现代大学制度与高等教育评估制度创新

1、现代大学制度与高等教育评估制度创新     摘要：高等教育评估制度是我国现代大学制度的有机组成部分，二者在价值取向以及制度主体等方面具有内在的一致性，但由于传统高等教育体制的行政“惯性”以及评估制度本身还很不健全，高等教育评估制度在实践中常常表现为与现代大学制度的背离与冲突：当务之急是要通过正确定位政府在高等教育评估中的职能、建立内外结合的评估机制以及加强中介评估机构建设等途径，推进高等教育评估制度创新。关键词：现代大学制度，高等教育评估，制度创新近年来，随着我国高等教育体制改革以及高校获得越来越多的办学自主权，现代大学制度逐渐成为重塑院校自治

2、与学术自由理念，以及促进高等教育发展时越来越受到重视的实践课题。同时，作为政府转变职能以及促进高校改革与发展的有效举措，高等教育评估也得到了不断发展，但也存在一些问题。本文拟从现代大学制度的视角审视高等教育评估制度，以期望对创新高等教育评估制度，推进高等教育改革与发展有所裨益。一、高等教育评估制度与现代大学制度的相关性1.高等教育评估制度是现代大学制度的重要组成部分国内对现代大学制度的关注，大概是从19992000年前后开始的，需要特别指出的是，现代大学制度不是专指“大学”的制度，而是泛指在市场经济背景下处理高校与外部（主要是指政府和社会）之间的关系，保持高校的自主性，以及高校内部组织制度安排

3、与开展学术活动必须遵循的规范体系。高等教育体制改革的目的就是要扩大高校的办学自主权，使高校成为依法办学的法人实体。现代大学制度就是在高等教育体制改革基础上的深化，旨在建立有利于高校发展的开放性、自主性、参与性和自律性机制。因此，现代大学制度建设与高等教育体制改革在根本方向上是一致的，或者说，20世纪80年代以来的高等教育体制改革是现代大学制度建设的“准备”阶段。高等教育体制改革，尤其是高等教育管理体制改革意味着政府分权，意味着原来属于政府的权利向高校和市场转移。但分权并不是政府放弃对高等教育的管理，而只是意味着政府高等教育管理职能的转变，由原来的全面控制和直接管理转向更多地运用立法、拨款、信息

4、、评估等手段进行宏观调控和间接管理。在这种背景下，高等教育评估作为对高校办学活动进行监督和宏观管理的手段便应运而生。可以说，高等教育评估制度的产生和发展是与高等教育体制的改革同步的，或者说，高等教育评估制度本身就是高等教育体制改革的产物。可见，现代大学制度建设与高等教育管理体制改革都是为了保障高校的办学自主权，其中，政府分权以及转变管理方式是核心。因此，高等教育评估制度作为政府对高校发展过程的监督制度或高校发展的自我约束制度，本身就是现代大学制度的有机组成部分，建立现代大学制度就应该包括完善高等教育评估制度。2.高等教育评估制度与现代大学制度具有价值取向的一致性从根本意义上来说，大学之所以为大

5、学，就在于学术自治、学术自由的特性，在于传播和创新知识的根本价值取向。而现代大学制度是大学价值存在的实践保障，是大学的价值理想转化为实践的桥梁，同时也是对大学进行创造、更新、变革起支撑、促进、改善作用的动力机制（张慧结）；高等教育评估是对高校办学活动进行价值判断的有效途径，具有批判、监督功能，其直接目的在于弄清高校的实际状况，发现高校发展过程中的进步与优势，鉴别或诊断高校工作中存在的问题、困难与不足，并据此提出改进工作的意见和建议。可见，高等教育评估制度是高校发展过程中的监督、评价制度。但高等教育评估不等于高等教育管理，不是直接插手高校的内部管理，而只是通过高等教育评估建立起高校与政府、社会、

6、市场能够上下贯通、相互交流的信息通道。因此，高等教育评估制度以其特有的功能维护高校的核心价值取向与学术自由、大学自治的制度根基。在这方面，高等教育评估制度与现代大学制度在价值取向上是一致的，而不是相互背离。3.高等教育评估制度与现代大学制度具有相关利益主体的一致性随着市场经济的发展，高等教育发展逐渐分离出高校、政府、社会等多元利益主体，现代大学制度建设就是建构以效率为核心的利益主体之间的和谐关系。在这种背景下，高等教育发展的相关利益主体都从各自教育质量观出发关注高等教育质量以及所达成的办学效率：政府关心财政投入是否得到应有回报，是否有效益；社会关心高校人才培养和科研成果是否符合社会经济发展的需

7、要；学生或家庭关心投入和机会成本是否“物有所值”；高校关心自身的综合实力和社会信誉是否得到提升。高等教育评估就是从不同视角来衡量教育质量和办学效益满足相关主体需要的程度。所以，高等教育评估制度与现代大学制度具有相关利益主体的一致性的特征。值得指出的是，无论从高等教育评估制度还是现代大学制度运行所依托的主体来看，主体只能是高校自身。“大学”是大学制度的服务对象，因此，大学制度改革的方向是在赋予高校自主权的同时，完善高校的自律和责任机制，否则大学制度就不可能良好运行。与此相应，高等教育评估制度有效运行的主体也只能是高校。西方发达国家开展高等教育评估的历史经验表明，虽然政府主导的高等教育评估有助于推

8、行高等教育改革政策和维持政府对高等教育的影响力，但以自我评估为核心的高校内部质量保证仍然处于基础性地位，因为追求高质量教育的动力主要来自于高等教育系统内部，来自于高校及其成员对自身使命的认识。因此，大学制度与高等教育评估制度在变革的根本方向上是一致的，就是落实高校的主体地位，使高校成为制度运行的当然主体。二、高等教育评估制度与现代大学制度的背离及其实践困境高等教育评估制度与现代大学制度的一致性在理论上的“应然”并不等于实践中的“实然”。由于传统高等教育体制的行政“惯性”以及评估制度本身还很不完善，高等教育评估制度在实践中常常表现为与现代大学制度的背离与冲突，高等教育评估制度既不能有效维护高校应

9、有的自主权与学术自由，也不能有效引导高校自律和承担责任，评估只是政府基于自身需求关切的评估，而忽视了对高等教育多元主体利益的诉求。1.高等教育评估的行政性干预了高校应有的学术自由从较为宽泛的意义来理解，学术自由是指在高校内部教师和学生拥有教学、研究和学习活动的自主权利。高校在多大程度上拥有学术自由是衡量高校学术发展以及办学自主权利的重要标志。如前所述，我国高等教育评估制度是在高等教育体制改革的过程中形成的，体现了政府转变职能、加强宏观管理的必然要求。但在这种以政府主导的制度变迁的过程中，高等教育评估作为政府监督和管理高等教育的手段，依然延续了政府行政管理的“惯性”，导致现行评估制度从评估动因、

10、评估组织、评估体系、评估过程等一切都由政府自上而下统一安排，高校则处于被动和接受状态。这种行政性评估模式在很大程度上限制了高校学术活动的自由。其一，行政性评估模式的推行是以政府掌握分配高等教育资源权力和垄断高等教育政策制定为前提的，为“适应”政府的“指标”规定，高校和教师疲于应对，干扰了高校的正常教学秩序和学术创造活动，消解了高校行为的主体性和学术自由精神。其二，“评估最重要的目的是证明”，主要是通过评估发现问题，进而通过整改与建设，促进学校发展、提高教育质量。从较为理想的状态而言，评估只是教育质量管理的手段，但由于政府行为的主导性以及评估结果的“高利害性”，高校发展好像就是为了获得比较好的评

11、价等级，评估由手段变成了目的。同时，从政府的角度而言，为使评估更具有可操作性，制定了量化、单一的评估指标，不仅不利于高校多元化发展，而且约束了高校特色办学的积极性。2.高校管理权力倾向集中于学校层面，科层化管理更加突出评估对高等教育的影响是全面而深刻的，对整个高等教育系统而言，会影响系统的秩序和结构的调整；对高校内部组织管理而言，评估必然要求高校内部权力结构和组织结构的变革与之相适应。高等教育评估的产生和发展是以政府放松对高校的管制为前提的，但在宏观上政府放权给高校的同时，又要求高校承担更多的责任。现阶段，高等教育评估使高校改革呈现两大趋势：一方面学校在教学、研究与质量管理等方面拥有了更多自主

12、权，另一方面高校出于自身生存与发展的竞争需要，呈现责任和权力向学校行政部门集中的倾向。管理决策也不再采用学院式的民主决策，而是更倾向于少数管理人员快速决策的科层模式，“以往属于学者共同决策的权力重新归于管理阶层手中，并逐渐扩大了行政管理阶层与学者的分野”。高校管理者为了完成政府所规定的评估指标，不断强化层级节制和量化指标，从而使得行政权力与学术权力的关系发生较大变化：学校层面行政管理系统的权力明显加强，长官意志取代学术发展的规律占据学校决策过程中的核心地位，各个学科专业领域的专家在学校管理中的发言权被削弱，甚至在学校发展决策中被忽视（许杰）。同时，在院系等基层组织管理中也呈现官僚化的特点：一方

13、面，专家在本学科领域的学术作用被应付烦琐的评估事务所取代；另一方面，为组成快速反应的迎评工作机制，逐渐加强了行政权力对基层组织的控制。高校是“底部沉重”的组织，大量的学术创新和教学改革是在基层组织进行的，高校管理官僚化的结果，压抑了教师和基层组织学术创新和教学改革的积极性。尤其值得指出的是，评估工作的科层化管理虽然体现为教师和基层组织对评估工作的“顺从”，但由于主要强调学校层面的责任和终结性评估，基层组织或教师仅仅是例行公事而已。3.评估主体、评估机制失衡，忽视多元利益主体对高等教育质量的关切高等教育评估的产生与发展，标志着政府、学校、市场之间关系的变革。伯顿·克拉克根据影响高等教育

14、系统的因素，提出了“三角协作模式”理论。他认为，高等教育系统的发展是国家、市场、学术权威三种力量平衡作用的结果。由于各国高等教育体制、文化传统的差异，学术权威、市场力量、国家权力程度不同地影响高等教育系统的发展。体现在高等教育评估方面，行政机制、市场机制及高校自评机制分别体现为高等教育评估的三种不同模式。从世界高等教育评估的发展趋势看，各国高等教育评估在保持自身传统的基础上，正朝三种机制相互协同的方向发展。反观我国高等教育评估制度的现行实践，虽然在高等教育发展过程中逐渐出现了利益主体多元化的格局，但在实际的评估工作中，政府并没有把管理高等教育的权力分离出去，行政机制仍然是评估制度运行的主要特征

15、，代表社会需求参与高等教育评估的中介性评估机构发展缓慢，在评估实践中表现为市场机制缺失。在这种制度环境下，高校只对评估它的政府负责，热衷于完成政府规定的评估指标，而忽视了对满足社会需求以及学生质量的监督和评价。实际上，由于政府远离高校教育科研活动“现场”，以及高校出于自身利益考量对信息输出的屏蔽，政府不可能获得关于高校发展的所有信息，从而导致行政评估机制的“失灵”。从本质意义上来讲，高等教育评估制度的发展与完善是评估的多个利益主体之间动态博弈的过程。随着市场机制引入高等教育质量管理过程，原来政府主导高等教育评估的格局开始被打破，但在制度转型过程中，政府角色“越位”与“缺位”并存，制度供给“过剩

16、”与“短缺”并存。一方面，政府仍然包揽了高等教育评估活动的全过程，并基于自身对高等教育质量要求制定评估指标体系，开展评估活动；另一方面，面对社会对提高教育质量以及高校个性化发展的诉求，政府不仅难以提供最优化的评估制度选择，而且在促进高校自主发展以及维护评估制度的公平合理方面也显得力不从心。三、现代大学制度视野中的高等教育评估制度改革的基本思路根据现代大学制度的内涵及其基本规定性，高等教育评估制度改革应符合以下基本要求：1.正确定位政府在高等教育评估中的职能在我国当前制度环境下，政府以其行政动员能力和在资源分配中的主导地位，在高等教育评估制度改革中仍然扮演着重要角色。但这并不是说，高等教育评估依

17、然维持自上而下的行政模式，政府依然是评估中的唯一主体，而是说，政府要转变在高等教育评估中的职能，着眼于能做且又能做好的事情。第一，政府作为社会利益和国家利益的代表，一方面要积极回应社会以及民众对高等教育质量的诉求，并通过完善评估指标体系、建立教育质量信息和评估结果的发布制度等途径积极加以满足；另一方面要监督和评估高校在人才培养、科学研究以及社会服务等方面满足国家和社会需求的程度，使高校成为负责任的办学主体。第二，尽管世界各国政府在高等教育评估中的角色不尽相同，但其共同特点是政府不直接组织评估活动，而是着眼于评估活动的宏观管理。我国普通高等学校评估暂行规定指出：“普通高等学校教育评估是国家对高等

18、学校实施监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施”。这显然与世界高等教育评估制度的发展趋势背道而驰，甚至逐渐成为阻碍我国高等教育发展的障碍。因此，政府应将管理工作的重点逐渐转移到高等教育评估活动的宏观管理上，包括对高等教育评估活动的指导、检查和协调，确保评估的科学、公正、公平；建立和完善高等教育评估的激励机制，包括评估结果与资源投入的联结机制、政策导向机制等。第三，通过立法规范高等教育评估行为是政府转变评估职能的重要组成部分，当务之急是根据国际高等教育评估发展的趋势以及我国开展高等教育评估的实践经验，重新修订暂行规定或制定专门的教育评估法规。2.建立内外结合的高等教育评估机制西方

19、国家具有极强的学术自治传统，质量保证传统上主要是高校内部的事务，但在高等教育的大发展以及经费短缺的情况下，开始强化外部对高校绩效的评估，并趋向于建立以自我评估为基础、内外结合的高等教育评估机制。我国高校属于以行政为主导的外部质量保障模式，高校自身和教师教育质量保障意识淡漠。因此，与西方国家相比，我国评估制度改革应在不断加强和改进外部评估的基础上，建立以校本质量管理为核心的评估机制。现在的关键问题是正确定位内外评估的职能和分工，外部评估要着眼于高校的长远发展的需要，集中为高校自我改进和提高提供稳定的支持，使高校及其成员能够在良好的制度环境中关注教育质量；评估的内容不仅仅局限于教学方面，应该逐步扩展到科研、社会服务以及学科建设、教师和毕业生质量等方面。内部评估要多关注输入和过程的运作，以形成性评估为主，终结性评估为辅，着重构建高校教育质量的自我保障机制。内部评估不仅要对办学条件、办学运行状态进行评估，而