2022年城市土地储备征购方式与补偿标准

1、高品质文档2022年城市土地储备征购方式与补偿标准 土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新,目前全国有70多个城市建立了土地储备机构,在规范土地市场,土地资产保值增值,促进国有企业改革,加快城市建设等方面取得了显著的效果.由于我国土地储备制度建立时间不长,理论指导和法律规范还非常缺乏,也没有比较成熟的阅历可以借鉴,所以运行中也存在一些需要进一步讨论和探究的问题.其中,怎样以适当的方式和价格,在适合的时间,根据相宜的数量取得储备土地,是一个迫切需要讨论的理论问题和实践难题.本文依据市土地储备中心一年多来实际工作的体会,结合有关土地经济和土地管理的法规和政策,对此进行初步的探讨. 一,目前储备土

2、地的来源和补偿标准 (一)储备土地的来源 根据市政府第33号令市市区土地储备暂行方法所规定的范围,目前市储备土地的来源主要有:因单位搬迁,解散,撤销,破产或其他缘由停止使用的原划拨国有土地;市政府指令征购的土地;以出让方式取得土地使用权后无力连续开发且又不具备转让条件的土地;因国家建设代征而未处置的土地;被依法收回的国有土地;土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地;其他需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的土地储备范围我们可以看出,储备土地的来源不仅包括城市存量土地,而且还包括城市增量土地. 但是,从土地储备中心实际运作的状况来看,储备土地的来源范围和渠道还不够宽畅.依据市土地储备中心成立

3、一年来所储备的24宗土地状况统计表1(略),可以发觉主要存在3个突出的问题: 1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为居住用地,占总土地储备量的96.6%.这使得土地储备中心难以发挥在政府调控土地市场中的作用,同时也不利于土地资源的合理调配,今后应向工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延长. 2.储备土地来源单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外,其余都来自市区停产的工业企业用地,占总量的90.7%.事实上,旧城改造,城中村改造,城乡结合部开发都可以供应储备土地来源,市区扩大过程中新增建设用地也应当逐步纳入土地储备范围. 3.城市土地一级市场未垄断.目前在市区虽然建立了土地

4、储备制度,但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场,没有做到"一个口子进,一个口子出".由于城市建设飞速进展,基础设施,公共设施和景观设施的需求量特别大,相应需要投入巨额资金进行建设和改造.于是市政府采纳以土地换资金的政策,给相关部门一部分土地,由其先自筹资金进行建设,待可出让土地拍卖后再回收资金.除了土地储备中心外,能够对市区国有存量土地进行回收整理开发和制定供应方案的部门主要有市城市建设进展投资有限公司,市交通建设投资有限公司,市河道整治投资有限公司等3个公司,它们分别隶属于市建委,市交通局和市河道办.截止XX年9月底,各部门所掌握的土地总面积和可出让土地面积如表2(略)所

5、示.在一级市场上多头供应土地不利于政府调控土地供应总量,制约了土地储备功能的实现. (二)征购土地的补偿标准 目前,市土地储备中心在征购和回收土地时,对土地,地上建筑物等进行肯定的补偿,补偿方法根据市政府第33号令执行,分50万元/亩,40万元/亩,30万元/亩3个档次进行补偿.一般对于住宅,商业用途的土地,在环城河以内的按50万元/亩补偿,环城河以外的按40万元/亩进行补偿;对于回收后作为绿化用地的,一律按30万元/亩标准进行补偿.这种补偿方法简洁,便利,易于操作,但是对于某些土地使用者,特殊是通过出让途径获得土地的使用者不公正,使储备中心取得土地的阻力较大.土地回收时间延长,增加了储备的成

6、本.另外,依据目前的补偿政策,在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者,即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴,增加了将来土地增值收益安排的简单性. 3个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初,不失为一种简便易行的补偿方法,但随着土地储备制度的逐步规范和完善,这种补偿方法的不合理性已日益显现,主要表现在没有体现回收土地之间的多种差异性: 1.土地使用权产权结构差异.由于历史的缘由,我国土地使用权产权结构比较简单,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方式,用地单位的土地权益和成本差异很大.目前很多用地单位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已经远远高于所规定的补偿标准,假如

7、根据目前规定的补偿标准进行回收,回收难度就特殊大. 2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为住宅,商业用地的地块,以环城河为界,以内为50万元/亩,以外为40万元/亩;规划用途是绿化,道路用地的统一按30万元/亩进行补偿.而没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收益. 3.土地区位和综合价值差异.3个档次的补偿分类不能充分体现级差地租理论,因为同在环城河内的不同地块,其交通条件,地理位置,商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的,因而其价格差别也是很大的.因此,单纯以环城河为界划分的方法就不尽科学,更应以基准地价考虑土地级别范围. 4.原土地使用单位差异.原土地使用单位

8、包括企业,事业单位,政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等,他们取得土地的方式和利用效益有许多差异,企业目前经营状况和社会负担也不同,但目前的补偿标准没有考虑这些状况,增加了回收土地的难度. 可见,制定合理,科学,可操作的土地补偿标准已经成为当务之急,既体现了城市土地储备制度运作的客观需要,也对社会稳定和利益平衡有直接的影响. 二,土地征购的台理范围和详细方式 (一)合理的土地征购范围 从我国土地全部制的形式,土地储备机制的功能定位以及杭州等地土地储备制度运行的阅历看,合理的土地征购范围应是由政府完全垄断一级土地市场,即全部城市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这&q

9、uot;一个口子进,一个口子出".依据市区土地本身的特点,我们认为市合理的土地征购范围应包括4个方面: 1.进入城市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地对于城市建设用地来讲属于增量土地范畴.一般包括以下几种农村集体土地:因城市扩大征用郊区农村集体土地;因规划和城市建设的需要,征用"城中村"的集体土地;因城市建设和规划的需要征用集体企业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备中心应严格根据土地管理法进行征用,并贯彻爱护耕地的原则.对于"城中村",依据城市规划要求和原则,应当实施"撤村建居"的战略. 2.城市存量土地中的划拨土

10、地.城市存量土地中,大部分是历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,可以由土地储备中心代表国家收回,它是土地储备中心土地储备的主要内容.划拨土地使用者的土地主要包括:因单位搬迁,解散,撤销,破产,产业结构调整或者其他缘由调整出的划拨国有土地;因实施城市规划,旧城改造和土地整理,市政府指令收购的土地;土地使用权人申请土地储备中心收购的土地;其他需要进行储备的国有划拨土地3,城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地.由于历史缘由,城市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的国有土地,应当进入土地储备体系.主要包括:市区范围内无主土地;市政府代征的土地;土地使用期限到期被政府依法收回的土地;市土

11、地管理部门依法收回的荒芜,闲置的国有土地;土地违法案件经依法查处,依法没收的土地;以出让方式取得土地使用权后无力连续开发而又不具备转让条件的土地. 4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地来源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部格外,还应向土地的二,三级市场开拓储备土地的来源,即已经出让给土地受让人并进入土地二级市场的土地.包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等.对于这些土地,土地储备中心依据土地市场供应方案和城市进展规划,必要时可以在土地市场收购,或者行使政府优先购买权,以达到政府调控土地市场的目的. 储备土地进入土地储备体系后,应由土地拆迁公司准时完

12、成拆迁,平整,开发,配套等土地整理工作,以便熟地进行出让. (二)土地征购方式及其操作程序 依据储备土地的来源和对象,其详细征购方式有土地征用,土地回收,土地置换和土地购买等4种. 1.土地征用.国家依据城市建设和进展需要,根据土地管理法,将原集体全部土地征用为国家全部,详细由土地储备中心实施.其详细操作方式如图1(略). 2.土地回收.土地储备中心代表政府根据法律,法规等收回土地使用权的行为和过程.土地回收的主要对象是城市存量土地,可以是无偿的,但多数状况下是需要补偿的,其操作程序如图(略). 3.土地置换.土地储备中心依据市政府的经济进展战略和城市经济结构布局,对原来在城区内不符合城市规划

13、或对企业再进展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整,用储备土地置换出原企业或单位的土地.土地置换的操作程序如图3(略). 4.土地购买.土地储备中心在土地二,三级市场上,依据土地储备和供应方案,在同等条件下,优先购买土地使用权,增加土地储备的活动.土地购买主要有如下几种状况:土地受让人进行土地开发后进行转让的土地;银行抵押需处置的土地;市场交易价格明显偏低的土地.土地购买的操作程序如图4(略). 从上面的4种土地征购方式我们可以看到,各种征购方式基本上都经过申请,权属核定,征询,实施补偿,变更权属等几个阶段.但由于每种征购方式适用范围不同,每个阶段的操作方式和内容有所不同,土地储备中心应依据实际

14、状况进行详细操作. 三,土地征购过程中土地补偿的原则和标准 从目前城市土地储备制度的运转状况来看,土地补偿标准的确定是关键,同时也是难点.因为土地储备制度是一种创新,我国现行法律法规目前还没有特地对其性质进行规定,各城市的做法也不相同.因此,我们只能从土地补偿的内涵入手,分析其影响因素,从而确定一些基本原则,并针对不同征购方式探讨详细的土地补偿标准. (一)土地征购过程中土地补偿的内涵 土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿,与土地产权的性质和结构有很大关系.直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地全部权,土地使用权,土地处置权和土地进展权. 我国现行宪法明确规定城市范围内土地为国

15、家全部,农村土地归集体全部,国家建设占用集体土地要通过征用.因此,征购集体土地需要对土地全部权进行补偿,征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地全部权进行补偿.因为征用集体土地的补偿标准由国家规定,并带有强制性,全部权的补偿是不完全的.土地使用权是指土地使用者根据土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并猎取土地收益的权利,它受有关法律法规明确的约束和爱护,所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格.土地处置权包括最终处置权,出让和划拨权,用地约束调整权,转让权,出租权,抵押权和继承权等,对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权.因此,假如被收购土地是划拨土地使用权,土地补偿不应

16、包括土地处置价格.对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权,出租权,抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定,土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格.土地进展权指土地在规划或最优利用条件下的价格.我国实施土地储备制度实践过程中,收购双方对土地补偿分歧最大的就是进展权价格是否包含在土地补偿构成中,由此可能导致收购价格数倍的变化.我国目前设置的土地权利体系没有直接进展权.但从现行法律法规及土地增值的成因分析,土地进展权应是国家的权力,被收购土地的原使用者,无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地进展权. 从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出,在现行的法律法规下,土地的补偿

17、内容可能涉及土地使用权,部分土地处置权以及部分土地全部权.依据收购对象不同,详细的补偿内容是几种权利的某种组合. (二)土地补偿标准的影响因素 土地权益的大小不仅取决于权利的内容,而且取决于这些权利带来的经济效益.因此,在制定土地补偿标准时,应结合宗地特点,考虑以下几个方面的因素:土地区位因素.土地区位是某宗土地与其所处的四周环境综合作用的结果,依据国内外阅历,一般都依据土地区位将城市土地进行分级.土地用途.土地用途应以土地目前现状用途为准.这是因为从理论上分析因规划转变或被收购导致的土地增值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关,其增值收益理应归社会公有或国家全部.另外从土地的权益

18、分析因规划转变或被收购导致的土地增值部分,属于土地进展权的权益,应属于土地全部者国家.土地使用权年限.由于土地价格是各年地租的总现值,在进行土地补偿时必定要考虑用地单位剩余的土地使用权年限.土地成本.由于历史缘由,获得同样性质的土地使用权,其取得土地的成本不一样,在土地补偿中应当考虑. (三)确定土地补偿标准的原则 依据国内外阅历及我国社会主义市场经济进展的目标模式,我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则:产权原则.如上所述,土地补偿的内涵是土地产权,土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相全都.土地补偿与安置补偿相分别原则.土地收购过程中可能牵涉到土地补偿,地上附着物

19、补偿,职工或住户安置补偿,企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系.在实际操作中,对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清晰,国家和地方都有相关的规定.而安置补偿与土地补偿往往区分不开,导致标准混乱.土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念,土地补偿主要考虑土地权益的大小;而安置补偿则要考虑被收购者的生活和居住水平,具有肯定的方案性和福利性.因此,二者的依据和作用完全不同.现实中,很多企业都把安置,搬迁,改制甚至企业扭亏的盼望寄予在土地补偿上,被收购的土地主要是占据市中心区域,经营不善或濒临倒闭的企业用地.对于这些企业来说,即使其土地不被收购,政府仍需对其进行安置,土地补偿与安置补偿要分别考虑.增值贡献原则.土地增值是指由于经济进展和土地投资而造成的土地价值提高.由经济进展和城市扩张,政府对基础设施投资和建设以及城市规划等导致的土地增值,应当归属于政府或社会公共全部,不在土地补偿的范围内.由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值,应当依据贡献予以补偿. (四)不同征购方式土地补偿标准 1.征用集体土地根据有关法律法规确定的标准进行补偿.国家与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系,征地是一种