_新农保_方案的主要变化及完善对策

1、“ 新农保 ” 方案的主要变化及完善对策陶纪坤(江西财经大学公共管理学院 , 收稿日期 :2010-03-12作者简介 :陶纪坤 , 男 , 湖南邵阳人 , 江西财经大学公共管理学院社会保障系副教授 。 研究方向 :社会保障理论与政策 。 摘要 :。构建新 , 又要在旧农保的基础上进行制 度创新 。 “ 新农保 ” , 但也存在一些不足 。本文深入研究“ 新农 保 ” 方案的利弊 , 新农保 ” 方案提出建议 。关键词 :“ ; ; 制度 中图分类号 :F323. 89文献标识码 :A文章编号 :1007-7685(2010 05-0005-04 我国农村社会养老保险制度建设大体经历两 个阶段

2、 :第一阶段 (19862004年 , 农村社会养 老保险探索阶段 , 这一阶段的农村社会养老保险 可以简称为 “ 旧农保 ” 。第二阶段 (2004至今 是 新型农村社会养老保险试点阶段 。从 2004年开 始 , 一些地区开展了有政府财政投入的新型农村 社会养老保险试点工作 。 党和政府很重视新型农 村社会养老保险试点工作 , 要求各地及时总结经 验 , 进行推广 。 2009年 8月 18日 , 全国新型农村 社会养老保险试点工作会议在北京召开 , 2009年 9月 1日 , 国务院颁发了 关于开展新型农村社会 养老保险试点的指导意见 (简称为“ 新农保 ” 方 案 , “ 新农保 ”

3、制度建设试点范围进一步扩大 。“ 新农保 ” 方案在制度设计上比旧农保有较大进 步 , 但也存在需要完善的地方 。一 、 “ 新农保 ” 方案的主要变化旧农保方案实施以来 , 由于多种原因 , 农村社 会养老保险开展得并不理想 , 很多地方陷入停滞 状态 。 2004年以后 , 随着农村社会经济条件的变 化 , 一些经济发达地区积极探索新型农村社会养 老保险制度 。 党和政府也高度重视在农村开展新型社会养老保险试点工作 , 并在多次重要的会议 和文件中强调要探索建立和完善农村居民的社会 养老保险制度 。 2009年 9月 1日 , 国务院颁发 关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意 见 。

4、1相对于旧农保方案 , “ 新农保 ” 方案有了一 些重大变化 。“ 新农保 ” 方案实行基础养老金与个人账户 相结合的模式 。此模式由两部分构成 :一是基础 养老金 , 由政府提供的非缴费性补贴构成 , 以确保 老年农民基本生活 , 同时根据经济发展水平进行 调整 , 体现社会公平的原则 。 二是个人账户部分 , 以个人缴费为主 , 进行逐年积累 。国家为每个参 保人建立终身记录的养老保险个人账户 。 个人缴 费 、 集体补助与其他经济组织 、 社会公益组织及个 人对参保人缴费的资助及地方政府对参保人的缴 费补贴 , 全部记入个人账户 。“ 新农保 ” 方案覆盖范围是年满 16周岁 (不含在

5、校学生 、 未参加城镇职工基本养老保险的 农村居民 。 覆盖范围内的农民可以在户籍所在地 自愿参加 “ 新农保 ” 。参保基金由个人缴费 、 集体补助 、 政府补贴构5 经济纵横 2010 年第 5期成 。 (1 关于个人缴费的规定 。缴费标准目前设 为每年 100元 、 200元 、 300元 、 400元 、 500元 5个 档次 , 各地可以根据实际情况增设缴费档次 。参 保人自主选择档次缴费 , 多缴多得 。国家依据农 村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档 次 。 (2 关于集体补助的规定 。有条件的村集体 应对参保人缴费给予补助 , 补助标准由村民委员 会召开村民会议民主确定 。

6、鼓励其他经济组织 、 社会公 益组 织 、 个 人 为 参 保 人 缴 费 提 供 资 助 。 (3 关于政府补贴的规定 。政府对符合领取条件 的参保人全额支付基础养老金 , 其中 ,额补助 , 对东部地区给予,每年 30元 ; , 可给予 适当鼓励 , 具体标准和办法由省 (区 、 市 人民政 府确定 。 对农村重度残疾人等缴费困难群体 , 地 方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险 费 。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金 组成 。 中央确定的基础养老金标准为每人每月 55元 。 地方政府可根据实际情况提高基础养老 金标准 , 对于长期缴费的农村居民 , 可适当加发基 础养老金 ,

7、 提高和加发部分的资金由地方政府支 出 。 个人账户养老金的月计发放标准为个人账户 全部储存额除以 139(与现行城镇职工基本养老 保险个人账户养老金计发系数相同 。参保人死 亡 , 个人账户中的资金余额 , 除政府补贴外 , 可以 依法继承 ; 政府补贴余额用于继续支付其他参保 人的养老金 。养老金领取条件为年满 60周岁 、 未享受城镇 职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人 , 可以按月领取养老金 。 “ 新农保 ” 制度实施时 , 已 年满 60周岁 、 未享受城镇职工基本养老保险待遇 的 , 不用缴费 , 可以按月领取基础养老金 , 但其符 合参保条件的子女应参保缴费 ; 距领取年

8、龄不足 15年的 , 应按年缴费 , 也允许补缴 , 累计缴费不超 过 15年 ; 距领取年龄超过 15年的 , 应按年缴费 , 累计缴费不少于 15年 。在试点阶段 , “ 新农保 ” 基金暂时实行县级管 理 , 随着试点扩大和推开 , 逐步提高管理层次 ; 有 条件的地方也可直接实行省级管理 。 “ 新农保 ” 基金纳入社会保障基金财政专户 , 实行收支两条 线管理 , 单独记账 、 核算 , 按有关规定实现保值增 值 。二 、 “ 新农保 ” 方案的优势与不足对比 “ 旧农保 “ 方案 , “ 新农保 ” 方案在制度设 计上进行了重大改进和创新 。 它既保留了旧农保 方案的优点 , 。

9、如 , “ ”、 、 坚持试点先行逐步推 、 资金来源多元化 、 政府出面组 。同时 , “ 新农保 ” 方 案在资金筹集 、 保障水平和加强管理等方面进行 了创新 , 体现出了一定的优势 , 主要表现为以下几 方面 :(一 在制度模式上进行了创新实行基础养老金与个人账户相结合的模式 。 它既与现收现付制的养老保险模式和完全积累的 个人账户养老保险模式不同 , 也与目前我国城镇 职工社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式 有重大区别 。 城镇职工养老保险社会统筹账户采 取现收现付模式 , 是靠企业缴费为主形成的 。个 人账户部分采取积累模式 , 其中个人账户由个人 按工资总额的 8%比例缴费形

10、成 。 “ 新农保 ” 采取 基础养老金和个人账户相结合的模式 , 是一种社 会公平与促进效率相结合的模式 。一方面 , 由政 府提供非缴费性的基础养老金来确保老年农民基 本生活 , 同时根据经济发展水平进行调整 , 使农村 老年人分享经济发展的成果 , 既体现了政府的社 会责任 , 又体现了社会公平的原则 。 另一方面 , 个 人账户由个人缴费形成 , 归个人所有 , 产权明晰 。 农民个人的养老金与缴费水平直接相关 , 有利于 增加农民参加养老保险的积极性 。(二 在资金筹集上强化了政府公共财政投 入的责任长期以来 , 政府财政支出的大项是经济建设 项目 , 另外则是行政性开支 , 用于民

11、生福利的社会 开支所占比例很小 。 “ 新农保 ” 规定 , 政府对符合 领取条件的参保人全额支付基础养老金 , 其中 , 中 央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标 准给予全额补助 , 对东部地区给予 50%的补助 。 6 同时规定地方政府应对参保人缴费给予补贴 , 补 贴标准不低于每人每年 30元 。对农村重度残疾 人等缴费困难群体 , 地方财政代其缴纳部分或全 部最低标准的养老保险费 。(三 扩大了制度覆盖范围年满 16周岁 (不含在校学生 、 未参加城镇 职工基本养老保险的农村居民 , 可以在户籍所在 地自愿参加 “ 新农保 ” 。 2相比旧农保 , “ 新农保 ” 在覆盖范围上明

12、显扩大 :年龄限制放宽了 , 原来要 20岁以上才能参保 ; 不再把参保人细分各类群 体 ,民都可以自愿参保 。(四 “ 新农保 ” 3, , 单独记账 、 核算 。 “ 新农 保 ” 的工作费用纳入同级财政预算 , 不从基金中 提取 。 财政 、 审计 、 监察等部门按职责对“ 新农 保 ” 基金实施监管 , 并加强社会监督 , 定期披露信 息 , 并且每年在行政村范围内公示 , 从内部控制 、 外部监督和社会监督三个方面保证基金安全 , 既 防止挤占挪用 , 也防范冒领 、 诈骗等风险 。 “ 新农 保 ” 还加强了经办管理服务 , 建立全国统一的“ 新 农保 ” 信息管理系统 , 认真记

13、录并妥善保存这些 信息 。 针对农民居住分散的特点 , 大力推行社会 保障卡 , 方便参保农民持卡缴费 、 领取待遇和随时 查询本人参保信息 。“ 新农保 ” 方案也还存在一些缺陷 , 主要是 : (一 财政投入总量不足 , 地区分布不均衡 社会保障制度安排的核心问题是资金筹集 , 一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障 制度建设的关键 。 “ 旧农保 ” 主要筹资原则是个 人缴费为主 、 集体补助为辅 、 国家政策扶持 ; 同时 建立个人账户 , 个人缴费和集体补助全记在个人 名下 , 属于个人所有 , “ 多投多保 , 少投少保 , 不投 不保 ” 。 但 10多年来的农村社会养老保险

14、实践 表明 , 其实施的经济效果与社会效果并不理想 , 除 保障水平低 、 管理水平低外 , 最致命的缺陷就是缺 乏各级政府财政的支持 。 县级农村社会养老保 险基本方案 规定 , 农村社会养老保险的资金只 能依赖集体和个人 , 而当集体经济实力不强时 , 养 老保险资金的主要来源还是农民个人 , 政府只是 充当了制度建设倡导者和管理者的角色 。 这就使 这种农村社会保险失去了应有之义 , 实际成为一 种商业保险 。 没有财政保障的农村社会养老保险 是不符合社会保险基本原则的 , 也是难以持续的 。 “ 新农保 ” 虽然明确了资金筹集由个人缴费 、 集体 补助和政府补贴相结合的原则 , 但在资

15、金筹集上 对地方政府间的职责没有明确界定 , 对新农保财 务的可持续性有影响 , 大 新农保 ” , 新农保 ” 筹资 新农 。目前 , 我国财政在农村社会养 老保障领域存在缺位现象 , 财政投入总量不足 , 地 区分布不均 , 这种状况很大程度上是由我国财政 职能定位和各级政府财政职能分工所决定的 。 从 1994年分税制改革以后 , 行政体制中自上而下的 行政控制决定了在财政关系中 , 上级政府可以较 轻易地改变分权制度安排 , 上级政府“ 本级优先 ” 的内在冲动导致资金层层向上集中而事权层层下 放 。 由于财权与事权不相匹配 , 造成政府活动 “ 错位 ” , 导致地方政府无力提供公共

16、服务 。 (二 统筹层次较低 , 基金保值增值有一定的 困难“ 新农保 ” 是以县级为单位开始试点 , 统筹层 次也局限在县级 。这就意味着“ 新农保 ” 只能在 县级统一制度 、 统一筹集资金 、 统一调配资金和运 营资金并进行统一管理 。 “ 新农保 ” 对参保农民 实行属地管理 , 就是县级管理 。 “ 新农保 ” 只规定 有条件的地方也可直接实行省级管理 。 “ 新农 保 ” 统筹层次较低 , 各地的缴费标准 、 待遇计发和 基金运营不同 , 就会出现各地制度多样化和碎片 化趋势 , 同时基金保值增值也受到制约 。统筹层 次过低 , 就无法进行资金调配使用 , 导致各地负担 苦乐不均

17、。 统筹层次过低 , 还会导致基金规模小 、 增值渠道不畅 、 管理机构过多 、 监管成本较大等问 题 。(三 可能出现对农村居民间收入差距的“ 逆 向 ” 调节问题新型农村社会养老保险制度试点工作的启动 将提高农民生活水平 , 逐步缩小城乡之间的差距 。 考虑到中 、 西部地区财力相对较弱 , 所以“ 新农 7 保 ” 基础养老金中央财政对中 、 西部地区是全额 补助 , 比对东部地区的补助高出一倍 。各省在制 定试点实施方案的时候 , 也都考虑对相对贫困一 些的县给予更多补助 , 目的也是缩小区域性的差 别 。 虽然 “ 新农保 ” 在制度设计上对缩小城乡收 入差距 、 地区收入差距的目的

18、是非常明确的 , 但也 有可能出现对农村居民间收入差距的“ 逆向 ” 调 节问题 。 “ 新农保 ” 设计的 缴费 标准从 100到 200、 300、 400、 500元 。 4农民本身可以根据自己 的收入水平进行选择 , 同时允许地方增设缴费标 准 , 可以向上增设 , 也可以向下增设 , ,每人每年 30元 ; , 可 给予适当鼓励 , 具体标准和办法由省 (区 、 市 人 民政府确定 。 一般只有富裕的农村居民才可能选 择较高档次标准缴费 , 这样就会出现农村部分富 裕的居民缴费越多 , 地方政府补贴也越多 , 最后得 到的养老金也越多 , 从而进一步拉大了农村居民 之间的收入差距 。

19、(四 还不能完全解决部分农村居民的“ 短视 行为 ”由于 “ 新农保 ” 提倡政府主导和农民自愿相 结合 , 引导农村居民参保 , 不强行实施 , 这就可能 还会出现部分农村居民由于个人的“ 短视行为 ” , 只顾现在消费 , 不管将来保障而不愿意参保 。如 何解决农村居民的 “ 短视行为 ” , 是“ 新农保 ” 面临 的一个难题 。三 、 完善 “ 新农保 ” 方案的政策建议虽然 “ 新农保 ” 方案在制度设计上进行了重 大改进和创新 , 解决了旧农保没有解决的一些矛 盾和问题 , 但仍存在一些不足和问题 。 今后 , 应从 以下几方面对 “ 新农保 ” 方案进行完善 。(一 根据财权与事

20、权相匹配的原则合理界 定地方政府间的筹资责任目前 , 各级政府的社保事权相当模糊 , 各级政 府财政社保支出责任也不明确 。因此 , 应根据当 前我国地方政府间财政收入状况来决定各级政府 对 “ 新农保 ” 筹资的比例 。省级及以下各级政府 要对参保农民个人账户给予缴费补助 , 把农民个 人账户做实 , 让农民解除顾虑 , 调动农民个人的缴 费积极性 。 从过去新型农村合作医疗保险的运行 实践看 , 我国地方各级财政对新型农村合作医疗 保险的筹资分担比例一般是 4:3:3, 即省级财政 负担 40%, 地市级财政负担 30%, 县级财政负担 30%。 这种支出责任划分 , 在财政状况较好的地

21、区问题不大 , 但在贫困地区 , 不少县级财政还是 “ 吃饭财政 ” ,“ 新农保,。 地方政府在执行合作医疗政 , 都普遍规定了最低限度的参合率 , 为 了完成参合指标 , 不得不动用各种力量向农民收 取费用 , 这就增大了新型农村合作医疗保险的筹 资成本 。 为使 “ 新农保 ” 顺利实施 , 应该吸取这个 经验教训 。 应根据我国现行各级政府财政收入安 排和支出责任安排的定位 , 地方各级财政的分担 比例应为 5:3:2, 即省级财政负担 50%, 地市级财 政负担 30%, 县级财政负担 20%。 按照财权与事 权相匹配的原则确定上述分担比例是比较恰当 的 , 也是切实可行的 。各级地

22、方财政可根据自身 的财力情况 , 对农民养老保险补助标准进行调整 。 对一些还处于 “ 吃饭财政 ” 的地方 , 省级政府还应 加大对这些地方的财政转移支付力度 , 保障这些 地区的 “ 新农保 ” 顺利实施 。(二 提高统筹层次 , 实现基金保值增值 统筹层次越高 , 风险越分散 , 养老越有保障 。 “ 新农保 ” 从一开始实施就应该提高统筹层次 , 而 且现阶段实行省级统筹为好 。 “ 新农保 ” 在省级 范围内实行统一制度 、 统一标准 、 统一征收和统一 管理 , 防止出现 “ 碎片化 ” 现象 。新型农村社会养 老保险基金是以保障农民年老后基本生活需要为 目的而建立的基金 , 是农

23、民未来生活的保障金 。 如何确保基金的保值增值是一个难题 。目前 , 国 际上社保基金投资的去向有四种 :债券 、 股票 、 不 动产和实业投资 。多数国家的投资集中在前三 项 。 投资股票虽然收益高 , 但风险也高 。 2008年 的国际金融危机使全球股市出现系统性风险 , 国 内 A 股也难以独善其身 。养老保险基金投资的 安全性应该放在第一位 , 其次才是收益性 。根据 农村养老保险基金时间积淀长的 (下转第 29页 8 部分 。 这部分财产主要用于保障农村社区成员的 生存权和体现集体劳动权益 , 即集体经济的决策 权与控制权的主导力量应基于“ 集体劳动者所有 权 ” 而非 “ 资本所有

24、权 ” 。为此 , 应对“ 公司 ” 意义 上的 “ 三会 ” 进行中国农村化改造 , 出台相应的法 律和政策以规范村民委员会的民主选举 ; 规范村 委会对集体资产的经营管理职能 ; 严格履行“ 公 司 ” 意义上的监事会对村委会所做的各项经营决 策 、 财务管理和收益分配等活动的监督职能 , 确保 集体资产的保值增值 , 保护农民的合法权益不受 侵犯 。的财产权部分 。个家庭 ,的集体财产股权 , , 又是资 产所有者 。 、 成员与成员之 间持股比例则以集体劳动者权益为主导的原则 , 视各个集体经济的职 、 权 、 利关系及其他具体情况 而定 。 同时 , 股权除资产收益权外 , 也应体现

25、在监 事会的运作及村委会的经营管理上 。 中国农村化 改造的股份经济合作组织 , 应明确集体资产的所 有者范围 、 组织机构 、 议事规则 、 财产范围和组织 章程等内容 , 为使农村集体经济组织成为符合社 会主义市场经济运行规律的市场主体奠定基础 。 此外 , 农村社区股份合作制作为新时期中国农村 集体经济制度的特殊形式 , 其典型特征是以集体 劳动利益为主导的劳动与资本的联合 。 如果无限 制地允许成员个人股权在社区内部转让 , 有可能 导致股权向少数人集中 , 从而使股份合作制转化 为合伙制 ; 如果无限制地允许成员个人股权向社 区外转让 , 。农, 破解“ 农村社区 ” , 把握好质 、 量 、 度的 关系 , 充分考虑劳动者集体的长远权益是否能得 到保持与发展 。参考文献 :1罗海平