《财政学》课件教案PPT 15 国家预算与预算管理体制

1、第十五章第十五章 国家预算与预算管理体制国家预算与预算管理体制学习目标学习目标 掌握国家预算的概念、基本特征、组成 全面了解国家预算程序及相关法律规定 通过国家预算的效率分析，把握中国预算预算管理改革的方向 熟知预算管理体制的概念、主要内容及其实质 从历史的角度，了解我国预算体制的发展变化过程，把握其发展趋势和一般规律第一节第一节 国家预算概述国家预算概述 一、国家预算的含义 （一）国家预算的定义及内涵 1.国家预算的一般定义 国家预算是指经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。其理解要点包括： （1）国家预算是财政发展到一定的历史阶段，适应财政管理和监督的需要而产生的。 （2）从形式上看，

2、国家预算是所在财政年度的预期收入和支出的一览表。 （3）从实际内容看，国家预算包括了财政年度内可以集中并用于分配的财力总规模、预算收支对比关系、收入来源渠道、支出安排的去向。 （4）国家预算是有法律执行效力的计划。2.当代国家预算管理发展中当代国家预算管理发展中不同学科关于国家预算的内涵界定不同学科关于国家预算的内涵界定（1）政治学的角度。现代政治学认为，国家预算本身就是政治的产物，因为从根本意义上讲，政治就是管理社会公共事务。（2）经济学的角度。认为国家预算是一种资源配置机制，即在混合经济条件下，通过预算从社会经济体中吸纳、转移、配置和使用一部分经济资源，来解决公共品供给、矫正外部性等问题，

3、以增进资源配置效率或改善社会公平。（3）管理学的角度。认为影响组织行为唯一的、最有效的工具就是预算，因而应将国家预算过程视为一个功能性的名词，其内涵由控制、管理与规划等诸要素构成，预算制度应融合更多的政策分析与管理方法，以提高公共决策的绩效。（4）法学的角度。认为国家预算是一个具有法律效力的文件，是一份综合性的“一揽子”契约。（5）社会学的角度。把国家预算看作是一种社会分配和调整机制。(二)国家预算的基本特征 1.法律性 2.时效性 3.阶段性 4.公开性 5.完整性二、国家预算组织体系 (一)国家预算体系的确定及其组成 根据国家政权结构、行政区划财政管理体制的要求而确定的各级预算级次，按一定

4、组合方式组成的统一体，即为国家预算体系。 在单一制国家中，预算可以分为中央预算和各级地方政府预算。 在联邦制国家中，预算可以分为联邦预算、州(邦)预算和地方预算。 我国国家预算构成是与我国政权结构和行政区域的划分和适应的，总体上是由中央预算和地方预算组成。(二)各级政府预算的组成内容 1.总预算 总预算是指各级政府独立的一级预算。一般来说，一级政府预算在一般性财政收支计划之外，还包括政府部门各单位的收支预算及政府直属企业和事业单位的财务收支计划等，这些预算统一列表核算，形成财政总预算。实际上，一级政府的总预算，不仅包括本级政府预算，还包括下一级政府的总预算，地方总预算加上中央总预算，则形成完整

5、的国家预算。 2.部门预算部门预算是各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的地方国家机关、军队、政党组织和社会团体；直属单位是指与本级财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。 3.单位预算 单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位在预算年度的收入和支出计划。它以资金的形式反映着预算单位的各种活动，是各级政府总预算和部门预算的基本组成部分。 政府职能机构成为预算单位往往有三种情形：一是政府职能机构(例如中央各部)为预算单位，称之为主管部门预算单位或一级预算单位；在行政上隶属主管部

6、门领导而又下设预算单位的称之为二级预算单位；二级预算单位的下属预算单位称为三级预算单位，或基层预算单位。我国总预算与部门预算和单位预算的关系各级政府总预算各级政府本级预算本级政府各部门预算本部门机关经费预算所属各单位预算直属企事业预算下级政府总预算第二节第二节 国家预算的编制、执行与决算国家预算的编制、执行与决算 一、国家预算的编制与审批 国家预算编制是预测、审查、汇总和批准国家预算收入和支出指标体系并进行综合平衡的过程。一般来说，预算编制工作是由国家主管财政的行政机关负责进行，在我国即为财政部。（一）国家预算编制的程序和审批 我国的预算编制采取了自下而上和自上而下、两次上下结合的方法。 1.

7、自下而上提出预算收支建议数 2.自上而下拟定下达预算收支控制指标 3.自下而上编制预算草案 4.自上而下核定批复各级预算 财政部审核后，把各省、自治区、直辖市总预算草案汇编为地方总预算草案，把中央各部门汇编的单位蓣算草案汇编为中央预算草案，然后汇总编制成国家预算草案，并附上文字说明呈报国务院。国务院审查通过后，提交全国人民代表大会审议批准。批准后的国家预算才算国家预算；国务院根据全国人民代表大会批准预算的决议，对预算草案进行修订，并分别核定和下达中央预算和地方预算。（二）国家预算的编制方法1.单式预算单式预算的最大优点在于符合预算完整性原则单式预算简洁、清楚、易于编制2.复式预算复式预算的优越

8、性表现在：（1）能更好地适应市场经济发展所带来的预算资金分配格局的变化，可以清楚地区分经常预算与资本预算的收支情况，增加预算透明度；（2）通过以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，使收支之间建立起相对稳定的对应关系，有助于对国家预算资金进行成本效益的分析与控制。（3）这一方法还可以清晰地反映预算平衡和预算结余或赤字的原因，为政府的宏观决策提供较为明确的信息，以便区别情况，有选择地采取有效手段进行调整。复式预算在执行中也显示出了一些局限，比如：打破了预算的完整性，其总体功能较弱；编制方法较为复杂，工作量较大；另外它还存在一些潜在的危险3.零基预算 (1)零基预算的基本方法。零基预算的基本思路是

9、：撇开过去的因素，将一切预算项目视作从零开始，着重于系统地评价和审查所有的计划项目和行动，从产出或业绩与成本的角度重新审查各种活动，将所有的计划项目和行动选择排列，从头开始编制预算，以便确定有限资源的分配顺序。零基预算的的编制程序 第一、确定决策单位。 第二、制定一揽子决策。 第三、排序。 最后，综合预算方案。(2)零基预算的评价 有以下益处： 第一，实行零基预算有利于改进计划和预算 第二，实行零基预算可以提高管理人员的水平，并使更多人参与预算编制工作 第三，零基预算编制法可以为方案评估提供大量信息资料 零基预算法存在着一个先天不足之处 这种预算组织形式只对预算编制方法进行了改进，因而只能在一

10、定的范围内而不是对全部预算资金发生作用 零基预算的程序太过复杂，需要耗费大量时间并产生大量文件，这也是妨碍零基预算推广的一个重要的因素4.绩效预算、设计计划预算、多年预算 (1)绩效预算。 绩效预算是这样一种预算：它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。 (2)设计计划预算。 又称规划、计划预算编制法，它是将目标的设计、计划的拟定与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度。此项制度以设计为中心，以分析为手段，以提高行政效率为目的，属于产出预算的性质。 (3)多年预算。 所谓多年预算，是指

11、将多年政府收支预测纳入预算编制和规划程序，以打破预算编制中以一年为期限的限制，用来系统地反映国家预算的收支执行和变化规律。二、国家预算的执行与调整 (一)国家预算的执行机构及主要工作内容 1国家预算的执行机构 负责国家预算执行的组织领导机构是国务院及地方各级人民政府 具体工作由各级财政机关负责 此外，国家还指定一些专门机关参与组织国家预算的执行。2国家预算执行的工作内容 第一，积极组织预算收入 第二，合理安排预算支出。 拨付预算资金 帮助和督促提高预算资金的使用效果 第三，不断地组织预算的调整与平衡 预算调整 动用预备费、预算科目之间的经费流用、预算的追加和追减以及预算的划转 第四，加强预算管

12、理和监督三、国家决算 国家决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，其实质属于预算事后审计。主要的工作内容是：由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准后即告正式决算成立。正式国家决算的成立标志着该预算年度的预算程序结束。（一）国家决算的编制1.国家决算的编制意义及组成第一，通过国家决算的编制，可以了解年度内国家资金活动的范围和流向，从财政角度集中反映国家政治、经济和各项事业发展的进程。第二，通过决算的编制，具体准确地反映国家预算的执行结果。其中，决算收入数反映年度国家预算收入的总规模、收人来源及构成；决算支出数体现年度预算支出的总

13、规模以及支出的构成与比例关系；决算中的基本数字反映各项事业发展的成果。第三，通过编制决算，为研究和修订国家财政经济政策提供信息与依据。在国家决算的编制与分析过程中，总结一年来国民经济各部门在贯彻执行党和国家方针政策、完成国家计划的情况，从中积累经验，找出教训，为决策机关研究经济政策提供资料。第四，通过编制决算，可以为系统整理和积累财政统计资料打下基础。国家决算所反映出的预算执行的最终数字，是财政统计资料的重要来源，也是编制下年度国家预算的基础资料。国家决算体系构成2.国家决算的编制程序及法律要求 国家决算采取从执行预算的基层单位开始自下而上层层汇编方法和程序。 要求： 第一、各部门、各单位的财

14、务机构要认真地做好日常的会计核算工作，确保全年发生的经济事项全部准确地登记入帐，并认真做好年终清理和对帐工作，务使决算中的各项数字准确无误。 第二，按规定将应编报的各种决算表格编报齐全，应列的各项决算数字填列齐全，应汇总的所属单位、部门和地方的决算数字要汇集齐全。 第三，按规定的时间编制和上报决算，以保证上级单位、部门和政府及时审核和汇总决算。（二）国家决算的审查与批准 国家决算审查的内容有三个方面： 一是进行政策性审查，主要是从贯彻执行党和国家的各项方针政策、财政制度、财政纪律等方面进行审查； 二是进行技术性审查，主要是从决算报表中的数字关系方面进行审查； 三是进行预算管理审查，主要是审查预

15、算管理体制规定的收支划分、上下级财政部门之间收入的分成比例执行是否正确，以及当年决算收支平衡情况等。 在通常情况下，国家决算的审批同下一年度国家预算的审批是同时进行的。国家决算草案经国务院审查通过后，提请全国人民代表大会审查批准，通过后国务院即批复各省、自治区、直辖市的总决算。第三节第三节 预算效率与中国预算管理改革预算效率与中国预算管理改革 一、国家预算效率 (一)国家预算效率的含义。 1.政府资源配置效率。即预算所决策安排的公共产品能够充分反映并满足公共的需求偏好。 2.效率，即公共部门提供公共产品的生产效率。 (二)影响预算效率的因素分析 1.政治结构 2.政府职能机构的组织状况及激励约

16、束机制 3.预算的技术编制方法二、中国预算管理改革 自20世纪90年代末以来，预算管理改革主要的内容包括四个方面：一是实行以部门预算为主要内容的预算编制改革；二是施行国库单一帐户为核心的国库管理制度改革；三是以推进政府采购为主要内容的预算支出管理改革；四是实行政府收支分类改革。部门预算1.部门预算的概念及做法所谓部门预算，是由各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报立法机关审议通过的全面反映部门所有收入和支出的预算。从我国实际情况看，部门预算实行的做法有以下几个要点：一是改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。二是取消财政

17、与部门的中间环节，凡是直接与省级财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算部门，财政直接将预算编制并批复到这些部门。三是部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。四是部门预算从基层单位编起，部门负责审核、汇总、编制部门收支预算建议计划并报财政厅。五是部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金。六是财政将预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核定。2.部门预算改革的优点 既有利于解决预算单位多头对应问题，又有利于财政部门内部编制统一标准、统筹资金，大大减轻了财政部门和预算单位

18、双方的工作量，便于提高工作效率 摈弃将资金按支出科目切块给各业务主管部门自行分配使用的做法，避免了目前预算分配中存在的吵基数、争指标的现象，有助于更加全面地发挥财政分配资金的职能作用（二）建立国库单一帐户制度 1.国库单一账户制度的概念 国库单一账户制度是指政府所有财政性资金集中在国库或指定的代理行开设帐户，所有财政资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一帐户集中办理，实行财政直收直支。国库单一账户制度的主要做法 （1）建立国库单一账户体系 ( 2 )规范收入收缴程序 ( 3 )规范支出拨付程序 （4）由财政部门设立“国库集中支付中心”，具体负责办理各预算单位向商品与劳务供应者支付款项预算资

19、金。2.实行财政国库管理制度改革的重要意义 一是有利于减少财政资金的流失与分散，提高财政资金的使用效率。 二是有利于规范预算执行，维护预算的严肃性 三是有利于加强财务监督，推进廉政建设。 四是有利于及时、准确反映财政收支信息。（三）政府采购制度 1.政府采购制度的概念及特点 政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属机构购买货物、工程或服务的一种制度。 政府采购具有以下特点： 资金来源的公共性。 采购主体的特定性。 采购行为的非盈利性。 采购活动的规范性与公开性。 采购的规模性及对象的广泛性。 政府采购的政策性。第四节第四节 预算管理体制及其在中国的历史变

20、迁预算管理体制及其在中国的历史变迁 一、中国预算管理体制的内容及其实质 （一）预算管理体制的内容 1.确定预算管理的级次及职能范围 2.划分各级预算收支 3.确定地方的机动财力。 4.预算管理权限的划分(二)预算管理体制的实质 预算管理体制的主要问题是规定中央与地方政府之间的财政分配关系。从经济基础看，预算管理体制以制度的形式处理中央与地方政府之间的集中与分散的分配关系；从上层建筑角度看，国家预算管理体制解决中央和地方政府之间的集权与分权的问题。由此可见，预算管理体制的实质就是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系。二、我国预算管理体制的历史变迁 (一)统收统支制 (二)统一领

21、导、分级管理体制(1953-1979) 1.分类分成形式 2.总额分成形式(从1959年到1970年大部分时间采用此形式) 3.财政收支大包干形式(1971-1973) 4.增收分成，收支挂钩形式(1978年在北京、吉林、甘肃、山东、陕西、湖南、江西、浙江八个省、市试行的体制办法)(三)收支的分级包干体制 1.“划分收支、分级包干”体制(1980-1984) 2.“划分税种、核定收支、分级包干”体制(19851987)3.“多种形式的财政包干”体制 （1）收入递增包干。 （2）上解额递增包干。 （3）定额上解。 （4）定额补助。 （5）总额分成。 （6）总额分成加增长分成。包干体制的弊端 第一

22、，削弱了中央宏观调控能力。 第二，不利于中央与地方财政分配关系的稳定，妨碍了分级财政的形成。 第三，强化了地方保护主义，干扰了市场的正常发育，不利于调整产业结构，贯彻产业政策。三、现行的分税制体制 (一)分税制的含义、类型及特点 1.分税制的含义 分税制是指在划分中央与地方政府各自事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。 它涵盖着分税、分权、分征、分管等多方面的内容。2.分税制的类型 一是分税种式的分税制，即根据各级政府的事权划分，在中央与地方政府之间划分各自的税种，并分别征收。 二是分权式分税制，即在税制的立法、税法的解释和税种的开征与停征、税率税目的调整、税收减免等方面

23、划分中央与地方的管理权，然后按中央税、地方税、共享税分别征收，分级管理。 三是附加型的分税制，即在主税上附加征收地方税。3.分税制的特点 （1）各级政府的事权划分非常清晰。 （2）中央与地方各有其税收来源和管理权限，且中央财政集中了大部分财政收入。 （3）中央与地方各有一套独立的税务机构。 （4）各国都有一套比较完善的协调制度，即转移支付制度。(二)我国分税制改革的指导思想及内容 1.指导思想及原则 （1）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长 （2）合理调节地区间财力。 （3）坚持统一政策和分级管理相结合的原则。 （4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。2

24、.分税制的具体内容（1）中央与地方事权和支出划分。根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央直属企业的技术改造的新产品试制经费，中央统管的基本建设投资，中央级行政管理经费，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费、地

25、方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费，价格补贴以及其他支出。（2）中央与地方收入的划分中央固定收入：关税，海关代征的进口增值税，消费税，中央企业所得税。地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城乡维护建设税)，中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已负担的20部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口税全部由中央财政负担。地方固定收入：营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所

26、得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上交利润，城镇土地使用税，个人所得税，固定资产投资方向调节税，城乡维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农林特产税，耕地占用税，契税，遗产与赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入：增值税(中央分享75，地方分享25)资源税(按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收人)证券交易印花税(中央和上海、深圳各分享50)。收入划分的局部调整2003年10月对出口退税机制进行改革，规定从2004年起出口退税由中央

27、与地方共同负担，具体做法是以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75 25的比例分别承担。2002年起，改革按企业的行政隶属关系划分所得税的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。除铁路运输、国家邮政、国有四大商业银行和政策性银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入在中央与地方之间分别按50分成；2003年中央分享60，地方分享40；以后年份分成比例将根据实际收入情况再行考虑。1997年以后，对证券交易印花税的分享比例进行了几次调整，其中：1997年调整为中央分享80，地方分享20；同时税率由3调高到5，并规定调高税率所增加的收入全部归中央，由此分享比例折算为中央分享88，地方分享12。2000年决定将证券交易印花税