环境公益诉权的理论基础

1、环境公益诉权的理论基础【摘要】随着现代机器化大工业的发展和环境公害的频繁发生,人们越来越关注环境公共利益的诉讼保护机制问题。但在诉讼法学理论上,传统诉权学说主要以保护私人利益为中心来构建,公共利益长期被漠视,环境公益诉讼制度的建立长期依赖存在不可逾越的理论障碍。为了建立科学的环境公益诉讼制度,就应当突破传统诉权理论,深入探讨环境公益诉权的内涵及其理论基础。这种努力可以从多元的视角展开,诉的利益扩张、公共信托、创设新型的环境权和公众参与理论等学说从不同角度为环境公益诉权的合理性提供了论证的基础。【正文】1968年,美国加利福尼亚大学加勒特·哈丁(Garrett Hardin教授提出了著

2、名的“公地悲剧理论”:公地是英国历史上由封建主在自己的领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场,无偿提供给当地的牧民放牧的一项土地制度。由于是无偿放牧,因此尽管牧民们明知草场上牛羊数量过多将导致草场质量下降,他们还是尽可能多地增加自己的牛羊数量。当每一位牧民都如此思考时,“公地悲剧”就上演了草场持续退化、直至无法放牧,最终导致所有牧民破产。1“公地悲剧”昭示人们:私人利益总是个体优先考虑的对象并受到良好的保护,公共利益往往容易受到漠视和侵犯。当今世界,人类所赖以生存的自然环境是遭遇“公地悲剧”的重灾区,人们也逐渐认识到环境公益诉讼是避免悲剧上演的有效途径。问题是,当空气、水源、草原等环境要素遭到破

3、坏时,普通公民对此是否享有诉权?如果有诉权,它的理论根据是什么?探讨环境公益诉权的内涵及其理论基础就是本文研究的出发点。一、诉权理论研究的时代转型“诉”(actio的可能性的案件才能提交裁判,即“有诉才有救济”(ubi ius, ibi remedium。所谓“诉”(actio,在罗马法中原意是指某人诉诸官厅的活动,不论他处于原告或被告的地位;又指诉诸官厅的权利即诉权。 2罗马法上的诉权观念,构成了后来各种诉权理论的思想渊源。19世纪以后大陆法系学者提出的“私法诉权说”、“公法诉权说”、“具体诉权说”等学说莫不以罗马法上诉的观念为先导,并随着社会的发展而不断丰富和完善。值得关注的一个问题是,在

4、研究诉权基本理论问题时,无论是西方法学界还是中国法学界,其研究视角长期以来都在不同程度上存在着偏差。这主要表现在两个方面:首先,偏重于研究私益诉权,而在不同程度上忽视了公益诉权的研究。其实,早在2000多年前的古罗马时期就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。罗马法学家把法律分为私法和公法,诉讼相应地也分为私益诉讼(actiones publicae populares 和公益诉讼(actiones privatae,“以私人资格发生的诉讼,以保护私人权益为目的的,叫私益诉讼;以保护公益为目的的,就叫做公益诉讼。” 3但这种私益诉讼与公益诉讼二元并存的现象长期以来被忽视了,私益诉权长期以来几乎成为人们

5、研究的唯一对象。其次,偏重于对诉权进行抽象的理论研究,而在不同程度上忽视了对各种具体类型的诉权的研究。由于实体法大致分为物权法、债权法、人身权法、知识产权法、环境法等领域,诉权也可相应地分为物权诉权、债权诉权、人身权诉权、知识产权诉权、环境诉权等具体类型,每种具体类型的诉权必然有其特别之处,但我们很少看到具体类型诉权的专题研究。因此,如何适应法律不断细化、诉讼日益复杂多样的时代发展趋势,转型诉权理论的研究思路已经成为具有时代意义的课题。我们发现,对现代诉权理论研究的转型起重大推动作用的正是发端于美国的环境公益诉权理论,下面就结合两大法系的传统诉权观念和环境公益诉权诞生的历史背景对此加以分析。两

6、大法系传统的诉权理论,从某种意义上说都属于私益诉权的范畴。对诉权背后的利益展开分析,是建立在19世纪中期德国法学家耶林(Jhering创立的利益法学思想基础之上的。利益法学认为,“某人提出某种要求,是因为它所要求的东西对他自己有利,某人提出诉求,是因为他的利益被剥夺。在特定的权利义务关系里,义务是为权利而设立的,所有的义务都是为了促进某个人的利益。离开利益,权利就空无所有了。” 4利益法学派的思想对诉权学说的构建产生了重大影响,“无利益即无诉权”(Sans intteret pas diaction已经成为大陆法系重要的诉讼原则,换言之,当事人向法院起诉必须具备诉的利益,否则将被法院以诉不合法

7、为由予以驳回。何谓诉的利益?通常认为,作为诉权前提条件的“诉的利益”,是指当事人对诉讼标的享有的“法律上正当的利益”。法国新民事诉讼法典第31条明确规定:“对某项诉讼请求之胜诉或败诉有合法利益的人均享有诉权。”传统上,这种“法律上的正当利益”往往被理解为“个人的直接利益”和“现实存在的利益”。法国学者认为,“个人仅为保护其本人的利益而进行诉讼诉讼资格就在进行诉讼的本人的、直接的利益中个人利益终究是与总体利益(即公共利益笔者注相对立的,因此,原则上任何个人如果在其中没有任何个人利益,便不得唯一为了让人遵守法律而行使诉权、提起诉讼”。 5英美法上虽然不存在抽象的诉权概念,但法律对原告提起诉讼的资格

8、也有明确的限制。例如,美国联邦宪法第3条要求,联邦法院只有在存在“事实和争端”(Case or Controversy的情况下才能对案件行使管辖权。美国的判例指出,原告资格的获得以其受到事实上的直接损害为前提, 6并且这种损害还被狭窄地界定在经济损害的范畴。 7综上可见,尽管两大法系的诉权理论有所差异,但在要求起诉者对讼争案件具有“直接的个人利益”方面是相同的。二、环境公益诉权的基本内涵我们认为,在界定环境公益诉权时,应当注意区别环境诉权和环境公益诉权两个概念。事实上,环境诉讼可以分为环境私益诉讼和环境公益诉讼; 11相应地,环境诉权也可以分为环境私益诉权和环境公益诉权。同时,在界定环境公益诉

9、权时也不能忽视环境公益诉讼特殊的功能定位:首先,在环境保护方面,政府始终被假设发挥主导作用;其次,当政府怠于履行保护环境的职责时,应当允许特定的国家机关和普通公民提起行政诉讼来监督政府勤勉执法,也应当允许公民直接对污染者提起民事诉讼以填补政府职能的缺位。也就是说,环境公益诉讼并非保护环境的首要机制,而是作为政府履行保护环境职责的监督机制和补充机制而设置的。基于此,可将环境公益诉权界定为:国家机关、普通公民或公益团体依据法律的特别规定,在环境受到或者可能受到污染或破坏的情况下,为了保护环境公共利益,以有关侵害主体或行政机关为被告向法院提起诉讼的权利。环境公益诉权是公益诉权的一种,与传统的私益诉权

10、相比具有如下鲜明的特点:第一,环境公益诉权的主体具有广泛性。环境私益诉权的主体总是特定的和相对的,即仅仅限于直接受到环境污染损害的单位或者个人,且他只相对于某个案件享有诉权。而在环境公益诉讼中,由于不要求原告以直接受到环境污染损害为起诉条件,诉权主体就呈现出广泛性和多元化的特点。比较来看,各国享有环境公益诉权的主体主要包括三类:即检察机关、普通公民和公益团体。其中,检察机关作为政府的代表和公共利益的维护者,在各国都是最主要的环境公益诉权的主体。除检察机关外,普通公民在一定条件下也可以直接提起环境公益诉讼。例如,美国存在一种叫做“公民诉讼”(Citizen Suits的制度,即普通公民依法对违法

11、排放污染者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,要求违法者消除污染、赔偿遭受污染损害公民的损失,或者敦促联邦环保局履行法定义务、加强环境监管的一项诉讼制度。“公民诉讼权在美国被视为一箱禁止权(即禁止非法排污权或强制措施;公民则被视为私人检察官,与政府的职能相对应而存在,在实施环境法规中发挥着重要作用。” 12所谓公益团体(Non-Profit Organization,一般理解为持续性地从事福祉事业、保护环境、促进国际合作等各种社会活动的社会团体。在美国,公民诉讼的主角不是普通公民,而是一些全国性的公益团体, 13这对我国环境公益诉讼的构建来说无疑具有重要的启示意义。第二,环境公益诉权的目的

12、具有公益性。事实上,赋予特定国家机关、普通公民和公益团体诉权的目的,正是为了为保护环境公共利益。所谓“公共利益” (public interest,是一个与私人利益相对应的范畴,其典型特征就是具有社会共享性,这可以从两个层面来理解:第一,所谓社会性,是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性,既是指“共有性”,也是指“共同受益性”,并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。 14而环境,则是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野

13、生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等(环境保护法第2条。环境具有不可分割性、相互影响性,当环境要素受到污染和破坏时不仅会损害个别人的利益,也可能对每个人、整个国家乃至整个人类的生存利益构成威胁,因此就具有了公益的色彩。保护环境公共利益,正是建立环境公益诉讼的目的之所在。第三,环境公益诉权的客体具有特殊性。权利客体是指权利主体的权利义务所指向的对象。传统诉权的客体总是指向直接的侵权行为,但环境公益诉权的客体不仅包括环境污染和破坏行为,而且还包括政府环境保护机关的行政不作为。前者属于环境民事公益诉权,后者属于环境行政公益诉权,或者说前者对应环境民事公益诉讼,而后者对应环

14、境行政公益诉讼。在大陆法系国家,环境公益诉讼甚至主要就是环境行政公益诉讼,一般不允许公民提起环境民事公益诉讼。英美法系虽然允许公民提起环境公益诉讼,但是往往实行“诉前通知”前置程序。例如,在美国起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者及行政机关,在该等起诉通知送交之日起满60日,起诉人方可向法院提起诉讼;多数州的环境法规还规定当政府部门在已在法院对违法者进行勤勉的追诉时,公民无权起诉。美国学者指出,诉前通知制度的目的是为了给政府部门和污染者一个纠正其违法行为的机会,从而排除公民诉讼,以减少法院的讼累。 15环境公益诉讼制度的这种程序设计,是任何私益诉讼中都不曾出现的特有现象

15、。三、环境公益诉权的理论基础任何一种新型权利和新型法律制度的创建,不仅要有现实的迫切需要,还需要有足够的理论支撑。在环境公益诉讼制度创建的过程中,各国先后提出了多种重要的理论学说,这些学说对于深化我国环境公益诉权的研究具有重要的借鉴意义。1.诉的利益扩张理论为破解检察机关和公民提起环境公益诉讼的难题,学者们纷纷转向了诉的利益理论。根据诉的利益理论,当事人对向法院提出的权利请求虽然没有管理权,但只要具有诉的利益,仍然被认为是正当当事人。诉的利益虽然在早期一度被界定为私人利益,但也为其扩张到公共利益领域提供了理论支撑。例如,虽然美国早期的判例将原告的资格限定为“现实的经济利益受到直接的损害”,但美

16、国联邦第二巡回法院在1965年哈德森风景保护协会诉联邦能源委员会(Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Comission一案中指出:经济利益上的损害并不是起诉者获得原告资格的必备条件,起诉者如果能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到侵害,则就可以享有原告资格。 17大陆法系的学者也有类似的观点,例如西班牙诉讼法学家Calamandrer就认为,“诉讼程序的实质目的,并不是事后去实现规范所首要保护的利益,而是首要实现那些相同规范所欲调节的生活利益。” 18这样,通过对诉的利益进行扩张解释,就为检察机关和

17、普通公民提起环境公益诉讼消除了理论障碍。欧美国家的这一思路颇值得我国借鉴,我国完全可以以诉的利益扩张为理论基础,对民事诉讼法和行政诉讼法相关条文略加修改即可建立环境公益诉讼制度。2.公共信托理论破解环境公益诉讼困境的第二个努力,是试图直接从实体法上寻找理论根据。由于传统民法理论认为,不能为人力支配的物(如水、空气、日光等环境要素不能作为所有权的客体,属于“取之不尽、用之不竭”的自由财产或无物主物,任何人无权对无主物均无权提出权利要求。如何突破传统民法理论,建立环境公益诉讼的实体法根据呢?在英美法系历史上长期孕育的信托理论适时登上了历史舞台。在英美法上,信托是一种以财产为核心、信任为基础、委托为

18、方式的一种特殊财产管理制度,同时形成了由委托人、受托人、受益人三方构成的信托法律关系。信托一旦有效设立,委托人转移给受托人的财产就成为信托财产,信托财产上存在“双重所有权”:受托人对信托财产的权利被称为“普通法上的所有权”(Legal Title,而受益人的权利则被称为“衡平法上的所有权”(Equitable Title。正是信托财产上奇特的“双重所有权”理论,催生了环境公益诉权的另一理论基石,即公共信托理论。1970年,美国学者约瑟夫·萨克斯教授(Josegh Sax在密执安法律评论上发表了题为自然资源法中的公共信托理论的论文,在自然资源法领域创造性地提出了“公共信托理论”(Pub

19、lic Trust Doctrine。他认为,水、空气等人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物,而是全体国民的共有财产。国民为了管理他们的共有财产,可以委托政府管理,此时国民与政府之间形成了委托人与受托人的法律关系,政府应当为全体国民包括当代人及其子孙后代管理好这个财产。 19于是我们看到,根据公共信托理论,空气、水等环境资源之上存在着“双重所有权”:首先,国家或政府作为受托人取得普通法上的所有权,同时负有为全体国民及其子孙后代的利益而管理、保护环境的义务。如果环境公共利益受到侵害,作为公共利益代表的国家检察机关有权提起诉讼。(2全体国民作为委托人和受益人享有衡平法上的所有权。如果国家或政府滥

20、用权力、未尽善良管理人义务损害委托人利益时,国民作为受益人得提起环境公益诉讼要求政府履行义务;作为环境要素的所有权人,国民也可以要求侵害环境的人承担责任。总之,公共信托理论的提出,在英美法上较为妥善地解决了公民环境公益诉权的实体权利根据问题。英美法上基于信托而产生双重所有权的理论,与深受大陆法系影响的我国民法上“一物一权”的观念格格不入。但是,如果从理论研究的角度来说,公共信托理论在我国也并非完全不能引入。我国民法学界也有人主张突破“一物一权”的传统观念,例如在国有资产的所有权问题上,王利明教授就认为存在“双重所有权”,即国有企业法人所有权与国家所有权并存,其依据是“所有权排它性的核心并不在于

21、同一财产的所有权主体是多少,而在于主体之间享有的权利是否相互排斥、矛盾,否则共有关系就无法解释。在股份制企业中,股东与企业间共同享有同一财产的所有权的理由在于他们的权利之间并不是排斥矛盾的,而是共有。” 20这种观点使我们看到了我国引入公共信托理论的一丝曙光。3.创设环境权的理论与英美法系运用信托理论解决环境公益诉讼的思路不同,大陆法系国家遵循传统的概念法学的思维,主张在法律上直接创设一种新型的带有公益性质的实体权利即环境权,来破除公民提起环境公益诉讼的理论障碍。通常认为,环境权是伴随着环境危机的出现而产生的一种新型权利。吕忠梅教授认为,环境权是指公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境

22、资源的权利。 214.公众参与理论公众参与理论跳出了公民起诉的资格或实体法根据的传统思维模式,而是另辟蹊径,从公民有权参与国家和社会公共事务的角度,以政治学上的民主理论来论证公民提起环境公益诉讼的正当性。民主(democracy一词最初来源于古希腊语demos 和Kratia,前者的意指“人民”,后者指“统治”,合在一起意即“人民的统治”。 22尽管西方的各种民主理论都或多或少地论及公众政治参与之于民主的重要性,但真正将参与作为民主的核心概念,强调参与对民主实现具有弥足珍贵作用的,当推以帕特曼和麦克弗森为代表所提出的“参与式民主理论”。参与式民主理论以参与作为民主理论构建的切入点,他们认为国家

23、与社会之间界限是模糊的,国家不可能永远是受约束的不偏不倚的力量。事实上,就公共权力的本质而言,其具有自我扩展的倾向,权力应该受到限制。同时他们认为,由于国家不能与社会相分离,而要确保公民主体价值的实现,就必须建立有效的保障机制,而参与是这一机制的重要组成部分。参与式民主论者立足于现实的社会生活去阐释民主,他们认识到了“参与性社会”对于民主实现的重要价值,认为“对自由的平等权利和自由发展只有在参与性社会中才能实现”。 23公众参与环境保护正是参与式民主理论在环境管理和保护事务中的延伸。按照参与式民主理论,环保领域应该容纳公众的参与,公众参与是对政府环境监管权力行使的有效监督和补充。实际上,很多国

24、家正式意识到了政府在环境保护中可能违法滥用权力的事实,才决心建立环境公民诉讼制度的。例如,在1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案中,美国第二上诉法院首创了“私人检察总长理论”,认为“在出现官吏的违法行为时,为制止这种违法行为,国会可以授权一个公共官吏,例如检察总长主张公共利益提起诉讼。同时,国家也可授权私人团体提起诉讼,制止官吏的违法行为;这象检察总长的情况一样,也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人,不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼,即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个检察总长。” 24该判例为后来美国闻名世界“公民诉讼”(citizen s

25、uits制度铺平了道路。作为英国民事公益诉讼制度的开拓性判例,丹宁勋爵在“麦可怀特案”(Mcwhirter Case案中正是从这个角度论证的,“如果有充分证据证明政府机关或权力机关滥用法律,致使数千人的臣民受到侵害,那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律,我认为这是一个重要的宪法原则问题。” 25在当今世界,环境保护领域的公众参与理论已经得到很多国家和一些列国际环境法律文件的承认。1992 年,世界环境与发展大会通过的里约宣言宣告:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与,让人人都能有效地使用司法和行政程序,

26、包括补偿和补救程序。”完全有理由认为,公众参与理论正在成为各国环境公益诉权理论最为重要的理论基础。公众参与环境保护的民主理论与我国的国家性质相符,与我国人民依法享有管理国家和社会事务的宪法精神亦能契合。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”环境保护法第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”上述规定表明,在建立环境公益诉讼制度方面,我国并不缺乏宪法和实体法层面的法律依据,作为环境公益诉讼制度重要理论基础的公众参与理论,完全可以直接引入

27、中国而不存在法律障碍。【注释】1 美赫尔曼·E.戴利、肯尼思·N.汤森著:珍惜地球经济学、生态学、伦理学,马杰等译,商务印书馆2001年版,第146-166页。2 古罗马查士丁尼著:法学总论,张企泰译,商务印书馆1992年版,第205页。3 周楠著:罗马法,群众出版社1983年版,第354页。4 颜运秋著:公益诉讼理念研究,中国检察出版社2002年版,第10页。5 法让·文森、赛尔日·金沙尔著:法国民事诉讼法要义,中国法制出版社2003年版,第171页。8 See Jonathan H. Adler, Stand or Deliver: Citen Su

28、its, Standing, and Envermental Protection,12 DUKE ENVTL. L. & POLY F. 43(2001.9 See Walter B. Russell, & Paul Thomas Gregory, Awards of Attorneys Fees in Environmental Litigation:Citizen Suits and the “Appropriate” Standard, 18 GA. L. REV.324, 325(1984.10 江伟、陈刚、邵明著:民事诉权研究,法律出版社2002年版,第49页。11 环境私益诉讼是指因环境污染而直接遭受损害的单位或个人,根据我国环境保护法第41条的规定以环境污染者为被告而向人民法院提起的损害赔偿诉讼。根据最高法院2001年印发的民事案件案由规定(试行,此类诉讼的案由被确定为“环境污染损害赔偿诉讼”,因此环境私益诉讼也称为“环境污染损害赔偿诉讼”。我们认为,“环境污染损害赔偿诉讼”与“环境公益诉讼”显然不同:前者是在个人人身权、财产权直接遭受侵害的情况下引发的诉讼,后者则在个人权利没有直接遭受损害的情况下引发的诉讼;前者诉讼目的在于保护私人权益;后者诉讼目的在于维护环境公共利益;前者的侵权者承担责任的形式主要是损害赔偿,后者的责任