土地制度改革的成都路径

1、成都统筹城乡发展综合配套改革专题研究之四土地制度改革的成都路径研究报告北京大学国家发展研究院课题组 周其仁 等（一）背景与问题近年来，中国城市化水平迅速提高，大批城市基础设施的兴建，城市住宅、工商业和公共设施的涌现，标志着我国城市建设取得了长足的成就。多年来城市化滞后于工业化、落后于经济发展的状况正得到扭转。城市化的扩张无疑要占用土地。中国当前的体制决定了，扩大城市土地利用的惟一合法路径是国家征地制度。国家通过征收、征用农民集体的土地，使之转变为国有性质，然后才可用于兴建道路、机场等公共设施，或通过公开出让以供城市工商业和住宅建设之需。此过程中，政府出让征得的土地，完成土地的资本化，充实政府财

2、政预算，形成了有中国特色的城市化筹资模式。这样一套城市化的土地利用模式形成于计划经济时期。为了实现国家工业化，我国于上世纪50年代开始对农业人口的流动、土地利用、以及粮食和其他农副产品的供应，都进行了严格的计划管制，意在利用城乡、工农业产品的价格剪刀差，为国家工业化积累原始资本。 改革开放后，上述制度被大幅改变。粮食和其他农副产品的统购统销早已取消，人民公社制度全盘瓦解，城市户籍制度也逐渐松动。但是，以国家征地制度为核心的土地制度却基本没有受到触动。这也许是因为，我国城市化的历史性落后，在形成新的城市化筹资模式之前，不容许现存财政体制和城市化筹资模式发生剧烈的改变。在现行体制下，政府高度依赖于

3、“征地-卖地”模式获取城市化的巨额资本。作为发展型的地方政府，在互相竞争、促进本地经济发展的同时，也被锁定在已有的征地模式之中。凭借国家强制力来拿地，不但可以获取高额的土地出让金，还要为行政手段的运用，保证城市建设的进度。在这样的情况下，人们担心，一旦全盘放弃征地制度，不但政府的财政收入受到影响，中国的城市化进程也可能减缓。于是，我国城乡两元、彼此隔绝的制度，在土地方面至今得以完整的保留。虽然宪法和土地管理法都规定了我国土地分为国有和农民集体所有两种所有制，但是只要涉及农地转为工业与城市所用，农民的集体土地所有权就立即显示“次等“的地位：除了农民和农村自用等“例外”，农民的集体土地权并不具备与

4、国有土地同等的转让权。农村土地有被国家征用的义务，并因此获取一次性的以土地原用途为基础计算的补偿，却永远不能分享转变为工业、城市土地后升值的土地收益。这样带有歧视性的制度安排，把农民排除在分享土地的城市化收益的机会之外，不可避免带来收入分配方面的矛盾。在人口流动不频繁、城市化进程不快的过去，这种矛盾并不突出。但随着城市化加速，征地范围的扩大，征地补偿与城市土地价值间的落差越来越大，由此引发的社会摩擦也逐渐升级。城市化带来的城乡冲突日益凸显。与此同时，尽管政府在合法通道方面垄断了城市土地供应，禁止农村土地直接进入城市，却无法阻止城市化所带来的土地相对价格剧变，更无法禁止民间对此做出的自发反应靠近

5、城市的农村集体建设用地大量公开或不公开的流转。从珠三角、长三角地区大量的集体厂房，到北京郊区在集体土地上生长起来的城市，再到各地层出不穷、禁而不止的所谓“小产权房”，都表明农民及其集体已经广泛而深入地参与了城市化。能否适当松动现存土地转用的管制，逐步增加农民分享城市化收益的机会？能否化解城乡冲突，减少征地矛盾？这是我国城市化加速面临的一大挑战。十分难能可贵的是，成都在城乡统筹实践中，探索到一条既满足城市化用地需要、又防止征地引发利益冲突的新路。从2003年实施“三个集中”战略以来，成都通过实施农地整理和村庄整理，为城市提供土地占补平衡指标，使城市化带来的土地增值收益开始较多地向农村倾斜。继而，

6、成都大力实施城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村闲置的建设用地，优化资源空间配置，为城市发展提供用地保证。2007年，成都得到国家批准，成为全国统筹城乡综合配套改革的试验区。2008年汶川大地震后，成都更是以统筹城乡的思路推进灾后重建和社会发展，创造了多种改革征地制度、扩大集体土地流转的新鲜案例，践行了十七届三中全会提出的改革土地制度的精神。集体建设用地入市流转的实践，反过来也促进政府进一步创新土地制度。概括起来，成都的试验形成了一条土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，推动土地资源的市场化配置，同时加大集体土地流转，促进城市化。成都的土地制度改革实践调动

7、了各方的积极性，使农民及其集体积极地开展土地综合整治，城市则加快建设步伐，并把更多的城市化土地收益返回新农村建设，政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成了在政府、农民和农村、城市之间良性互动的新局面。成都的土地制度改革实践包含着多方面的意义。通过调动农民主动性，形成了一套保护耕地的新机制；通过农地确权，保障农民的财产权利，增加农民的财产性收入，为缩小城乡居民之间的权利和收入差距打下基础。成都土地制度改革经验表明，从增加现存征地制度的弹性入手、逐步提高农民分享城市化收益、扩大集体建设用地直接入市，可以稳步实现中央提出的逐步缩小征地范围、扩大农村集体建设用地入市的战略方针，能够在推进城市

8、化与保护农民利益之间找到现实的平衡点。（二）成都的改革经验1 创造性地运用“城乡建设用地增减挂钩”政策，促进土地资源优化配置，增加农民分享土地收益比例成都的改革，首先是在维持征地制度的前提下，尝试多种方式加大农民分享城市收益的比重，降低城乡收入差距，缓解城乡紧张关系。其中，最主要的做法就是积极利用“城乡建设用地增减挂钩”政策。在坚持用途管制的前提下，如果既要保证耕地总量不减少、建设用地总量不增加，又要缓解城市建设用地紧张、减轻农村建设用地闲置，那么建设用地通过流转实现城乡间的位置置换，就成为必由之路。为此，成都市从基层试验开始，通过规范引导，努力搭建城乡间建设用地流转的政策渠道，逐步形成“城乡

9、建设用地增减挂钩”政策。该政策将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧区）和拟用于城镇建设的地块（即建新区）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，以建设用地指标的流转形式实现了通过项目区内建设用地位置置换。这种置换既坚持了用途管制和耕地保护，又促进了农村居民居住生活条件的显著改善，还为城市发展提供了建设用地资源，因而迅速被中央发现并承认。2004年，国务院出台关于深化改革严格土地管理的决定，提出要做好“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作”。紧接着，国土资源部在2005年再次出台207号文件，进一步支持并规范“挂钩”创新，其中成都成为首批参与国土部审批确

10、定的土地挂钩项目试点地区之一。借助政策试点的有利机会，成都很快就在全市范围内批量开展了挂钩项目。其中，仅2006年至2008年，成都市就已实施15个挂钩项目，挂钩周转指标6980.23亩（即农村拆旧区建设用地总面积），其中农民安置区使用1649.01亩，城镇建新区使用5331.22亩，累计使7578户农村居民（总计24869人）住进新社区。进一步，成都又将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目有机整合为国土综合整治项目，并在成都全域范围内通过规划先行引导全面开展。这既为潜力巨大的农村存量建设用地搭建了合规的流转渠道，也把成都全域的城市发展和农村重建统筹结合了起来，在更大规模上发挥了建设用

11、地城乡置换统筹城乡发展的作用。截至目前，成都已完成挂钩项目35个，正在实施的达120个，累计投入达200亿元，新建居民聚居点536个，促进6.8万户21.7万人集中居住。尤为值得一提的是，挂钩项目还为汶川大地震灾后重建筹集了88亿元资金，大大加快了重建工作进度。成都挂钩政策实践的经验不止于规模，还在于程度。由于建设用地在城乡间更大的置换半径能实现更高的级差地租和更多的农户土地流转收益，在成都的挂钩政策实践中，建设用地挂钩半径从最初村庄整理的村内使用建新地块，逐步扩展到跨村的集镇建新用地，乃至跨镇的城市建新用地。进一步的，通过将挂钩指标在各县市区有偿调剂使用的办法逐步发展成为挂钩指标跨县市区交易

12、，成都也实现了跨县挂钩。挂钩半径的不断扩大使得建设用地城乡置换所实现的级差地租不断攀升。作为集中体现，每亩挂钩指标价格从最初7万元迅速上涨到10万元、15万元，乃至最高近30万元。挂钩半径的扩大，也促使成都挂钩项目拆旧区农户安置方式日益多样，从农村就近安置，逐步发展为集中居民点和集镇安置、城市规划区和城区安置乃至货币化安置，安置新居也从最初的统规自建、统规统建模式，逐步发展为新型城镇社区甚至商品房小区。进一步的，挂钩半径的扩大还为政府更高标准的社会保障服务提供了可能性空间。成都挂钩项目拆旧区农户从最初享受较低标准的农村养老与合作医疗保险，逐步发展为与城镇居民享受相近甚至相同的就业养老医疗教育等

13、全套社保体系。通过逐步扩大挂钩半径，成都以多样的安置方式促使农村集体建设用地实现了更一般化的流转。这不仅提供了农户选择的弹性空间，更好的满足了他们多元化的需求，而且还解决了进城务工经商农户融入城市的后顾之忧，促进了农村人口向城市的集聚。可以预见，随着挂钩规模和半径的进一步扩大，建设用地的城乡置换将在耕地总量不减少、建设用地总量不增加的前提下，实现更多和更高的级差地租，由此所释放的巨大经济活力，将更好更快的促进城市化进程和农村重建。2 整合政府各部门的职能，为城乡统筹提供公共服务以挂钩政策为主要平台推进城乡统筹和土地制度改革，往往由政府主导，既要负责制定政策、编制规划、审核项目、组织施工、调处纠

14、纷、监督检查，又要负责动员农户、筹集资金、招标工程、管理工程、调整土地、建设住房、物业保障等。这些功能涉及国土、农发、房管、发改、城乡规划、财政、建设等多个政府部门，却往往由国土部门具体负责实施。这不仅造成政府“运动员”和“裁判员”集于一身，目标冲突和公信力受损等时有发生，而且还造成政府各个职能部门权责不明晰不对等，村镇规划等部分基础工作缺乏力量或落实不够，相互推诿也难以避免。成都在城乡统筹实践中为解决这些行政问题探索了宝贵经验。通过整合资金和力量，变 “单兵作战”为协调实施，成都以国土部门牵头，市、县两级建设、规划、农业、财政、水利、交通、监察等部门通力协作、共同推进。同时，成都以国土部门土

15、地整治专项资金投入为主，农业、水利、交通等部门的涉农资金为辅，将中低产田土改造资金、农田水利建设资金、“六小工程”资金、农村道路建设资金、农业开发资金等一并纳入专项资金账户统一安排使用。截止到2009年底，除了国土部门投入的土地整理专项资金，共计整合农业、水利、交通等部门涉农资金2.64亿元，通过统一安排到项目区一并实施，有效发挥了资金综合效益。 不仅如此，成都还借助城乡统筹实践，在促进行政体制改革适应实践需要的道路上迈出了更大的步伐。2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，专职代表市委市政府协调整合国土、农发、城乡规划、发改等部门和领域的工作，统筹推进成都市全域城乡统筹实

16、践。这就首次借助行政改革和配套设置，为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、协调推进，提供了更为制度化的保障。更为重要的是，成都在促进政府职能转变、建设“服务型政府”方面走得更远。为适应成都全域范围内开展国土综合整治项目的实践需要，成都逐步尝试以农户和农民集体取代基层政府作为项目申报主体，在编制规划先行引导的基础上，通过公开招标引入社会资金进行项目运作，农民和社会资金各方收益由双方自主协商确定，政府则通过收取一定比例的公共基础设施配套费用，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这不仅利用基于自愿交易的市场机制，更为制度化地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政资金垫

17、支、项目具体运作等纷繁事务中得以抽身，以更高积极性和效率专注于提供市场运作所需的配套服务，而且更以政府试行非基本保障类公共服务有偿提供的制度化方式，为未来土地制度改革所需的地方财政体制配套改革乃至“服务型政府”建设，探索并积累了宝贵的实践经验。成都通过在规模和程度两方面双管齐下，全域推进国土综合整治，不仅有效推动了政府行政体制改革，而且使以征地制度为基础的现行土地制度在城乡统筹方式、农户分享城市化收益等诸多方面都更具现实弹性。除了增加现行制度的弹性，成都土地制度改革更为宝贵的经验在于，通过积极探索、有条件有选择的承认、并以制度化手段来规范引导市场配置土地资源的作用，逐步趟出了一条以集体建设用地

18、入市流转推动工业化和城市化的可行道路。 3 为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认根据我国现行以征地制度为基础的土地制度，凡涉及农地转为城市建设用地的，须由政府先把农民的集体土地征为国有，完成一级土地开发后，再按用地类型，以招标、拍卖、挂牌等方式，一次性转让相应年期的使用权，并对农民永久放弃集体土地权利进行一次性补偿。为取得国有建设用地，用地方需一次性付出数额巨大的土地出让金。大量中小企业正是为这一过高门槛望而却步，经济发展的活力受到抑制。成都市双流县蛟龙工业港则通过集体土地集中租赁的办法，变土地使用权的一次性转让为分期出租，大大降低了中小企业发展用地的门槛，开创了集体建设用地通过流转建设

19、工业园区的新模式。在这种模式下，农户将土地承包经营权集中起来，由农民集体与善于捕捉中小企业用地需求的民营企业家签订土地出租协议，农户每年获得约定的租金，而民营企业家则通过自筹资金建设厂房并出租给用地需求强烈的中小企业。由于两头都是租赁环节，一次性巨大的土地投资就分散成每年分摊的费用，这不仅显著降低了工业园区投资门槛，也大大降低了中小企业用地门槛。仅截至2008年，蛟龙工业港就已发展为500 家中小企业入驻、带动就业10 万人、年创造GDP过10 亿、缴税1.5 亿以上的大型民营工业园区。更令人感慨的是，同时具备民办、集体土地和规模达5平方公里这三个特点的中小企业园区，就我们所知，全国少有，成都

20、唯此一家。然而，由于集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区尚无先例，也出乎政府原有规划和意料，加之现有土地制度对于集体经营性用地的规定不够明确，蛟龙工业港的发展存在着政策法规上的不确定性。这就考验着地方政府面对发展事实的认知方法论、决策意志和操作能力。成都市政府充分尊重地方实践，根据实际情况，把自发出现而且蓬勃发展的蛟龙工业港主动纳入土地、产业和城市建设规划，以更为制度化的方式明确肯定了蛟龙工业港的存在与发展，从而极大降低了农户、农民集体、民营企业家和中小企业各方对不确定性的顾虑，为蛟龙工业港未来的进一步发展奠定了制度基础。由此，成都初步探索了一条通过集体土地流转发展工业园区满足中小企业发展用地

21、需要的新道路4 首创联建政策，以制度创新服务灾后重建在我国现有土地所有制下，农户拥有集体建设用地的使用权，却无法像国有土地那样流转，难以享受城市化带来的土地收益。同地不同权限制了社会资金在集体用地上发挥更大的作用。没有集体建设用地使用权证，就难有对未来的稳定预期，这增加了社会资本进入农村的门槛，而银行也无法为投资方提供贷款。汶川地震后，受灾民众住房重建成为当务之急，资金压力巨大，单靠政府资金难以完成重建。成都市在充分发挥受灾较重地区景观资源优势的基础上，从民众已有的自发流转探索出发，通过规范引导，推出鼓励城乡居民“联建”的政策，允许农户将合法取得的宅基地使用权，在扣除保障自住需求的部分后，将剩

22、余部分通过退还给集体经济组织，并作为集体建设用地将使用权流转给社会投资方，以换取投资方为农户修建自住用房。联建政策大大推动了成都灾后重建工作。据不完全统计，成都四个重灾县市区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金量高达数十亿元；仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目就引入社会资金超过1亿元。 联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建的压力，同时也显著改善了农村的居住环境，而且还通过集体建设用地流转，为当地旅游产业的长远发展奠定了基础。成都通过联建政策，肯定了农民进行集体建设用地流转的权利，从而开拓了一条农户分享土地流转收益与社会资本

23、参与农村重建相结合的崭新通道，成为城乡统筹实践的一个可行切入点。 在城市化加速而农民缺乏集体建设用地流转权利的当下，农村集体建设用地自发流转的事实普遍存在，成都对此并没有简单加以禁止，也没有放任自流，而是通过积极规范引导、牵线搭桥，在坚持耕地保护和用途管制、坚持保障农户自住需要的基本前提下，以合规的政策渠道肯定农村集体建设用地的流转权利，并鼓励城乡居民在合规渠道内分享流转收益，共同建设共同发展，这种积极稳健的做法值得肯定。它不仅充分借鉴了前人“堵不如疏”的高度智慧，而且更与中国改革开放以来不断总结实践经验、改革创新制度基础、推动实践稳步前行的历史发展脉络高度一致，体现了改革发展的时代精神。成都

24、联建政策所积累的宝贵经验，对于解决集体土地自发流转所产生的“小产权房”困境，无论在认知方法论还是现实操作上，都具有重要的借鉴意义。5 农村集体建设用地的“招、拍、挂”更加直接的集体建设用地入市方式，则是直接公开出让集体建设用地使用权，参与城市化。2008年10 月，成都锦江区仿照国有土地的出让方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，被以每亩80万元价格竞得，将规划建设一个品牌车4S店和一个加油站，中标单位获颁“集体建设用地使用权证”。这是自1987年我国法律允许国有土地使用权招、拍、挂以来，首批经由公开招、拍、挂实现使用权转让的集体建设用地，也是第一例经由合法流转平台公开

25、竞价，集体经济组织以外的成员获得了经营性用途的集体建设用地使用权。此后，锦江又进行了数次集体建设用地的直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，甚至突破200万元。与联建中农户经由村组直接参与出让不同的是，上述两宗土地的出让方为“农锦集体资产经营管理有限公司”，正是由土地原来所属的锦江区皇经楼村和棬子树村与其他共11个集体经济组织共同组建而成的，每个集体经济组织又是经农民个人与集体合股而成。这样，原本拥有所涉及土地的农民及村组，就以农锦公司股东的身份，按合股章程的规定分享土地出让收益。这种合股公司形式统一规划执行的“大集中、大统筹、大流转”村庄和土地整理整治形式，更便于利用当

26、地的区位优势，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易于农民接受。而每亩上百万元的出让收入，比起前文提到的土地整治或挂钩项目，已不可同日而语。成都锦江公开出让的集体土地，由于尚不明确具备抵押融资等权利，其价格仍然低于周围同类国有土地约30%到50%。随后，成都市拟定方案，让有合法产权的集体建设用地进入市场后也获得抵押功能；而最近央行和银监会也发布通知，允许农村经营性的建设财产进行抵押。这就向着集体土地和国有土地“同地同权同价”又进了一步。经过2003年以来城乡统筹和农村产权制度改革的努力尝试，成都的农户和村组集体经济组织，业已成为建设用地交易主动、平等的出让方，而不仅仅是被动接受或

27、配合旧有的国家征地制度，从而将城市和农村建设用地“同地同权同价”向前推进了最关键的一步。这正是成都锦江集体建设用地以市场竞价方式公开出让最为重要的历史意义。6.搭建交易平台，探索市场化的土地资源配置方式为了完善土地交易制度，引入市场机制，2008年10月13日，成都在原成都联合产权交易所的基础上，成立了农村产权交易所。通过产权交易所这一平台，成都积极推动农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权等农民既有权利的市场化流转。据统计，截止到2009年12月底，成都农村产权交易所及区（市）县分所开展农村土地承包经营权流转15340宗，涉及金额41566.2万元；林权流转1502宗，涉及金额21884.

28、8万元；农村房屋所有权流转105宗，涉及金额2341万元。成都还借助产权交易所，探索和发展土地指标的市场化交易。成都的“挂钩”政策虽然扩大了交易半径，但在确定指标出让与受让主体以及定价等方面,政府依靠行政力量配置资源的本质仍未改变。为使政府退出土地资源配置的直接掌控，转为为农村生产要素流转提供服务，同时也为实现指标的市场价值，引入土地交易的市场机制，成都农村产权交易所特别搭建了土地指标交易平台。成都的思路是对已有的“挂钩”进行改进，把“挂钩”涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，实现城乡级差地租的更好释放：将拆旧产生的用地权利高度抽象化和标准化，以土地指标的形式，进一步扩大“挂钩”的半径；引入竞价模

29、式，由市场决定土地指标价格，逐步去除指标需求行政化；以土地指标的市场价值，吸引社会资本参与农村土地综合整治，实现指标来源市场化。成都的这一实践，得到了社会各方的高度响应。截至目前，成都通过市场交易平台，共拍卖出26216.8亩建设用地指标和10000亩耕地占补平衡指标，成交金额总计40.2895亿元。2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为总幅员49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。成都通过建立可靠的交易平台，走出了一条“政府提

30、供服务，市场配置资源”的土地利用之路。概括起来，成都经验的核心在于松动征地制度，逐步收缩以行政方式配置土地资源的范围，转而强化市场在资源配置中的作用，逐渐走出一条集体建设用地入市流转的可行道路,这对破解征地制度面临的一系列困局，同时满足城市化进程中的用地需要有重要意义。（三）成都土地制度改革的理论意义征地制度作为我国基本的土地管理制度，在过去二三十年中，满足了我国工业化和城市化的大量用地需求，为推进我国现代化进程发挥了重要作用。但必须看到的是，征地制度获取廉价土地支持城市发展，是通过低估农村土地价值和对农民实施强制征收实现的，而农民自身拥有的土地资源却不能实现其价值。这一方面可能减少农民的收入

31、，另一方面还可能导致城市用地结构不合理，城市面积扩张快于城市化。随着城市化进程带来农地和建设用地之间潜在收入差距的增加，城乡之间级差地租逐渐扩大，征地需要的经济成本和社会成本越来越高，因其引发的社会摩擦也日益突出。征地制度所引发的诸多矛盾，首先源于我国两种土地所有制的不平等。我国宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。然而，宪法确定的这两种所有制，却在下位法中受到了截然不同的对待：国有土地完整的权利束得到了法律确认，而集体土地的转让权却受到了法律的严格限制。例如，根据土地管理法，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发；农业

32、用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实现。对集体土地的歧视，严重制约了农村的发展，也使征地制度成为攫取因权利差异而产生的制度租金的合法途径，更助长了地方因土地财政而形成的征地冲动。只要权利差异不消除，制度租金就都将存在，征地行为所造成的社会矛盾也将难以得到化解。当前这种建立在权利不平等基础上的工业化、城市化道路，亦终将随着社会成本的日益增大而难以为继。为了改变这一局面，保证工业化和城市化顺利进行，重新界定权利、赋予集体土地以国有土地同等权利，成为我国土地制度改革的必然选择。成都蛟龙工业港和郫县三道堰的成功，都证明了不依赖于征地制度，集体土地也

33、能实现工业化和城市化，其利用效果并不天然劣于国有土地，甚至还可能远远超过同类国有土地。因此，根据十七届三中全会的决议，将征地限定于公益性用地，落实“同地同权”，利用同一市场配置两类土地资源，推动农村集体建设用地直接入市，可以成为破解征地制度困境的有效突破口。为保证上述改革得到顺利实施，成都坚持以市场机制配置资源，弱化了土地资源配置的行政化，加强为市场提供服务，并通过协调各行政力量，促进了资源的优化配置，提高了成都农村土地和城市土地的整体利用效率。其实，面临征地制度导致的一系列问题，国家曾试图通过土地用途管制加以应对。土地管理法规定“国家实行土地用途管制制度”，严格限制农用地转为建设用地，控制建

34、设用地总量，对耕地实行特殊保护。但事实证明，僵化地将用途管制理解机械的为位置管制，不仅在减少征地摩擦上显得力不从心，还严重抑制了资源的优化配置。从国际上看，不仅是我国，欧美日本等发达国家也都有相应的土地用途管制，有的国家的管制甚至严于中国。然而，发达国家在土地用途管制上的经验表明，用途管制并不意味着位置管制。在这些国家，无论是土地发展权交易，还是非农用地交换，都说明位置互换与用途可以有效融合。将用途管制理解为位置管制，限制空间置换，是落后的管制观念，违背了相对价格变化要求位置变动的市场规律，阻碍了城市化的发展。认识到这一点，对于我国这样一个城市化迅速发展，空间需求变动频繁的国家而言，至关重要。

35、成都经验就很好地体现了对用途管制的重新理解。“坚持用途管制，突破位置管制”是成都改革的一大亮点。成都经验中的扩大“挂钩”范围、建立土地指标交易市场，均是基于重新理解用途管制而做出的有益尝试。不仅如此，成都在落实用途管制时，还顾及到了“质”的一面：将土地制度视为一个动态过程。为了实现土地质量的良性发展，成都制定了一系列政策措施，既努力保证土地复垦质量，又不断改善现有耕地和基本农田的品质。成都经验证明，坚持用途管制，但允许空间置换，完全可以在保证耕地总量不减少，建设用地总量不增加，土地总体质量不降低的情况下，实现土地资源的有效利用，促进城市化进程，同时还能实现城市反哺农村，城乡统筹发展。遵循“土地

36、用途的位置互换服从相对价格变动”的原则，成都在位置管制上做出了重要突破。位置管制的放开能够在不违背用途管制的情况下，满足城市化的用地需求。然而，建立在征地制度之上的用途管制并不能改变两种所有权土地在权利上的不平等，也不能从根本上解决城市发展用地需求和以市场机制配置土地资源的矛盾，这就要求必须彻底改革征地制度。但是，我国现行的行政体制和财税体制已经对“征地卖地”模式形成了强烈的路径依赖。长期以来，建立在低估地价和垄断一级市场之上的征地制度，为我国的城市化发展提供了大量的廉价土地，推动城市建设的快速发展。城市建设不可一日不筹资，地方财政也不能一日无口粮。筹资模式的锁定，导致征地制度纵然千疮百孔，亦

37、不能贸然改革。这一特征决定了征地制度改革带有明显的“带电作业”的特征，改革之难可想而知。成都经验的成功之处就在于不搞休克疗法，不先入为主，充分尊重民间自发的制度创新，因势利导，将合理层面纳入管理体系，最终正本清源，破解征地制度的困境。具体说来，成都的实践并不是直接取消征地制度，而是在保留现行征地制度继续运行、确保城市化进程不受影响的情况下，为征地制度之外的其他土地供应模式，留下足够的制度试验空间。面对自发产生的制度创新，政府并没有简单否定，而是本着实事求是的原则，总结其中的可取之处，将其纳入管理体系，为其提供制度支持，从而在减少违法违规事件发生的同时，推动了经济发展，满足了人民需要。事实上，有

38、效承认民间自主的制度创新，是我国三十年改革开放中最重要的经验。民间的制度创新，在某种程度上反映了广大人民在高速发展的社会中对制度服务的需求，反映了人民对束缚生产力发展的制度障碍的反抗。一个与时俱进的制度应该具备一定弹性，对于法律没有明确禁止，但又有利于生产力发展的制度创新要留下足够的制度空间。不对民间的制度创新加以有效吸收，制度终将成为一部古汉语字典，失去现实的根基，阻碍社会的改革和发展。以成都为例，集体建设用地的自发流转一直大量存在，这其实反映了人们在巨大级差地租面前，对更有效利用土地资源的诉求。成都市政府正视这种诉求，改堵为疏，因势利导，为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认，为联建、

39、集体建设用地的“招拍挂”等集体建设用地流转方式提供产权保护，一方面维护了制度的公信力，另一方面还有利于规范监督土地利用状况，逐步培育地方税收基础。除了有效落实“同地同权”，适度突破“位置管制”，充分包容民间创新，成都的土地制度改革还提出了“缩小行政配置范围，扩大市场配置”的改革路线图。具体说来，成都实践突出了“征地体制内增加空间配置弹性，体制外建立土地权利市场交易”的转型思路。这个思路的核心是逐步缩减征地规模，扩大城乡集体建设用地增减挂钩规模，积极推动集体建设用地直接入市，这就在事实上形成了一个城市用地模式的双轨制，即以征地模式运转的国有土地轨，及以空间挂钩和直接流转为模式的集体建设用地轨。成

40、都改革就是要不断缩小国有土地轨，扩大集体建设用地轨，在保障城市化用地需求的同时，实现征地制度的渐进改革。这样的改革蓝图具有实践的可操作性。目前，成都建设用地存量面积约为408万亩，其中农村集体建设用地占48%，约196万亩。如果能通过空间挂钩或直接流转的方式，使50%的集体建设用地进入市场，可以为成都的城市建设增加近一半的土地供应量。近年来，成都每年新增建设用地约8万亩，绝大多数通过征地实施，目前挂钩指标的规模大约在2至2.5万亩，如果其落地可以不经征地，这种方式大致可以替代每年征地量的25%-30%。目前成都的存量集体建设用地供应潜力约可以保证成都市未来10年的城市建设用地需求，而总的建设用

41、地面积却并不增加。从全国范围内来看，农村集体建设用地总面积与城市建设用地大致相当，其存量的供应潜力也与成都类似，尽管在供应速度方面需要结合各地土地整理成本以及城市化需求具体估算，但成都作为西部最大省份的省会城市以及一个人口超千万的大都市，其改革空间对全国具有很强的启发意义。（四）在全国范围吸收成都经验的几点建议成都土地制度改革实践清晰的展现了一条彻底变革征地制度的路线图，大致分为两个阶段：第一个阶段是成都已经实践的“行政轨松动，市场轨建立”，即增加征地制度的弹性，主动承认和运用民间集体建设用地流转交易，建立城市化用地的市场模式；第二阶段是成都市提出的改革土地制度新目标“两增两减”，其核心是减少

42、征地，运用市场机制优化空间资源配置，实现统筹城乡发展，其实质是“行政轨收缩，市场轨扩张”。最后逐步过渡到除公益用途之外不再动用行政力量征地。成都在中央授权下建立统筹城乡改革试验区，通过调动地方行政力量和民间积极性，进行了一系列地方政策实践，表明了这条改革征地制度的成都路线图在当前环境下和一定范围内可以实现。而要把成都经验借鉴到全国，形成彻底改革征地制度的全国路线图，还需要一系列条件。为此，我们建议如下：第一，法律层面上，全面修订宪法和土地管理法的相关条款，逐步实现集体土地与国有土地“同地同权”，完成中共十七届三中全会允许农民依法通过多种方式参与土地开发经营，建立城乡统一建设用地市场的目标。成都

43、试验区在改革中通过一系列地方性政策突破现行土地制度，但在全国层面上的改革不能仅仅依靠各地的政策阐释，而必须在法律基础上进行变革，以巩固改革成果。具体来说，修订相关法律的原则应该是在坚持用途管制的前提下，从法律角度确认集体土地使用、转让、租赁、抵押等全面权利，做到集体土地与国有土地“同地同权”；在国家层面根据公益和非公益用途划分土地所有权结构，实现城市土地所有权的的多元化。宪法中关于城市土地所有权的表述应该修订为“城市的土地以国家所有为主体，多种所有制并存”。这样在高速城市化中逐步减少征地，以及集体建设用地通过流转参与城市化过程，有了基本的依据。下位法中相应规定也应随之修订：物权法应赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承功能，提高农民融资能力，强化农民的财产权利；土地管理法、土地承包法和城市房地产管理法中应取消对农村集体建设用地和农民土地承包权流转的诸多限制，特别是取消商品住宅建设必须使用国有建设用地的规定，促进农村建设用地和农民土地承包权的流转；最后建议取消农民住宅禁止向城镇居民出售的行政法规，依法保护农民宅基地的用益物权，既保证农民出让和出租住房取得合法收入，也使城镇居民住房条件得以改善。 第二，行政层面上，确立土地用途管制为数量控制而非位置控制。对于全国来说，行政管理原则应该在数量控制的框架之内尽量增加弹性，为空间位置资源的优化配置提供便利。