产业，如商业、餐饮、旅游等，促进第三产业和中小企业发展， 形成新增就业能力。 此外， 对就业培训机构给予适当的税收优惠， 加强对下岗失业人员的就 业培训， 促进再就业发展。 就业解困需要发挥第三产业优势， 税收要积极鼓励第三产业发展， 充分发挥其较高的吸纳就业能力。四是建议开征社会保障税。 社会保障税属于累退税， 具有双向调节功能， 一是对社会整体来 说，可以实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移， 二是对成员个体来说， 能实现其 收入由青年或就业时间向老年或失业时间的纵向转移。 就我国目前情况看， 当前应尽快建立 起以税收为主要来源的社会保障筹资机制。 社会保障税的课税范围， 应当与当前我国二元经 济结构下统一城乡税制、 消除城乡差别的趋势相适应。应实行分项比例税率，针对退休、失 业、伤残、 医疗等具体项目需要的社会保险支出量，规定高低不等的差别比例税率。要本着 轻税负合理负担原则和公平与效率统一的原则开征该税。 通过完善社会保障制度， 使广大居 民老有所养、病有所医、失业有保障。（五）完善配套措施，加大对非常态高收入阶层收入的监管目前，高收入阶层主要是以下几种对象：企业家、影视歌星球星、垄断行业，政府官员“寻 租”灰色收入者、非法地下经济爆发户等。建立有效的个人收入监控机制， 搞好个人所得税 源监控，是一项十分重要