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1、目 录摘 要IAbstractII引 言1第一章行政法信赖保护原则的基本问题2一、信赖保护原则的概念与内容2二、信赖保护原则的本质与特征3三、信赖保护原则的渊源4四、行政法上的信赖保护原则与私法上信赖保护原则的区别4第二章信赖保护原则的机理及其适用6一、关于信赖保护的内涵及理论依据6二、信赖保护的具体方式7三、信赖保护原则在行政法中的适用8（一）在具体行政行为中的适用8（二）在抽象行政行为中的适用9（三）在行政指导中的适用9四、信赖保护原则的司法适用10（一）信赖保护原则司法适用的依据10（二）信赖保护原则司法适用的动力11（三）法官要具有保护信赖利益的意识11第三章信赖保护原则在我国的实践1

2、2一、对被许可人利益予以信赖保护之缘由12（一）政府诚信的客观要求12（二）第三人利益的需要12（三）保护相对人利益的要求13（四）建立良好法制环境的要求13二、对被许可人利益予以信赖保护的适用条件13（一）具备信赖行为13（二）不存在排除信赖的情况14（三）信赖值得保护14三、行政相对人对行政行为的合法预期14第四章 信赖保护原则在我国运用存在的问题及其完善17一、我国行政法上信赖保护原则面临的问题17二、我国行政法上的信赖保护原则的完善17结 语19参考文献20致 谢22此页无页脚编码浅析信赖保护原则摘 要行政信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受。现已成为大陆法系

3、行政法上的一项重要原则，对完善大陆法系国家行政法律制度发挥了重要作用。在我国，信赖保护原则是诚信原则在行政法上的运用，行政许可法的颁布和实施标志着信赖保护已经纳入法制规范。信赖保护原则在行政许可法上的确定具有重要的里程碑意义。本文拟在分析信赖保护原则的涵义、特征和主要内容的基础上，结合我国行政许可法中的信赖保护原则及其适用，对行政信赖保护原则加以阐述。关键词：信赖利益 行政行为 行政许可此页页脚用罗马数字编码On the Principle of Trust ProtectionAbstractTrust protection principles were first proposed by

4、 Germany and other civil administrative law scholars, the latter it was acceptted by the legislation. Now,it had been become a important principle of Administrative Law in the Civil law system, and plays an important role to improvment the legal system.In China, the trust protection principles is th

5、e principle of good faith in the use of administrative law, with promulgation and implementation of " Administrative Licensing Law ",it indicates that trust protection has been incorporated into the laws and regulations. Trust protection principles of the Law on the identification of impor

6、tant milestone. On the basis of analysising the meanings of the principle, the basic characteristics and contents, Combining the principle and its application in PRC Administrative Licensing Law, to furher explainning it.Key words: Trust interests Administrative action Administrative license 此页页脚用罗马

7、数字编码此是空白页没用，可删去。引 言信赖保护原则亦称保护相信原则，也有的学者将其称为“行政法上的诚实信用原则”。该原则始于一战后的德国。1973年召开的德国法学者大会将行政法上的“信赖保护”作为其主题之一，引起各国学者的广泛关注。1976年联邦德国行政程序法对该原则加以明确规定。1 吴坤城：公法上信赖保护原则初探，行政法之一般法律原则（二），三民书局1997年版，第127页。从此，这个由私法领域素有“帝王条款”之称的诚信原则演变而来的信赖保护原则成为公法领域尤其是行政法领域的一项基本原则，亦成为行政合法性原则的有益补充。目前，信赖保护原则在很多国家和地区，如德国、日本、韩国以及我国的台湾地区

8、等都得到了不同程度的运用。在我国，传统的行政法比较重视依法行政原则，重视行政目的的实现，公共利益的实现往往是以牺牲公民个人利益为代价，由于中国民主法制观念比较缺乏，行政主体在动用行政权力达到实现公共利益的目的时，在法律规范本身就不很完善的情况下，行政行为更多的表现为被滥用，随意被变动。为了有效约束行政权力恣意行使，我国开始深入研究信赖保护原则，论证了在行政法上确立该原则的重要性，为中国行政法上信赖保护原则的立法提供了理论基础。中华人民共和国行政许可法的颁布和实施标志了信赖保护原则在我国已经纳入了法治轨道。从此页开始用阿拉伯数字连续编码第一章 行政法信赖保护原则的基本问题一、信赖保护原则的概念与

9、内容信赖保护原则是20世纪50 年代以后首先从德国行政法上发展起来的一项行政法原则。目前西方国家对其研究已进行的比较深入，例如德国，已将其定为行政法的一项基本原则而载入其行政法典。而在我国，行政许可法的颁布和实施才标志了信赖保护原则的确立。到目前为止，有的学者例如马怀德教授将其称之为行政活动的基本原则。2 马怀德：行政法与行政诉讼法，中国法制出版社2000年版，第38-83页，转引自牛俊伟：论行政法中的信赖保护原则，郑州大学2004年硕士论文。也有的学者例如熊文钊教授认为其不具备基本原则的条件，而将其称之为一项行政法的具体原则。3 熊文钊：现代行政法原理，法律出版社2000年版，第86页。是基

10、本原则还是具体原则姑且不谈，行政法中信赖保护原则的重要性是不言而喻的。关于行政法中的信赖保护原则的概念，不同的学者有不同的观点。姜明安教授认为,“信赖保护原则的基本涵义是：政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则要求：（1）行政行为要具有确定力，行为一经做出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；（2）对行政相对人的授意行政行为做出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人的过错所造成，亦不得随意撤销、废止或改变；（3）行政行为做出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此种行为时，行

11、政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予合理补偿”。4 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1999年版，第62页。还有学者认为，行政法中的信赖保护原则是指基于维护法律秩序的稳定性和保护社会成员正当权益考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的损失。5 李春燕：行政信赖保护原则研究，行政法学研究2001年第3期，第11页。傅思明认为，信赖保护原则是指基于维护法律秩序的安定性和保护公民、法人或者其他组织的正当权益的考虑，当相对人对行政机关做出的行政处分已蚕生信赖利益，

12、并且这种信赖利益具有正当性而值得保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。6 参见傅思明：中国依法行政的理论与实践，中国检察出版社2002年版，第79页。我国行政许可法在第8条及第69条确立了行政许可领域的信赖保护原则。按其规定，所谓行政信赖保护原则是指行政相对人对行政机关行政行为的正当信赖应予以保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政行为，依法确要改变或撤销，由此给相对人造成财产损失或致使相对人的合法权益受到损害的，应当依法给予行政补偿或行政赔偿。该原则要求行政主体之间相互信任与忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法做出行政行为。信赖保护原则的基础

13、是行政相对人的信赖利益，行政主体的行政行为能够使得行政相对人获得现实的或预期的利益，而且这种利益是能够得到的，这才是信赖保护的实质内容。相对人所信赖的对象是比较广泛的，只要是行政主体做出的，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，还是行政指导行为，一旦行政相对人对其产生了信赖利益，都应该对相对人的信赖利益予以保护。这也就是说，行政信赖保护的范围比较广泛。二、信赖保护原则的本质与特征从本质上说，信赖保护原则就是使一个依据常态法不具有法律强制力的法律行为具有法律上的强制执行效力。7 马新彦：信赖规则之界定，法制与社会发展2002年第3期，第81页。 总体上讲，行政法上的信赖保护原则是行政相对人的个人利

14、益与公共利益冲突的产物。行政主体做出的行政行为是其职责所在，当其发现某一行政行为不太合适甚至是违法时，执行下去将使社会公共利益受到严重损害，行政主体完全能够并应该将该行政行为予以变更或撤销。这是完全符合国家与广大民众的意志的，因而无论是在道德上还是在法律上，都是应该提倡和鼓励的。但是有了信赖保护原则，行政主体就不能径直将行政行为予以变更或撤销，就应该考虑行政相对人的信赖利益了。简言之，行政主体要对行政相对人的信赖利益予以保护。这样一来，行政主体变更或撤销行政行为的活动就受到了一定的限制。因而，行政主体变更或撤销行政行为时就必须对行政相对人的信赖利益进行保护与补偿，这一点便具有了行政法律上的强制

15、力。通过上述分析信赖保护原则的本质，就不难看出它的特征：第一，信赖保护原则的实质与最终目的是对行政相对人的信赖利益予以补偿。信赖保护原则以行政相对人存在合理信赖为基础，并且以信赖利益的损失为前提，适用信赖保护原则的直接结果是使得信赖利益的损失得到某种形式的补偿。第二，信赖保护原则是一项法律原则，是使一个法律行为具有法律效力或法律强制力的依据。只要行政相对人对行政主体的行政行为赋予了信赖，而且这种信赖是正当合理的，那么其信赖利益受到损害时，行政相对人的信赖利益保护与补偿的要求就有了法律依据。第三，信赖保护原则是法的传统理论的例外规定。依正统的法律理论，行政主体变更或撤销不适当的或者对社会公共利益

16、有损害的行政行为并无不妥之处，但依据信赖保护理论，对于行政相对人已产生合理信赖利益的行政行为，行政主体就不能随意变更或撤销，有确定的必要变更或撤销时，就应该对行政相对人的信赖利益予以补偿或赔偿。三、信赖保护原则的渊源信赖保护原则始于德国20世纪50年代中期，由德国联邦行政法院根据法律安定性原则以及民法诚实信用原则推论而确立，后将信赖保护原则与依法行政原则、安定原则、比例原则等置于同等法律地位而作为行政法的基本原则。在1973年10月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定“行政法之信赖保护原则”。从而引起法学界和立法界对信赖保护原则更广泛的关注。后来信赖保护原则被明文规定在联邦德国行政程序法、

17、租税通则、联邦建设计划法等成文法上，此后该原则发展成为一项宪法原则。后经日本、我国台湾地区的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。四、行政法上的信赖保护原则与私法上信赖保护原则的区别私法上的信赖保护原则是指依常态法当事人所实施的法律行为不具有法律效力的场合，受表意人信赖表意人的意思表示为一定行为或不为一定行为，以致产生了信赖损害，为了使其不因信赖而受到损害，令当事人之间的法律行为发生有效法律行为的后果，使表意人履行其行为，以保护信赖人的信赖利益。8 牛俊伟：论行政法中的信赖保护原则，郑州大学2004年硕士论文，第13页。私法上的信赖保护原则与行政法上的信赖保护原则既有联系又有区别

18、，下面主要阐述二者的区别。首先，行政法上的信赖保护原则与私法上的信赖保护原则所信赖的内容与信赖的结果不同。私法上的信赖保护原则当事人所信赖的内容是对方当事人的意思表示，基于对其真实性的信赖，受表意人实施了一定的行为，包括事实行为与法律行为，作为与不作为，并且有了信赖利益的损失。而行政法上的信赖保护原则，行政相对人所信赖的内容一般是行政主体的授意性行为（有时是抽象行政行为或行政指导行为）的可靠性与不变性，而信赖的结果是行政相对人以接受的权利、利益、资格为成本或基础而实施一定的处分作为或者从事了某种活动，而后由于行政主体的原因而有了一定的信赖利益损失。其次，二者的功能不同。行政法上的信赖保护原则是

19、为了保护行政相对人的信赖利益，而阻却了行政主体对于行政行为的变更、撤销与废止。而私法上的信赖保护原则是为了保护信赖一方当事人的信赖利益，是使本不生效的法律行为发生法律效力的重要依据，是信赖一方当事人获得其预期的利益，并以此来弥补其信赖利益损失的合法理由。最后，从信赖保护原则的不利益角度来看，二者是不同的。所谓信赖保护原则的不利益是指在保护信赖当事人利益的同时，而牺牲损害了国家利益、公共利益或他人利益。行政法上信赖保护原则的不利益，无论是从利益本身还是从利益主体来看都是不特定的。就利益本身来看，不特定是一种财产利益还是人身利益，是近期利益还是长远利益，是个人利益还是公共利益或是国家利益，可能交结

20、在一起，也可能是兼容的，都是随着个案的不同而不同。至于其利益主体更是不确定，可能是甲、乙也可能是丙、丁，可能是个人也可能是集体或国家。私法上的信赖保护原则产生的不利益是一种静态的不利益。这种不利益主要是财产上的不利益，他的数额可能会小于信赖利益，也可能会大于信赖利益，另外，私法上信赖保护原则不利益的主体是特定的人，可以是信赖当事人所处法律关系的对方当事人，也可以是信赖当事人所处法律关系以外的人。第二章信赖保护原则的机理及其适用一、关于信赖保护的内涵及理论依据信赖保护原则规制行政法的调整核心行政权，并以其蕴涵的诚信行政、责任行政的观念，对立法者、执法者和行政争议处理者具有指导意义，尽管对于信赖保

21、护原则是行政法的基本原则还是具体原则理论界存有一定的争议。但可以对于其内涵主要作如下理解：第一，保护行政相对人因正当信赖而期望得到合法或合理利益。行政相对人在无欺诈、胁迫等主观过错而且符合法定条件要求行政主体授予利益的，行政主体应依法授予；行政主体与行政相对人双方达成合意，签订行政合同后，行政主体应全面履行，非法变更应赔偿，依法变更应补偿；行政主体做出行政指导应尽心尽职，对有过错的行政指导应负行政责任。第二，行政主体应依法行政，履行法定义务，对行使自由裁量权的行政行为，应对其行为在合理限度内承担责任。在行政法有明确规定的条件下，行政主体要严格依法行政，不得拒绝行政相对人的合法要求。在行政法没有

22、明确规定的情况下，行政主体可在法定限度内自由裁量，但应满足行政相对人合理期望得到的利益。第三，行政主体和行政相对人皆应为真实的意思表示，且言必信，行必果。具体对行政机关而言，其所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改或溯及过往，其做出的承诺，应信守之；对相对人而言，也应言而有信，不得反复无常或任意翻悔，否则也应承担相应的法律责任。第四，人民法院、行政机关等有权机关应立足于增进公共利益的立场，依据法律、法规和政策，乃至自然规律、公序良俗等，保护行政相对人的信赖利益。信赖保护原则虽然在许多国家的行政法典中都得到确立，但它建立在什么样的理论基础上，仍然是个存在争议的问题。关于信赖保护原则的理论依据，理

23、论界主要有三种观点：（1）诚信类推说。该说认为，行政法上的信赖保护原则乃私法上诚实信用原则的合理类推所致。（2）法律安定说。该说主张信赖保护原则得以确立是为了维护法律的安定性。（3）基本权利说。该说认为信赖保护原则实质是为了保护人民的基本权利而确立，以保护公民的正当权益免受政府不当行政行为的侵害。范晓斌研究员认为在上述三种理论中，以“法律安定说”更为合理。他认为在行政过程中，处处隐藏着不安定因素，而由于行政行为具有确定力、拘束力和执行力，其一经做出法律要求相对人对此予以信赖。为使社会成员不因信赖上述因素的安定性而遭受损害，法律也应充分认可和保护其基于信赖而产生的利益，禁止行政主体任意撤销或废止

24、行政行为甚至反复无常，即使“有错必纠”也应当予以必要的限制。因此，信赖保护原则是法安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益相权衡的结果。9 范晓斌：论我国行政法上的信赖保护原则及其完善，学术论坛2006年第10期，第118页。我认为上述阐述很合理，但是第三种观点也是值得推敲的。无论法律、法规、政策还是原则、具体规范的制定、颁布和实施，归根到底都是指明权利和义务，即实质是保证权利主体享有权利，义务主体履行义务，所以说“信赖保护原则实质是为了保护人民的基本权利而确立，以保护公民的正当权利免受政府不当行政行为的侵害”这一观点也有合理之处。二、信赖保护的具体方式当行政相对人的行为符合信赖保护原则的

25、适用条件时，行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式是十分重要的。对此各国一般采取两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，又称维持现状，是指公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可。由此给相对人明确的预期，稳定行政许可法律关系和相对人所信赖的法律状态；所谓财产保护是指行政机关在依法确须变更、撤销或废止已经生效的行政许可的情况下，改变原有行政许可法律状态，而对相对人因此受到的损害予以财产上的补偿或赔偿。10 范晓甘、郑晶：略论<行政许可法>的信赖保护原则，法制与社会2006年第5期，第190页。由此可见，为维护公民、法

26、人或者其他组织的既得利益，确实实现信赖保护原则的正确做法应当是：以存续保护为原则，以财产保护为补充，即如果原有法律状态对相对人有利，而不予改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式；但如果打破原有法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益，则不得不打破原有法律状态的情况下，则对行政相对人的信赖利益予以财产保护。三、信赖保护原则在行政法中的适用由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则在行政法中的适用必然表现为不同的形态。下面主要分别从在具体行政行为、抽象行政行为及行政指导中信赖保护原则的适用方面加以讨论。（一）在具体行政行为中的适用具体行政行为是指行为主体针对特定行政相对人

27、所作的行政行为，可分为授意行政行为、负担行政行为和复效行政行为。11 熊文钊：现代行政法原理，法律出版社2000年版，第243页。信赖保护原则在具体行政行为中的适用主要是指在具体行政行为的撤销与废止时对相对人信赖利益的保护。因此关于具体行政行为中信赖保护原则的适用，主要从以下三方面加以阐述：首先，授意行政行为的撤销与废止。授意性行政行为使相对人产生既得利益，倘若授意性行政行为违法，在符合信赖保护要件的情况下，行政主体如撤销行政行为势必损害相对人的利益，因此需要对其严格限制。授意性行政行为的废止通常并非由于行政主体的违法性，而往往是客观状态发生变化或者其他原因造成的。同时废止原因通常是法定的：第

28、一，法规容许或行政行为保留该废止；第二，行政行为附负担，受益人没有或未在为他定出的期限内履行该负担；第三，行政行为所依据的法规或基础事实发生变更，致使该行政行为继续存在将危害公共利益。前两种情形中因为相对人应当预见到废止的可能性，所以不适用信赖保护原则。后一种情形，应区别情况适用存续保护和财产保护。其次，负担行政行为的撤销与废止。以往曾有学者认为负担行政行为违法，行政主体得随时予以撤销或废止，信赖保护原则于此不适用。但是我国台湾学者提出不同见解，认为下列两种情形下的负担行政行为是否必然排除信赖保护原则的适用值得商榷，一是由一对人民更加不利之合法处分取代；二是行政相对人由于遵守处分内容，以消费或

29、处置标的物，以致无法或很难恢复。12 邱收：论行政法中信赖保护原则的适用，湖南城市学院学报2006年第4期，第65页。在上述两种情况下，撤销或废止行政行为将使公共或大众的利益遭受更大的损失。因此，在这种情况下，只要存在信赖利益，并且该信赖利益符合信赖保护的构成要件，就应当援引信赖保护原则加以维护。最后，复效行政行为的撤销与废止。所谓复效行政行为是指对一人授意而同时对另一人有侵益效果的行政行为。可将复效行政行为分为两种情形：一是对相对人为负担，对第三人为授意；二是对相对人为授意，对第三人为负担。在第一种情形下，原则上应以负担行政行为撤销之法理解决，即原则上享有完全撤销权，但如果利益权衡时第三人利

30、益明显优越，撤销权也应受限；第二种情形下应以授意行政行为之法理解决，即原则上不得撤销，但如果利益权衡下第三人利益明显优越，则应予以撤销，但因此给相对人造成的损失也应予以补偿。（二）在抽象行政行为中的适用抽象行政行为是指行政主体针对不特定相对人所做出的行政行为，主要指制定行政法规、规章等规范性法律文件的行为。信赖保护原则在抽象行政行为中的适用主要指行政主体在制定、实施行政法规时，应该充分考虑到对行政相对人的信赖利益的保护，制定的行政法规与采取的行政措施不得具有溯及既往的效力。其效力不得及于施行前已经终结的事实。行政法与其他法律部门相比，稳定性较差，但其变化也应与社会发展相一致，如若变化无常，朝令

31、夕改，就会失去法律的尊严，使人民群众无所适从。行政机关原则上也不应当实施对相对人具有溯及力的抽象行政行为。这是法治国家中法的安定性的必然要求。只有这样，才能保障人民的合法权益，维护法律规范的尊严，维护国家的公信力。但是行政主体抽象行政行为不溯及既往也有两种例外情形：一是当时的规则已经规定了以后相关新制度的溯及力问题；二是人民对此应当预见或者新规则所追求的公益超过了信赖保护甚至是法安定性要求。（三）在行政指导中的适用行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策规定而做出的，旨在适用非强制手段引导行政相对人自愿的采取一定的作为或不作为，以实现行政管理目的的非职权行为。13 牛俊伟：论行政法中的信赖保护

32、原则，郑州大学2004年硕士论文，第31页。行政指导既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救方法。但是由于行政指导无法律依据、无责任、无救济的特性，使得行政指导作为一种裁量权而被肆意滥用，并且已对依法行政原则构成了极大挑战，因而用信赖保护原则对行政指导予以规制是很有现实意义的。在实践中，行政指导有时会呈现许多状态，因而信赖保护原则的具体运行也呈现不同的形态。当行政指导被撤销或废止时，有权机关可依法撤销违法的行政指导，但如果相对人基于信赖而产生了信赖利益，行政主体就应当考虑对其加以保护。同时，如果信赖利益明显大于撤销

33、该行政指导所欲维护的公共利益时，也可不予撤销；当行政指导的目的实现后，如果是行政主体与行政相对人双方均期望的结果，则不存在信赖保护的问题，如果对相对人的利益造成了损害，行政主体就要基于信赖保护原则给予相对人合理的补偿。总之，行政信赖保护原则在行政法中的确立及有效运行，对保护行政相对人的利益，促进行政行为的顺利实施是有很大作用的，对促进依法行政、树立政府诚信形象也是功不可没的。四、信赖保护原则的司法适用（一）信赖保护原则司法适用的依据中华人民共和国宪法是我国的母法，是根本法，可以概括的说是其他法律部门的渊源，信赖保护原则的适用自然也以其为依据。宪法第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家

34、依据法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。第41条第3款规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受损失的人，由依照法律规定取得赔偿的权利。这些都是信赖保护原则的宪法依据，也是信赖保护制度的基石。行政许可法也对信赖保护原则予以了规定。该法第8条第1款规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。在此基础上该法第8条第2款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或

35、撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应给予补偿。另外，行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法也为信赖保护原则的司法适用提供了相应的救济依据。（二）信赖保护原则司法适用的动力首先，是依法治国的需要。建设法治国家的核心是规制权力，在我国的政治现实中，最容易与公民、法人或者其他组织产生纠纷的是行政权，而行政权是行政法的核心。以受法律规范拘束的程度为标准，行政权可分为羁束性行政权和自由裁量性行政权。行政自由裁量权在现代法治社会具有至关重要的意义。行政法信赖保护原则不仅规制羁束性行政权，更应规制自由裁量性行政权，后者更是重中之重，事关法治成熟的程度和法治建设的成败。其

36、次，是行政相对人的要求。公民的财产和自由不受侵犯是人类文明不断进步的根本。人们最看重自身的财产和自由，因此行政权特别是行政自由裁量权的不可预测的侵扰是人们不能接受的；因信赖行政行为而与之合作，并应得的合法或合理预期利益，则是人们主观上强烈要求得到的。有时甚至会诉至法院，要求法院适用信赖保护原则保护其自身的利益。（三）法官要具有保护信赖利益的意识鉴于大至国家法治建设，小至公民的安居乐业无不要求法官在诉讼过程中适用信赖保护原则。法官即肩负重托，担负着平衡公共利益与私人利益、化解“官与民”纠纷的重任。这提醒法官要重视自身的职责，明确认识到我国已初步确立信赖保护制度，尽管这种制度还远远“供不应求”；这

37、就要求法官们要清醒地意识到宪法和法律已经为信赖保护原则的司法适用制定了行政法制基础，法官要敢于在司法过程中适用信赖保护原则，这样才能使公共利益与私人利益达到平衡，才能更好的维护法的安定性和社会的稳定性。第三章 信赖保护原则在我国的实践在我国，最早就信赖保护原则做出规定的是最高人民法院在1999年通过的关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第59条中的规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”该解释为在立法中确立信赖保护原则奠

38、定了基础。而立法中第一次确认信赖保护原则是2004年施行的中华人民共和国行政许可法，该原则的规定集中体现在该法第8条和第69条的规定，这些规定并未具体指出信赖保护的概念，但就其内容作了基本表述，具有重要的实践指导意义，并为以后信赖保护原则成为行政法的基本原则奠定了基础。在学术界，我国学者对信赖保护原则的探讨与研究也是从行政许可法领域入手，进而延及整个行政法领域。一、对被许可人利益予以信赖保护之缘由（一）政府诚信的客观要求行政许可法的实施有助于推动诚信政府的建设。行政许可法明确规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法

39、规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政许可法对信赖保护原则的确定，有助于确立政府信誉，保护人民群众的合法权益。（二）第三人利益的需要某一行政行为往往会牵涉到第三人的利益，遵循“有权利，必有救济”这一古老法则，在第三人的利益因政府的不诚信行为而受到损害时，对其利益自当同相对人的利益一样予以保护。因此对被许可人的利益予以信赖保护，也是保护第三人利益的需要。（三）保护相对人利益的要求行政许可是行政主体对相对人的一种授意行为。授意行

40、政行为与负担行政行为影响相对人利益的差异性，决定了对授意行政行为中相对人信赖利益的保护是必要的。基于行政行为的效力性，相对人会对已做出的行政行为产生信赖利益，并依此安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情况下毋庸置疑，然而当行政行为出现缺陷时，便很有可能对行政相对人造成利益上的损害，这时如果国家制止不力，那么相对人的合法利益便会成为行政行为违法不当的牺牲品，这与国家实施行政管理以保障民众生活和社会秩序的最终目的是背道而驰的，所以必然要求国家对这些行为负责，行政信赖保护原则也就应运而生了。（四）建立良好法制环境的要求信赖保护原则的确立是对行政相对人利益的有效保护，一是考虑到相对人的利益，

41、考虑到行为的合法性、合理性，更重要的是在宏观上它保护了公平合理的市场竞争环境，从而有利于我们创建、维护良好的法制环境。二、对被许可人利益予以信赖保护的适用条件在行政许可法中有对被许可人的利益予以信赖保护的几种情况，但是并非只要出现这几种情况就必然要对被许可人的利益予以信赖保护。适用信赖保护原则，还必须具备以下几个条件：（一）具备信赖行为信赖行为，亦称信赖表现，是指相对人基于对授意性行政行为的信赖而采取的具体行为。信赖原则的适用，必须是相对人已采取了信赖行为，且信赖行为具有不可逆转性。其主要表现为：授意性行政行为赋予行政相对人的是某种物质利益，而相对人已对该物质利益进行了处分；或授意性行政行为赋

42、予行政相对人的是某种资格，而行政相对人依此资格从事了某种行为。只有具备了信赖行为，才可以对被许可人的利益予以信赖保护。（二）不存在排除信赖的情况被许可人明知或者应当知道行政许可行为违法，或者行政许可行为的违法性可以归责于被许可人时，被许可人不享有信赖保护。这些情况包括：受益人通过欺骗、威胁或者贿赂促使行政机关做出该具体行政行为；对重要事项提供不完全的或者不正确的信息，使行政机关以此作为根据而做出具体行政行为；受益人明知该行政行为违法或者因重大过失而不知道该行政行为违法。如我国行政许可法第69条第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”一般而言，存在排除信赖的

43、情况下，不适用信赖保护原则。（三）信赖值得保护在具备前两者的基础上，还必须对信赖利益与撤销原行政行为所欲维护的公共利益进行衡量。只有信赖利益明显大于撤销原行政行为所欲维护的公共利益时，该信赖利益才值得保护。一般认为，行政主体在对这两种利益进行权衡时，应当考虑如下因素：撤销对受益人的影响；不撤销对公众和第三人的影响；行政行为违法性的严重程度；行政行为做出后存在的时间长短。14 郭福渠：论行政许可法中的信赖保护原则，中州大学学报2006年第2期，第15页。通过对这两种利益的衡量，在信赖利益明显大于公共利益时，就不得撤销原行政行为；在相反的情况下，行政主体便可撤销原行政行为，但必须给予相对人合理的信

44、赖补偿。三、行政相对人对行政行为的合法预期行政相对人对行政行为的合法预期是指行政相对人基于行政法律规范的规定及行政主体先前同类行为的判断，对相关行政主体可能做出的行政行为的预测与期待。相对人的合法预期是相对人的主观评价。合法预期制度被以英国为代表的普通法系国家所推行，与信赖保护制度相比它可以对政府的行政指导、行政政策、对社会承诺等都发生约束作用。二者内涵上也存在差别。余凌云教授认为：“合法预期实际上有着广、狭之分。狭义上的合法预期是在司法审查传统上所保护的权利和利益之外建立起来的第三维度。它要保护的不是权利，也不是利益，仅仅只是相对人因行政机关的行为而产生的对预期的信赖。广义的合法预期是个包括

45、可保护利益、甚至权利在内的、并与之纠缠不清的综合维度。除了包含狭义的意思之外，还指行政机关的行政行为，如果生成了相对人的权利或可保护利益，也会形成继续保持已然状态的合法预期。如果发生非理性的改变，使相对人已经享有的权利或利益终止或者被实质性改变，也会出现合法预期之保护问题”。 15 余凌云：行政法上合法预期之保护，中国社会科学2003年第3期，第129-130页。合法预期保护与信赖保护的方式也有所不同，西方国家对合法预期主要从三个方面进行保护，即程序性保护、实体性保护和补偿（赔偿）性保护。而对于信赖利益的保护，各国一般采取存续保护和财产保护，概括的说就是实体性保护。但是二者并非相互独立的个体，

46、合法预期是信赖保护的前提，二者都是为了限制行政机关任意撤销、撤回、废止其已经生效、并且已经公之于众的承诺、决定或政策，从而保护行政相对人及其他权利主体的合法利益。一般情况下，并非所有当事人的主观预测和期待都能成为法律保护的对象，只有在合乎法律规定并具备一定条件的情况下才能成为行政法律关系一方主体的客观的预期利益，才能得到相应的保护。构成相对人的合法预期，必须符合以下几方面的条件：首先，以相关法律法规规定或相似的行政先例为合法预期的前提。相对人对行政主体将做出的行政行为的预期必须基于法律法规的直接规定或者行政主体在类似情形下曾经行为的处理先例，这是形成合法预期的前提条件。比如，相对人向行政主体提

47、出行政许可的申请，法律规定行政主体必须在一定期限内做出准许或不准许的裁决，这是源于法律规定产生的预期；一般伤害案中的受害人，依照行政主体在类似案件中的处理，期待行政主体做出对侵权人的处罚决定，则是基于对行政主体先例行为的预期。其次，以相对人对行政行为做出或法律状态出现的深信不疑为合法预期的基础。相对人的确信是信赖保护原则存在的基础，这种确信可以是对行政主体必定会做出一定行政行为的直接判断，也可以是对一定法律状态绝对出现的明确预测。相对人的确信必须以这种预期的客观依据作为形成的基础，前提的缺失将导致确信不能产生。再次，相对人的真实意思表示作为合法预期的表现。相对人对合法预期的确信不能仅仅停留在主

48、观推测的基础上，而应该通过一定的方式表现出来，这种期待的表现形式就是其意思表示。相对人的这种意思表示必须与其内心的真实想法相一致，不真实的意思表示不能引起合法的预期。相对人合法预期的表现一般是指对自己生活做出安排或对财产进行处分的行为，其具体形式多种多样，例如，在依法提出经营许可申请的当时或以后，为开业对租赁房屋进行装修、签订进货合同等的准备行为等等。最后，以相对人期待行为的合法与正当作为合法预期的内容。相对人基于对法律法规和行政行为的判断而产生的预期，在内容上必须是合法正当的，即所期待的行政行为需具有合法性。这种合法性是指行政主体依法应当做出或不做出一定的行政行为，并对相对人行政法上的合法权

49、益产生一定的影响。相对人的预期不正当或超过合法限度则不属于信赖保护的范围。行政法上的信赖保护原则旨在相对人的信赖落空时，对其给与一定法律上的救济。相对人的预期落空是指相对人基于对法律法规和行政主体的信赖所产生的对行政行为的合法预期，未能在现实生活中实现。仅有相对人的预期，而该预期已经实现，则不存在信赖保护的问题。因此，相对人的预期落空是信赖保护原则适用的条件之一。第四章 信赖保护原则在我国运用存在的问题及其完善一、我国行政法上信赖保护原则面临的问题首先，行政许可法立法中还存在一些疏漏。（1）有些概念法律未作明确规定，例如“公共利益”。这就使得行政主体的自由裁量权不断扩大，不利于保护公民的信赖利

50、益。（2）行政许可法以及相关法律都未明确行政行为违法是属于撤销的情况，还是无效的情形。由于可撤销的违法行政行为和无效的行政行为是否适用信赖保护原则不同，所以这样一来，就不利于保护行政相对人的合法权益。（3）行政许可法关于撤销权的有关规定不利于保护权益受害者。该法对撤销权的规定没有时间和行为种类的限制，似乎随时都可以撤销，有错必改固然应当，但是不能不顾法律的安定性和相对人及其他权利主体的利益。另外，法律也未明确规定如何对撤销行为进行救济。其次，信赖保护方式上也有不足。目前我国对行政相对人的信赖利益予以保护一般采取两种方式，即存续保护和财产保护，但法律未明确规定何种情形适用存续保护，何种情形适用财

51、产保护。这就使得相对人如何行使权利、如何保护自身的利益成了一个难题。其实行政程序是行政主体与相对人联系的纽带，行政程序要求行政主体做出决定时要充分听取行政相对人的意见，给予行政相对人陈述、申辩的机会，从而保证行政行为的公正透明，增强公民对行政主体的信任。而我国目前多数实体法都没有对行政程序做出具体规定，而行政权力被滥用的可能性却很大，为更有效地保护行政相对人实体信赖利益，行政程序的作用应受到重视，应当以法律化的程序来规范和约束行政主体，以防止行政主体单方面任意变动行政行为。二、我国行政法上的信赖保护原则的完善首先，要加强立法。既要不断增加各法律部门有关信赖保护原则的立法数量，又要保证信赖保护原

52、则的立法质量，减少漏洞。要依法治国，前提是有法可依，所以要不断加强立法，并使其趋之完善，这样才能更好的规范行政主体的行政行为，保护相对人的合法权益，才能更好地维护公共利益与私人利益的平衡，才能使社会进步，人民安居乐业。其次，要加强行政指导的规范性。立法方面的漏洞为行政权的滥用提供了空间，因此就要使行政指导更加规范，来填补这一缺陷。自然法律就要对行政指导的实施程序加以明确的规定，使之更加规范，尽量减少违法的行政指导。这样在法律规定与行政指导的双重保障之下，信赖保护原则会得到更好的运用，达到最大价值。最后，我国行政法对信赖利益的保护方式有必要完善。就是说除了实体性保护方式，还要有程序性保护方式。我国目前的法律没有对行政程序做出具体规定，而行政权力被滥用的可能性却很大，为更有效保护相对人实体信赖利益，行政程序的作用应受到重视，应当以法律化的程序来规范和约束行政主体，以防止行政主体单方面任意变动行政行为，从而维护法的安定性和社会的稳定性。结 语行政法中的信赖保护原则是一个很重要的法律原则，信赖保护原则的形成，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。通过保护相对人的信赖利益，