农村信用社体制改革问题的重新审视

1、农村信用社体制改革问题的重新审视 摘要：作者在综合考察了多方观点之后认为，要正确看待农村信用社的改革，首先必须正确理解当前农信社存在问题，主要是农信社经营业绩与管理者能力的矛盾、花钱买机制与监管的矛盾、中央政府与地方利益集团的矛盾，并在此基础上提出若干政策思路及建议。关键词：农村信用社；体制改革 一、当前农信社存在的关键问题辨析（一）农信社经营绩效的症结不在于产权制度，而在于经济环境和经营管理者能力一直来，我国农村信用社总体经营状况不佳，在同行业中处于劣势地位。对此，许多学者往往把它归咎于产权制度问题，认为农村信用社改革的核心和基础是改革产权制度、明晰产权关系，只要产权明晰了一切问题都会迎刃而

2、解。提出了这次改革也可谓是国家花钱买机制成败的标准：主要看产权是否得到有效明晰，行政干预是否得到有效遏制，约束机制是否得到有效强化，支农服务功能是否得到有效增强。这一标准表面上看相当完善，实际上却充满矛盾，很难求得统一，很有点走钢丝的味道。纵观农村信用社发展的历史，不难看出制约农村信用社的发展和影响农村信用社经营成败的关键是经营环境和经营管理者的能力问题，而产权制度本身则构不成决定因素，尽管农村信用社在总体经营上处于劣势地位，但并不是每一个农村信用社的经营情况都很差，实际上农村信用社之间也存在着很大的差异，这里不仅有地域间的差异，也有同一地区不同机构之间的差异，这种在同一产权制度下的差异表明产

3、权制度本身并没有构成对经营情况的制约。农村信用社之所以在经营上处于劣势地位是有其历史渊源的。首先，农村信用社的劣势是与生俱来的，它先天就是一个没娘的孩子，今天寄养东家，明日寄养西家，过着寄人篱下的生活，既形不成自己的一整套管理模式，也没有一个娘能为它争得一席之地，取得些许优惠，可谓先天不足；其次，农村信用社的服务对象是农村、农业、农民，它既是一个高风险行业，也是一个高风险群体，规避风险的难度本身就比其它银行机构要来得大，特别在当前农村总体富裕程度较低、农业保险体系尚不完善、存款保险制度尚未建立的情况下，其经营环境仍然较差，经营成效很难在短期内有很大的突破；第三，农村信用社也可谓是个垃圾箱，今天

4、要担负政策性信贷支农的任务；明天要接收清理农村合作基金会的并账；而后天则要兼并问题城市信用社，什么东西都往里面装，使其不堪重负；第四，农村信用社特定的地理位置和条件既影响了高素质人才的引进，并且其块状结构也影响了信息的传递；第五，农村信用社是乡镇企业、个私经济发展的摇篮，是改革成本的支付者。在经过一轮一轮经济发展周期后，已有许多乡镇企业、个私经济发展成为今日的明星企业脱离农村信用社去寻求更广阔的发展空间，也有许多企业已被经济发展的大潮淘汰成为不良资产，其间，农村信用社担负的完全是一个改革成本支付者的角色。可见，农村信用社这种劣势产生的症结更多的来自于内、外部环境，并且很多是产权制度本身所不能左

5、右的。实际上影响农村信用社经营情况的更多的来自于：1.市场经济发展程度的高低决定着农村信用社经营情况的好坏。当前，我国南北差异、东西部差异是个不争的事实，这不仅反映在经济发展上，并且也体现在银行业的经营业绩上。就拿浙江与广西来说，2003年浙江省农村信用社系统实现利润12.25亿元，不良率为8.84%，而广西农村信用社系统则亏损3.26亿元，不良率高达47.01%，两者表现出明显的差异，这里经济发展的程度、经济发展的趋势、经济发展的模式起着决定的因素，下列两组数据也可以说明一些问题。图1是历年来台州不良率与GDP增幅关系图，表明了银行不良贷款受经济发展趋势的影响：当经济处于上升通道时，不良率表

6、现出持续的下降；当经济处于下降通道时，则不良率表现出持续的上升，经济发展的落差越大则对不良率的影响越大。图2是台州各县（市）人均GDP与不良率关系图，作者发现不良贷款与经济发展程度的关系密切，在同一地区、同一经济模式下经济发展程度高的地方相对不良率较低，经济发展程度低的地方相对不良率较高，其相关度达58.6%。2.行政干预程度的深浅、法治环境的优劣左右着农村信用社的经营业绩。我国外部因素对银行业的制约是显而易见的，据2003年中国人民银行对20012002年我国不良资产形成的历史原因的调查显示：由于计划与行政干预而造成的不良贷款约占30%；地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10

7、%；内部管理原因形成的不良贷款仅约占20%。这里尽管是对国有商业银行的调查分析，但已说明外部环境的制约程度，特别是最近发布的金融生态环境评估报告显示：法治环境贡献弹性为0194961；金融部门独立性的贡献弹性为0121773。它表明金融部门的严重风险，有相当部分事实上是我国改革开放和国民经济运行过程中各类风险的集中和综合反映，可见金融外部环境的优劣已成为严重制约农村信用社经营业绩提高的根本原因。3.高管人员素质的高低、责任心的强弱影响着农村信用社的经营业绩。在同一条件下，人在任何事件中一直来是决定因素，这是个不争的事实，农村信用社的经营也不例外，由于农村信用社受地域的限制相对总体高管人员的素质

8、稍差，学历、学识水平普遍较低，从而在一定程度上影响了农村信用社的经营业绩。这从（图2）也可看出，在处于同一经济环境、同一经济模式、同一经济发展程度下的农村信用社其经营业绩虽与经济发展程度高低的趋势一致，但仍表现出一定的差距，这里更多的是高管人员的素质和责任心影响的结果。（二）当前环境下花钱买不到好机制1.分散的股权设置显露出地方政府内心的隐患：谁来承担对“三农”的金融服务?谁来承担对放手经营带来的风险?这种心态下不可能构建出明晰的产权和完善的法人治理结构。这次农村信用社体制改革的一个显著特点就是中央割肉放权卸包袱，今后各省、市、自治区一级政府全权负责对农村信用社的风险处置、化解和承担对风险造成

9、损失的弥补，并要落实对“三农”的金融服务。而服务“三农”则无疑要以牺牲经营者的利益为代价，放手经营则意味着要以承担风险为前提。因此，各省级政府在总体设置和要求上虽有明确的市场化取向，但大都仍不愿放弃“合作”直接过渡到“商业”银行，并且在股权设置上有意识地设计了一些阻碍投资人控股的种种障碍，如入股面、入股比例、内部股、资格股等的控制，在农村信用社的章程上也要求明确对“三农”服务的宗旨，其本意就是要找到一个平衡点，来释放、缓冲这一矛盾。省联社的产生可以说是顺应了这一需要，是政府的一个缓冲器，是代政府掌舵、把关的。省联社从严格意义上来说是由县（市）级农村信用社投资入股的一个金融企业，应处于从属的子公

10、司地位，正是由于行政权力的赋予，才出现了有悖于市场经济规律的“子”管“父”业状况，人权、财权、事权尽收囊中。因此，要农村信用社在这种缺失“三权”的情况下去谈明晰产权、完善法人治理结构实际上是欺人之谈，它最多只能构建一个框架，搞一个形式，走一下过场，不可能有真实意义上的实质性操作，这也是政府所期望的，而现实的决策权、经营权、监督权混淆不清的状况也说明了这一点。2.明晰的产权与服务“三农”以及银监、行业管理、地方政府三个婆婆之间是一个矛盾体，三者之间很难求得统一。所谓明晰的产权是指产权所有者能够按照他认为合适的方式使用其财产的权利，利益最大化是其追求的最终目标；而服务“三农”则是一种政府行为，它是

11、以牺牲经营者的利益为代价的，如果没有建立良好的补偿机制，则两者之间很难统一，其结果必然是背道而驰。而三个婆婆的设立从理论上讲，是为了维护农村信用社健康、稳定发展，但这种剥夺“财权、事权”的管理模式与明晰的产权是格格不入的，并且从法律意义上讲也是不能容忍的。实际上银监、行业管理、地方政府三个婆婆之间本身就是一个矛盾体，当前银监部门既是行业最高管理者，又是行业监管者的双重角色，已遭到监管过度的非议；而行业管理设计的初衷是一方面要制约农村信用社内部人对股东权利的忽视与背离，另一方面则要起到制约地方外部势力干预的作用；而地方政府由于承担了责、权、利，也决定了政府不会轻易退出，同时，也无法全身退出。尽管

12、从表象上看三者的目标是一致的，但权力的分配，特别是政府的行政干预必然成为一个矛盾体。3.明晰产权法律地位的时机尚不成熟。我们知道银行业是一个既特殊又传统的高负债行业，产权所有人资本的有限性与社会风险的无限性，决定了各国政府都无法轻易退出对银行业的必要管制。特别是农村信用社由于点多、面广、基础差，若一味强调明晰产权，并赋予明晰后的产权以法律地位，则时机尚欠成熟。首先，从稳定的要求出发不允许所有农村信用联社都真正成为独立承担民事责任的独立法人。因为，尽管这次中央银行买了资不抵债农村信用社50%的单，但留下的50%，大部分农村信用社没有得到很好的弥补，还需要很多年消化弥补，很多农村信用社仍在较高的不

13、良率下运行，本身条件就不成熟。实际上即使地方政府有财力把另一半也予以弥补，在现有的经营环境和管理水平下如果真正对农村信用社的产权进行明晰，由其独立承担法律责任，那么可以预见很多农村信用社将会出现挤提、破产，将会酿成严重的社会问题；其次，由于银行业的特殊地位，法律的可信性到底如何仍是个问号，农村信用社在众多普通老百姓眼中仍是一个准国有银行。我们知道法律在银行业的重组上往往显得苍白无力，它完全受制于行政命令，基层独立法人很少有讲话的权利，城市商业银行的组建是这样，这次农村信用社的改革也是这样，不管你愿不愿意，根本不按市场化的要求去运作，如这次农村信用社的改革，不管良莠一律以零资产入账，一些经营业绩

14、优良的农村信用社老股东的利益根本得不到保障，而一些经营业绩差的信用社仍存在着严重的资不抵债，老百姓入股无疑在打水漂，法律在这中间本身就是一种软约束。现在的所谓独立法人在老百姓眼里是换汤不换药，农村信用社就是国家的，从而导致出现众多的企业和个人为了取得贷款的便利和资格而入股的行为，也正是基于这一点才不构成对社会稳定的威胁，也正是基于这一点在老百姓眼里股金与存款一样硬，无非是流动性稍差而已。（三）花钱买机制不应成为地方与中央博弈的焦点这次农村信用社体制改革国家已花了巨资，但注资后究竟要取得什么样的效果，达到什么样的目的，虽然央行有个比较明确的要求：“明晰产权关系，完善法人治理结构，强化约束机制和加

15、强内部管理”。但一度时期各界曾有不同的争论，有的质问把置换不良资产留给农村信用社是否是慷国家之慨，乱花钱；有的怀疑国家花巨资是否在鼓励落后，对这次改革充满了疑问。这里有一点是必须要明确的是，国家既可以为国有银行不良资产的剥离买单，同样也应该为担负政策性支农任务和实际改革成本支付者的农村信用社卸包袱，注资应该说更多的是还了旧欠，使一直来这种扭曲的政府行为得以理顺，有利于农村信用社轻装上阵、健康发展。但问题的焦点是中央政府为取得注资正向激励的效果，设计了一系列条条杠杠，诸如：资本充足率、不良贷款下降比率、完善法人治理结构等一系列发行、兑付标准，可以说给央行的票据发行和兑付横了一道门槛，从而给一些经

16、营环境差、严重资不抵债、实际更需政府救助的农村信用社设计了障碍。真金白银谁不想要?博弈从此开始。什么存款化股金、贷款入股、政府入股、虚假入股时有发生；弄虚作假、贷款形态不实等情况履禁不止。应该说中央政府正向激励的思想没有错，农村信用社要求得到注资的迫切愿望也情有可原，关键是两者之间如何找到一个平衡点：既使农村信用社不需要通过弄虚作假就能达到发行、兑付的要求，又使央行专项票据的发行取得正向激励的效果。二、政策思路及建议首先，产权制度的改革在当前的环境下应是一个循序渐进的过程，不应过份强调产权的明晰，对农村信用社应承认国家办金融的事实，应按市场化操作的要求，对部分确实很少担负信贷支农任务的农村信用

17、社进行股份制改造。这里有三方面原因：一是这次农村信用社体制改革尽管国家买了50%的单，但其余的挂账亏损地方财政无力弥补，需要通过自身努力经过若干年逐步消化，本身基本条件就不具备；二是现有股本的构成存在较多不足，如：股权高度分散，部分地方出现承诺对股金保息分红，下达入股任务，硬性摊派入股等情况，实际上众多的企业和个人入股农村信用社的目的是为了取得贷款的便利和资格，本身对股权就没有一个明晰的要求；三是省联社这种剥夺农村信用社经营自主权和人事任免权的操作模式在客观上制约了农村信用社对产权明晰的要求，但在当前的条件和环境下这种操作模式又是必要的。鉴于上述这种状况和现实，对农村信用社的改革不可能一步到位

18、，一个模式，应有个循序渐进的过程。作者认为对农村信用社的改革其基本方向应该是优化农村金融环境，巩固合作制，适量进行股份制改造，对那些确实没有多少支农任务的农村信用社应引入市场机制进行彻底的股份制改造，这里强调市场机制就是要求国家不要再当冤大头，不要光知道付出不知道创收，再遭到象国有银行股改这种贱卖的非议，实际上这次农村信用社改革也有类似的情况，确实有点慷国家之慨，如对资不抵债农村信用社的弥补，现实农村信用社是二级法人一级管理，并且改革除少量保留二级法人外，大部分是一级法人联社和合作银行、股份制银行，整体资产都是统筹的，按理说对资不抵债的测算和弥补应以联社为单位进行，但现实则以信用社为单位进行测

19、算和弥补，很多整体资产远大于负债的农村信用联社因一家或二家农村信用社出现资不抵债的情况仍能得到国家的救助，这完全是没有必要的。因此，今后在对部分信用社进行股份制改造时要承认国家办金融的事实，要用公开的、市场的方式去操作，对溢价升值部分以省为单位进行统筹，作为合作制农村信用社的风险基金专户存储，从而为合作制农村信用社的健康发展打下一定的基础。其次，专项中央银行票据兑付的标准不应过于苛刻，不应面面俱到，应使农村信用社经过努力能够达到。这次国家花巨资进行农村信用社体制改革一个比较时髦的提法是花钱买机制，事实上这种在多方博弈、相互制衡情况下不可能买到好的机制，比较贴切的提法应该是国家花巨资解旧欠、卸包

20、袱，这期间要取得一些正向激励的效果是理所当然的，关键是如何掌握好度的问题，设计适度的不良率下降指标，资本充足率提高指标、健全内控制度、完善内部管理等作为兑付的标准是无可厚非的，也是非常必要的，实际上法人治理结构的考核是自欺欺人，明知是形式还要考核这种形式是否完善，是否有效，这种考核使基层行无所适从，无形中增加了票据兑付的难度，应删繁就简并适当调整考核指标或延长考核时间，使每家农村信用社经过努力后都能取得国家扶持的真金白银，使每家农村信用社都能解下包袱从困境中摆脱出来。再次，农村信用社发展应走省级联合之路。省级联合是农村信用社发展的最优选择，是服务“三农”的最佳途径。既然把服务“三农”作为农村信

21、用社的一项重要任务，那么选择省级联合组建省联社或省级农村合作银行是农村信用社的最佳发展途径，它既可应对在现有条件下抗风险的需要，达到社会稳定的要求，避免单个机构经营容易带来风险的不利因素，又是服务“三农”的最佳途径。一直来农村信用社对“三农”的服务和对农村经济发展的贡献是有目共睹，成就今天乡镇企业的辉煌农村信用社功不可没，千万个个体工商户、贩运户、种植户、养殖户、加工户的脱贫致富奔小康无不凝聚着农村信用社员工的心血，农村信用社离不开农民，农民离不开农村信用社。尽管农村信用社员工的学历、素质没有其它金融机构高，但它具有得天独厚的优势从群众中来到群众中去，服务群众，使农村信用社与农民建立了一种鱼水关系，避免了信息不对称的矛盾，并且农村信用社长期的农村金融服务已培养和造就了一批适应农村金融