第六讲产业政策理论(纲要)

1、第六讲：产业政策理论（纲要）一、产业政策的定义及要素（一）产业政策的定义到目前为止，世界各国的学者仍然未能就产业政策的概念达成共识。一种观点认为，产业政策是政府有关产业的一切政策的总和。 英国经济学者阿格拉认为，产业政策是与产业有关的一切国家的法令和政策。日本经济学家下河边淳和管家茂指出： “产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、 金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”。一种观点认为，产业政策就是计划，产业政策主要是对各国政府产业结构的变动进行

2、干预，以通过优化结构来推动经济增长。 这种观点在欧美经济学界相当流行，如美国社会学家阿密塔伊艾特伊奥利认为，产业政策就是计划，无非是采用了一个“温和的、更加悦目的名词”。一种观点认为，产业政策是为了弥补市场机制的缺陷而由国家采取的补救政策。这一观点的代表人物是日本著名经济学家小宫隆太郎。强调“产业政策（狭义的）的中心课题，就是针对在资源分配方面出现的市场失效而进行的政策性干预”。一种观点认为，产业政策是后进国家振兴民族经济，赶超发达国家时所采取的经济发展战略及相关的一系列政策的总称。如日本经济学家并木信义指出，产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为加强

3、本国产业所采取的各种政策。还有一种观点认为，产业政策就是为了加强本国产品的国际竞争力的政策。如美国学者查默斯约翰逊在他主编的 产业政策争论）中写道：“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力而打算在国内发展和限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充。最后一种观点认为，产业政策是指国家（政府 ）系统设计的有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。上述有关产业政策的定义却具有以下几个共同点：首先，几种观点都认为，产业政策是旨在促进并优化本国产业发展的一项政府经济政策；其次，几种观点都强调了产业政策对于改善

4、资源在产业及企业间配置效率的必要性和可行性；最后，几种观点都肯定了产业政策对于推进后进国家经济增长，实现民族经济振兴的重要功效。产业政策是指一国政府为了促进本国的经济发展，根据产业发展规律的客观要求，综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，调整产业关系，维护产业运行，促进产业发展，达到对社会资源的最优配置，重新调整产业经济活动的一种政策导向。（二 ）产业政策的要素从产业政策的概念可知，产业政策包括产业政策的主体、产业政策的客体和产业政策运行的环境三个要素。产业政策的主体就是产业政策制定、执行、评估与监控四个环节的行为承担者。在我国，中央人民政府以及地方各级人民，政府是产业政策的主体。在此

5、特别强调。政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。产业政策的客体即产业政策所发生作用的对象，包括产业关系、产业运行和产业发展。产业政策是一个复杂的政策体系，具有体系的复杂性，其所调整的范围非常广，覆盖了产业的各个层次。在微观层次上，产业政策可以通过产业运行政策来调整产业内部各企业之间的关系，从而为产业的运行创造一个既有公平竞争，又有规模经济效益的充满技术改造、创新意识的良好环境。在中观层次上，产业政策可以通过产业关系政策来调整一国范围内同一地区或不同地区各产业之间的关系，从而实现一国产业结构的高度化，并建立国内合理的地区分工关系。在宏观层次上，产业政策又可以通过产业发展政策来调整国际环境下

6、各国产业之间的关系，使本国产业走出国门，走向国际，实现产业全球目标，并促使其在经济全球化的大环境下，最终实现产业的现代化。所谓政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境包括自然环境和社会环境两大部分。在政策环境的诸多因素中，社会经济状况、体制和制度条件、国际环境三个因素对产业政策的影响最大。（三）产业政策的功能及特征1 产业政策的功能产业政策的功能和作用，集中体现在以下几个方面：（ 1 ）弥补市场失灵的缺陷，有效配置资源。产业政策是弥补市场机制缺陷和不足的重要政策，它能有效解决市场的失灵问题，全面提高经济运行的质量。制定科学合理的产业政策，把国家产业政策和市场机制结合起

7、来，就能把市场失灵和缺陷所带来的产业效率损失减少至最小程度，诱导经济朝既定的高度化目标发展。（ 2）实现产业超常规发展，缩短赶超时间。产业政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略”的需要。日本通过实施产业政策，实现了国家经济的腾飞。（ 3）促进产业结构合理化与高度化。产业政策对产业结构变动起着重要作用。因为各产业部门间科学的联结方式、合理的比例关系， 以及随着需求结构变化，产业结构与需求结构的动态适应，这都涉及资源在全社会范围内有计划地调配。（ 4）增强本国产业的国际竞争力。产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要。产品的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势，骨干企业的生产力

8、水平、技术创新能力和国际市场的开拓能力基础之上的。（ 5）在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全。2 产业政策的特征作为政策体系的一个组成部分，产业政策具有政策的共同特征，如客观存在性、权威性、导向性、时效性等。此外，产业政策还具有以下特征：（ 1 ）时代性。产业政策的时代性特征主要表现在：产业政策的内容、目标和手段必须符合时代特征，适应时代发展的需要，并与不同历史时期产业发展的实际需要相适应。所有现象表明，产业政策具有鲜明的时代性特征。（ 2）民族性。产业政策具有民族性。（ 3）供给指向性。与财政政策、货币政策以需求总量调整为主要特征不同，产业政策总是着眼于供给能力的提高和供给结构的

9、改善，因而被学术界称为供给指向型经济政策。（ 4）体系的复杂性和协调性。体系的复杂性是指产业政策是一个复杂的政策体系，包含多层次、多方面的内容。二、产业政策的体系（一 ）产业政策在经济政策体系中的地位和作用一国的经济政策体系包括财政政策、货币金融政策、国际贸易政 策、国民收入分配政策、价格政策等一系列经济政策，产业政策是该体系中的一部分，它和其他各项经济政策是互相补充、互相 支持、互相制约的。（二 ）产业政策与其他经济政策的关系产业政策与财政政策、货币金融政策等其他经济政策共同构成了一国经济政策体系。产业政策是一国政府为了加快经济发展而制定的优先发展重点产业、扶植幼稚产业，限制过剩产业以及纠正

10、市场失灵、弥补市场缺陷所制定和实施的一系列经济政策的总称。 财政政策是政府为了调节总需求变动及总需求与总供给关系而调整财政收入与财政支出的政策总和。货币政策是国家调节货币供应量与货币需求量的相互关系的政策总和。经济政策目标多种多样，产业政策、财政政策与货币政策所侧重的经济政策目标也各不相同。财政政策与货币政策的政策重点是需求管理，财政政策侧重于调整结构目标，在公平分配、结构调整、促进经济增长、将资源合理配置于公私部门、充分就业等方面； 货币政策侧重于调整总量目标，其优势则在于稳定物价和平衡国际收支。同需求管理的财政政策、货币政策相比，产业政策更加重视刺激供给。正是由于经济政策目标的多样性以及每

11、一种政策手段的局限性和不可替代性，产业政策需要和财政政策、货币政策配套地互补地进行。（三）产业政策的微观结构产业政策分为三大类：一是产业关系政策，主要由产业结构政策和产业布局政策组成；二是产业运行政策，主要由产业技术政策和产业组织政策组成；三是产业发展政策，主要包括产业全球化政策和产业现代化政策。这些政策共同构成了产业政策的基本体系。它们相互交叉、相互联系，而且各自的政策对象和手段都涉及国民经济的各个部门和各个层次。为了便于论述，我们将它们分别介绍。1 产业关系政策产业关系政策，即着重于调整同一地区各产业之间以及不同地区产业之间关系的政策。它包括产业结构政策和产业布局政策两大部分。产业结构政策

12、是指政府按照产业结构的发展规律和一定时期内各产业的变化趋势，通过确定产业的构成比例、相互关系和产业发展序列，为实现产业结构协调化和高度化，从而带动社会经济增长的产业政策。产业结构政策的核心内容是所谓产业发展的优先次序选择问题。 产业发展优先次序的选择是依据产业结构理论，各国产业结构变化的一般规律以及本国产业结构的现状等来选择产业发展重点的优先顺序。一般而言，这种重点发展产业的选择范围，大致包括主导产业、 “瓶颈”产业和支柱产业。政府重点产业发展顺序的安排，一般以“瓶颈”产业为先，而后才是主导产业和支柱产业。 无论是重点发展产业还是发展顺序的选择，一般都随着经济增长和结构变动而呈现出特定的时限性

13、。对此， 每一个政策期都会有不同的选择。在整个产业政策体系中，产业结构政策始终占据中心和主导地位。产业布局政策是指政府根据产业区位理论以及国民经济与区域经济发展的要求，制定和实施的有关产业空间分布、区际经济协调发展，旨在实现产业分布合理化的政策。其内容主要包括地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定。从产业布局的角度来看，任何国家的经济增长过程都是其区域经济结构不断波动， 区域经济布局由非均衡向均衡逐步演变的过程。产业布局政策必须在按照产业空间演变自然规律的基础上加快这一演变过程。因此，在不同的经济发展阶段，产业布局政策应确定不同的目标。 在经济不发达阶段，政府通常更强调产业布局的非均衡性。

14、即强调优先发展具有某些优势的地区，使其实现超常规增长，成为区域增长极，从而带动其他地区以及整个国家经济的增长。并且政府也往往倾向于以建立产业园、开发区等方式，将某些在政府经济发展战略中负有重要功能的产业（如出口加工区）和高新技术产业相对集中，以令其有较快的增长，进而提高其对经济增长的贡献度。而当经济较为发达后，产业布局政策则从社会稳定的大局出发，侧重于强调地区经济的均衡性，此时，政府往往对经济落后地区进行扶持。产业布局政策包括国家产业布局政策和地区产业布局政策两个层次，产业布局政策既是产业政策体系中不可或缺的重要内容，同时又是区域政策体系中的重要组成部分。2 产业运行政策各产业内部的有效运行为

15、产业关系协调化和高度化奠定了坚实的微观基础。产业运行包括两个层面的内容： 一个是产业运 行的动力一一产业技术，另一个是产业运行的微观基础一一产 业组织。因此，产业运行政策包括产业技术政策和产业组织政策。 产业技术政策是指国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制政策的总和。它以产业技术为直接的政策对象， 是保障产业 技术适度和有效发展的重要手段。产业组织政策是指政府为优化产业内部资源的合理配置和 处理产业内部企业间的关系， 而制定和采用的调整市场结构、 规 范市场行为的产业政策。其实质是协调竞争与规模经济之间的矛 盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。产业组织政策的主要任务是正确

16、处理竞争与规模经济这个被称 之为“马歇尔冲突”的矛盾。它既要享受规模经济的效益，又要 维护市场的有效竞争。不同的国家根据其国情和产业组织发展阶 段的不同，制定了各不相同的产业组织政策。但从政策对象看， 各国已有的产业组织政策大体可分为产业组织行为的调整政策 和产业组织结构的优化政策两大类。前者是用来调节和改善产业 组织状况，遏制垄断、限制不正当竞争和不公平交易，从而保市 场的竞争性，维护市场机制正常运转的政策。 它包括反垄断政策 以及反不正当竞争政策等。后者是用来指导企业进行组织结构的 调整，以专业化水平为主要目标，用联合、兼并等方式，扩大企 业经济规模，推进企业集团的形成或分化， 从而产生生产力要素的聚集效益、扩张效益和结构效益的政策。它包括合并与兼并政策和中小企业政策等。3 产业发展政策产业发展政策是指围绕产业发展，旨在实现产业全球化和产业现代化的产业发展目标，而使用多种手段所引导的一系列具体政策的总称。它