如何推进管理创新

1、1 / 46推进治理创新 加强效能建设（省局宣讲报告）2004年宣讲主题是：实践“三个代表”、加强政风建设。2005年主题是：正确树立“五观”、提高执法能力。2006年主题是： 坚持以人为本、打造“五型机关”。依照中央、省关于加强政府 自身建设的部署和要求，省局决定，今年宣讲主题是：推进治理 创新、加强效能建设。下面，从三个方面阐述这一问题。一、 开展治理创新、加强效能建设的回忆与感悟（一）开展治理创新、加强效能建设的回忆近年来，全省地税系统推进治理创新、加强效能建设，推出了一 系列具有前瞻性、开创性的工作，如：我们在地点政府部门中较 快建成了覆盖省、市、县、基层分局的四级广域网，上线运行了

2、统一的业务软件和公文处理软件； 我们在全省公共治理部门中领 先引入了IS09000治理理念，推行了税收全面质量治理； 我们在 全国税务系统首创税收法制员制度， 切实加强了依法治税的基础 工作；我们在全省党政机关中第一次全面实施了能级治理， 积极 探究了激发队伍活力的方式方法； 我们在同级部门中较早研究部 署了效能建设，在全省效能建设的大潮中先行了一步；等等。这 些都充分讲明了全省地税系统是一个勇于创新的团队， 是一个关注效能的集体。2 / 46刚刚过去的2006年，全省地税部门共组织收入417.8亿元，同 比增长26.5%， 其中： 税收234.4亿元， 同比增长23.2%； 社会 保险等基金

3、费183.3亿元，同比增长30.9%，实现了“十一五” 进展的良好开局。 特不是全省地税系统持续推进治理创新、 加强 效能建设，各项工作都呈现出新的进展局面。引领地税进展， 形成共同愿景， 地税工作确立了新目标。 去年初， 省局研究制定了“十一五”进展规划，确立了“5551”进展目 标，把全省地税系统的思想和行动凝聚到构建“五种机制”、 打 造“五型机关”、 推进“五化”进程、实现“一个突破”的宏伟 实践上来。 围绕实现“5551”目标，全省地税系统从上到下都采 取了一系列积极措施。如蚌埠市局，强化税源治理的基础性地位， 加强税费源普查，积极组织跨部门的情报交换和数据比对，按 “旬、月、季、年

4、”开展收入“数字化研究”，从经济、政策、征管多种角度进行税收分析，建立动态的税源数据库和分析资料 库，牢牢把握住组织收入主动权。 合肥市局征管分局积极探究利 用计算机强化个人所得税征管， 组织业务骨干自主开发纳税人税 源端与税务端直接联通的个人所得税征管软件， 不仅实现了对相 关数据的动态采集和监控，而且突破了机器套打完税证份数少、效率低的技术难点， 每分钟套打完税证7.5份，大大提高了工作 效率和质量。 滁州市局12366纳税服务热线接听员， 对受理的各 类涉税咨询、投诉举报、意见建议，做到有问必答、来电必复， 件件有落实，事事有回音，在平凡的岗位上以优质高效的服务， 畅通了社会公众、 宽敞

5、纳税人与3 / 46地税机关的沟通渠道。我们可能 都听讲过一句话， 叫做“打算赶不上变化，规划变成了鬼话”。 也许一些部门制定的中长期进展规划早已束之高阁， 然而过去一 年的实践证明，“5551”进展目标成了全省地税系统的共同愿景，成了地税干部前进方向的重要引领，“5551”规划，正在变 成一次次行动，一个个现实。思想高度重视， 行动迅速有力， 效能建设推出了新举措。 从2004年起，全省地税系统就把效能建设摆上了重要日程。 去年，省委、 省政府向全省发出了“效能革命”的号召， 全省地税系统思想再 动员，措施再加力，吹响了效能建设的新号角，谱写了效能建设 的新篇章。明确提出了提升“五项效能”、

6、实现“三个提高”， “五项效能”确实是：税收执法效能、纳税服务效能、征收治理 效能、行政治理效能、落实执行效能；“三个提高”确实是：提 高工作效率、提高工作能力、提高工作质量。 全省地税系统以“效 能建设、地税先行”为主题，组织解放思想大讨论，宽敞干部职工达成了共识： 效能建设、 地税先行我带头。 全省地税系统提出 了“3456”服务措施， 即： 推进“三时服务”、 落实“四办要 求”、 坚持“五零标准”、实施“六项制度”，构筑起优质服务 的“效能平台”。各地按照省局部署，结合实际，纷纷推出了自 己的效能举措。如：马鞍山市局国际税务治理科和开发区分局， 充分发挥有英语特长的税干优势， 在全省地

7、税系统领先采纳中英 文对比方式，编印了引进设备技术涉税问题、售付汇提交税务 凭证问题、外籍人员个人所得税 等5本地点税政策宣传手册， 发放到全市所有外商投资企业和外籍个人； 同时， 分送给市政府 开发开放办公室、商务局、招商局、外汇治理局、各付汇银行等 单位。六安市金安区局把车辆税收服务窗口设到车管所， 让纳税 人就近缴税； 同时到千里之外的上海开设税收代办站， 既防止了 税收流失，又方便了纳税人。全省地税系统立足实际、加强效能 建设的事例不胜枚举， 用自己的行动实现了我们的承诺： “效能 建设、地税先行”，得到了省委、省政府和社会各界充分确信。 假如我们没有往常的工作基础， 没有强烈的创新意

8、识， 没有有力 的实际行动， 在全省上下效能建设的大潮中， 就没有资本亮剑争 先。由此可见，见事预立，事半功倍；领先一步，处处主动。结合地税实际，创新工作载体， 主题实践提出了新要求。 继2004、2005年开展“纳税服务年”、 “征管质量年”之后， 省局把20064 / 46年确定为“规范治理年”，从规范税务治理、行政治理、执法治 理、信息化治理、纳税服务治理和队伍治理六大方面，对地税工 作提出了新的要求。系统上下集中开展了“规范治理年”主题实 践活动，取得了丰硕成果。比如，税政部门制定出台了房屋租 赁税收征管方法 ，推进精细化治理，实施房地产税收“一体化” 和车辆税收“一条龙”治理， 扩大

9、反不正当避税试点， 完善“减、 免、缓”集体审批，进一步提升了税政治理质量。宣都市局制定 了“规范治理年”活动考核方法， 特不是针对个体工商户定额核 定等薄弱环节，进一步完善个体工商户定额核定征收治理工作 方法 、个体工商户行业组长评税方法等，抓住弱项促规范。 阜阳市局把基金费征收治理作为“规范治理年”活动的一项重 点，将社会保险费征管工作细划为8个方面、64个小项进行精 细化治理，对1883户缴费单位的缴费人数和缴费基数进行了重 新调查摸底， 调整了388户缴费基数， 仅调整缴费基数就补缴三 项保险费2676万元。有的同志可能认为，主题实践，提法多了， 难以落实。事实证明，开展“纳税服务年”

10、活动，把全省地税系 统服务意识和服务能力提高到一个新水平； 开展“征管质量年” 活动，把全省地税系统质量意识和征管能力提高到一个新水平；开展“规范治理年”活动， 又把全省地税系统规范意识和治理能 力提高到一个新水平。 主题实践，旨在突出重点， 需要强力推进； 年度有终了，工作无止境，应当常抓不懈。 拓展政策空间，主动跟进进展，服务崛起取得了新成效。围绕大 局提出了政策举措， 研究制定了 关于发挥税收职能作用服务东 向进展的若干意见 ，提出了21条具体措施，制定了关于发挥 地点税收职能促进全民创业的若干意见 ，提出了50条促进全省5 / 46经济和进展的政策措施。 省局直属局主动跟进“861”行

11、动打算， 制定并实施了 “861”行动打算结对子活动暂行方法 ，选择海 螺、徽商、铜都、江汽等10家大型企业，对其总投资700亿元 以上、85个“861”项目，开展“一对一”的定人、定期、定点 结对子服务， 在创新服务方式上做文章， 在丰富服务内容上下功 夫。通过开展税源调查、 税收稽查活动， 及时传递税收政策信息， 关心企业纠正对政策理解认识的偏差； 在国产设备投资抵免、 财 产损失审批等方面，提供优质、便捷的服务；下基层、进现场， 以讲解与培训方式为企业提供税收政策指导与关心；召开座谈 会，加强税企的联系， 搭建与企业互动沟通平台等新的服务举措， 努力提升服务层次， 有力地支持了企业健康进

12、展。 全省地税稽查 部门组织开展对房地产、电信、金融、煤炭、交通运输、建筑安装等社会高收入行业的专项检查、 专案检查和交叉检查， 加强与 国税、工商、公安、财政、法院、银行、房管、社保等涉税、涉 费职能部门的信息交流与协作， 努力为纳税人提供公平竞争的税 收环境。服务崛起，听起来专门宏观，做起来又专门具体，首先 是要有使命感和责任心， 关键是发挥职能， 把地税工作的成效体 现到对进展的财力支撑、政策支持、服务优质、环境优化上。大 力组织收入，是服务崛起；及时落实政策，是服务崛起；强化税 务稽查，也是服务崛起。奋力崛起，皖人有责；服务崛起，见诸 行动。坚持思想领先，突出质量治理，税收征管引入了新

13、理念。在全面 完成标准化分局创建工作的基础上， 积极引入ISO9000质量治理 理念，推行税收全面质量治理。 省局统一编写了 安徽地税质量 治理大纲 和四个 范本，制定了“目标引领、岗责明晰、过 程操纵、持续改进”的治理标准和“写我所思、做我所写、记我 所做、改我所错”的执行过程，明确了税收治理的重点环节、工 作流程和操纵要点， 为各级地税机关和基层税干提供了规范标准 的操作指南。成为在全省公共治理部门中，第一个将质量治理理 念引入到系统工作全方位的单位， 同时第一次用治理标准和执行 过程将统一的质量规范延伸覆盖到行政治理岗位， 积极探究向全面治理要质量、 向全面治理要执行力的行政执法部门治理

14、工作新 举措。巢湖市局按照“写我所思、做我所写、记我所做、改我所 错”的要求，专门制定了治理考核方法， 以全员撰写工作日志作 为质量治理基础工作的抓手， 及时修正工作目标， 持续改进工作 过程。有的同志在工作日志的“心得建议”里写到：“在日 常工作中，有些工作必须具有制造性，社保费提示函、纳税水平 测试（分行业或针对新办企业）差不多上好做法。”“由于新系 统的应用， 旧版发票目前在新系统中无法使用。 建议开展一次发 票清理活动”。也有的同志写到：“近来工作专门辛苦，然而多 干点事，在份内工作上多考虑、多干点成绩，更能得到锻炼提 高”。“言为心声，书为心画”。假如没有全面质量治理，没有 专门工作

15、要求，没有专注投入实践， 就专门难有这些饱含真情实 感的工作日志。无所事事，日志难写。思想指引和促进行动，行 动检验和深化思想， 思想和行动的互动， 从而不断开发工作的新 境地。税收全面质量治理把科学化、精细化推到了一个新时期。 强化责任考核，重在形成机制，法制建设谱写了新篇章。去年， 全省17个市局、75个县区局、784个一线执法单位，共分四个 批次，陆续完成并实现了“执法治理信息系统”软件的上线运 行、模拟考核和正式考核， 成为全国地税系统全面实行执法责任8 / 46制机器考核的少数省份之一。在较早实施机器考核的铜陵市局， 把执法责任制带来的巨变形象地概括为三句话， 一是“执法要按 程序走

16、”。 市局征管分局的一位同志在谈到自己的体会时讲： 过 去,大伙儿上班后是到处翻找自己当天要做的工作，情况一多就 难免出错，该急办的没有及时办理，能缓办的又可能被遗忘，发 生了过错行为自己也不明白。 现在有了执法治理信息系统， 每天 上班时先打开电脑， 要处理的工作都在上面显示着， 税收执法程 序更加清晰了。 二是“彩灯时刻提醒我”。 执法治理信息系 统有一个能够自动提示执法人员应当在法定期限内完成工作事 项的温馨功能。 按照工作的紧迫程度， 软件会适时挂出一个个 “彩灯”：2天内必须要完成的工作挂红灯，3天内的为橙色，5天内的是黄色，需要关注的则以蓝色提示。三是“机器管人、制 度管人的时代到

17、来了”。往常税收执法考核是人盯人、人管人。 考核工作量大、效率低，结果中又难免人情因素，不能服人，责 任追究往往流于形式。现在只要轻点鼠标，系统就会自动考核，并对过错进行分析。考核过程完全公开，结果一目了然，发生过 错的人也心服口服。“绿灯行、红灯停、黄灯提醒你等一等”，这本是交通规则中的信号提示，是确保人身交通安全的护身符。现在， 人机结合的执法治理系统， 也为我们亮起了一串串执法规9 / 46则信号灯，从而翻开了全省地税法制建设新的一页 把握时代要求，提高应用水平，科技兴税迈出了新步伐。去年， 是全省地税系统信息化建设的丰收年，完成了“一站、两网、三 个系统、 四大软件”的建设。 “一站”

18、确实是完成了省局数据集 中模式下的“安徽地税互联网站群”的软件开发和调试。“两 网”确实是改造升级了全省地税系统广域骨干网和省地税局公 共信息网。“三个系统”确实是扩展了市、县广域网链路系统、 开通了地税省、市、县三级视频会议系统、开发应用了省局信息 大集中下的货运发票税控系统。 “四大软件”确实是全面上线运 行了四个业务软件，即：新版税收征管软件、 税收执法治理软件、 纳税评估（预测）软件、网上纳税申报软件。各市、县局信息化 建设步伐明显加欢乐，以四个软件全部上线为标志，2006年成 为全省地税系统信息化建设成果的应用之年，宽敞地税干部职工 苦练软件应用操作技能，将信息化建设成果转化为现实生

19、产力， 推进了治理创新， 加强了效能建设。 如淮南市局依托网上申报软 件，积极推行网上申报电子缴税， 通过实施“财税库行”横向联 网系统，扣划税款全过程在10秒钟内即可完成，纳税人足不出 户、轻点鼠标即可实现税款资金的适时划缴和当日入库， 突破了 申报、缴税环节的时空限制， 使纳税人告不了传统方式下在地税、10 / 468 / 46银行之间往返奔波之苦， 降低了纳税和社会成本， 提高了征纳双 方以及银行、财政、国库等相关部门的工作效率，为纳税人提供 了方便、快捷、安全的纳税快速通道，地税部门纳税服务效能成 倍提升。 目前，淮南市局网上申报上线企业户数占其治理的全市 正常企业户的比率达到了93%

20、。“问渠哪得清如许，为有源头活 水来。”信息化建设为推进治理创新、 加强效能建设提供了有力 的技术保障。从某种意义上讲，治理创新，亮点在信息化建设； 效能先行，技术是开路先锋。坚持以人为本，重在提升能力，队伍治理建立了新机制。全系统 重点从激发活力、提高能力、增强合力三个方面，加强干部队伍 建设。在试点的基础上，去年4月15日，全省统一进行了能级 考试，所有人员划分为税收业务和行政治理两大类不， 设置一至 六级，按照平常岗责成绩、群众测评业绩、考核考试成绩以及加 分、减分因素，综合确定每个人的能级，实行“以能定级、岗能 匹配、级酬挂钩、能责结合、动态治理”。能级治理制度引入竞 争机制，打破了分

21、配上的平均主义，在使一部分德能兼备、业绩 优秀的一线干部脱颖而出， 有效触动了少数但求无过、 太平轻闲 人员的“奶酪”，增强了忧患意识，激发了队伍活力，调动了宽 敞税干的能动性、积极性。同时，本着“干什么学什么、缺什么补什么”的原则， 从去年5月份开始， 在全系统正式启动了岗位 大练兵活动。通过广泛开展专题讲座、集中培训、业务竞赛、讨 论交流、案例评审、模拟演练等方式，在全系统掀起了讲学习、 钻业务、练技能、比素养的热潮。为检验和巩固大练兵成果，省 局在12月8日进行了全系统征管、稽查、计算机三项能手竞赛。那个地点与大伙儿一起再回忆一下竞赛结果：征管能手竞赛考试 共有105人参加，最高分79.

22、5分，最低分34.5分，最低与最高 相差45分，其中，60分以下54人,约占参赛选手的一半;稽查 能手竞赛共有57人参加，最高分80.4分，最低分为41.8分， 最低与最高相差38.6分，其中，60分以下6人；计算机操作能 手竞赛共有52人参加，最高分88.5分，最低分0分，其中60分以下34人，超过参赛选手的一半。“登东山而小鲁；登泰山 而小天下。”全省练兵，成效显著；集中竞赛，差距悬殊。大练 兵的成果，值得充分确信；能手竞9 / 46赛的结果，值得我们今后在加 强干部队伍建设中深思。注重面向基层，加大投入力度，基层面貌发生了新变化。省局先 后分两批对447个农村分局的分局长进行了集中培训，

23、 从治理科 学、廉政建设、税收征管、税收法制、税收政策、财务金融等不 同方面，既请省内高校及在肥的专家、教授进行授课，也请系统内有关人员与大伙儿交流座谈， 省局领导都带头安排时刻亲自作专题报告， 充分反映出省局党组对从基层抓起、 从一线指挥员抓 起、从工作能力和业务素养的“软件”抓起， 巩固和加强基层建 设工作的高度重视。 同时，省局面向系统， 与中科大、 省委党校、 合肥学院合作，举办MPA在职研究生、会计本科班，加快培养 高层次复合型人才。 许多市、 县局也都在加强教育培训上加大了 力度。如：亳州市局制定了教育培训工作五年规划 ，并按年 度制定实施打算 ，详细规定了学习时刻、学习内容，以及

24、对 学习情况考核、 奖惩等具体方法； 长期坚持一日一学、 一周一课、 一月一考， 并把学习成果作为评定能级、 选拔任用干部的重要参 考依据；实行以考促学，各县、区局每月对所辖税干抽考一次，市局每季度到各单位进行巡回抽考，对连续3次考试成绩排在本 单位最后3名的，责令待岗学习，暂停能级待遇。目前，与“十 五”初相比，该局大专以上学历人员的比例由43增至100%，其中，本科以上学历人员的比例由9.2增至46.5。全省地税 系统考10 / 46取注册税务师、注册会计师、律师资格的人员比例为7.69%，超过全国税务系统平均水平近1倍。而亳州市局考取经 济师、会计师、注册会计师、注册税务师、律师等专业技

25、术职称 人员的比例为29。提高干部队伍素养，先天基础当然重要；后天养成则至为关键。在加强“软件建设”的同时，以装备及设施购建为重点，加强了 基层“硬件建设”。2006年，省局集中安排对全省153个农村 分局的办公用房进行了重建、 新建和维修， 为265个农村分局配 备了征管用车。接着抓好“五小”建设，完善小食堂、小浴室、 小菜园、小活动室、小阅览室的功能和配备，把组织对基层干部 职工政治、 工作、生活、学习上的关怀爱护切实落到实处。 各市、 县局按照省局要求， 对基层的基础设施建设进行落实， 有的地点 结合实际做得细致入微。如阜阳市局在经费十分紧张的情况下， 为每个农村分局安装电动小水泵， 解

26、决了饮用水， 并将旱厕改为 水厕。对此，这在多雨湿润的皖南，有的同志可能不以为然，但在干旱少雨、 且无自来水供应设施的皖北农村， 却是干部职工工 作生活的细事和难事。 关怀基层工作生活， 只有真正急职工之所 急，办职工之所盼，解职工之所难，才能把好事做实，把实事做 好。 内强整体素养，外树良好形象，文明创建结出了新硕果。省局结 合地税工作的实际，从系统的大局动身， 在2004年“机关为基 层、 基层为纳税人”和2005年“改11 / 46进工作作风、 端正地税行风” 为主题的“政风建设月”活动的基础上，开展了以“效能建设、地税先行”为主题、以“提高工作效率、提高工作能力、提高工 作质量”为目标

27、的第三个“政风建设月”活动。 宽敞地税干部职 工以“地税先行我带头”的主人翁姿态，积极投身“人人讲效 能、处处抓效能、事事创效能”的效能建设大潮，强素养、提能 力、挖潜力成为大伙儿的共同追求，讲效率、重效益、求质量已 成风尚；少数干部不作为、乱作为的现象得到有效治理，对工作 有激情，对纳税人有感情，税容税貌、税风税纪发生可喜变化；在税收服务不断优化的同时，纳税人纳税遵从度也不断提高，形成了地税部门依法征税、 纳税人诚信纳税的和谐氛围。 “汗水浇 开文明花”。 地税政风建设取得的丰硕成果赢得了宽敞纳税人和 社会各界的尊重和赞扬，得到了各级党委、政府的确信和鼓舞。省长王金山在省地税局关于全省地税系

28、统2006年“政风建设 月”活动情况的报告 上批示：“这是效能建设中的一个特写镜 头。地税局从“先进性”教育到现在的效能建设一直为人称道， 工作有思路，有重点，有成效；业务有规则，有进步，有收益。 望再接再厉， 百尺竿头，更进一步。 ” 省委副书记王明方批示： “这项活动是先进性教育的深化，要扎扎实实，坚持不懈抓下去。”副省长任海深批示： “省地税局以政风建设月活动带 动全年政风建设的实践， 是加强机关效能建设的具体体现， 也是15 / 46加强地税系统队伍建设的成功经验。值得学习借鉴。” 在人民中意基层站所创建中，获得省政府表彰的100个“人民中 意基层站所”里，地税系统为16个，占获得表彰

29、总数的16%， 位居受表彰行业之首。在2006年度文明行业创建中，由省文行委组织开展的全省第三 次万人评行风，地税部门的群众中意度在参评执法部门中居于首 位。全省地税系统被省文行委授予“安徽省文明行业”荣誉称 号，省地税局获得省总工会颁发的“安徽省五一劳动奖状”。 同 时，全省地税系统还有12个单位被省文行委授予“安徽省创建 文明行业工作先进单位”荣誉称号、16个基层单位被省文行委 授予“安徽省文明窗口”荣誉称号。在2006年度文明单位创建中，全省地税系统取得了新的突破： 一是在省委、省政府表彰的955个第七届“安徽省文明单位” 中，地税系统共有96个单位受到表彰，占受表彰总数的10%。二是文

30、明单位创建实现了两个“百分之百”。 即市级以上地税机 关百分之百创建成了省级以上文明单位， 县级以上地税机关百分 之百创建成了市级以上文明单位。文明创建的一项项荣誉，是全省地税系统高度重视、扎实工作的 结果。省直部门120多个，全省条块治理的单位数以万计，一项16 / 4614 / 46项第一，一个个高比例，十分不易；特不是许多荣誉，差不多上 社会各界采取“背靠背”方式评出来的， 更是难得。 假如没有治 理创新，没有效能提升，没有持之以恒， 单靠“平常不创评时争” 是办不到的。（二）开展治理创新、加强效能建设的几点感悟 回忆近年来特不是2006年全省地税工作，实践让人铭记，成就 令人振奋，经验

31、值得珍惜。面对成绩，我们在倍感骄傲的同时， 也有以下感悟：第一， 治理创新是全省地税系统顺利完成一项又一项任务、成功实现一个又一个目标的强大动力。其中：理念创新是先导。 从“纳税服务年”、 “征管质量年”到“规范 治理年”，从标准化分局创建到引入ISO9000治理理念、推行税 收全面质量治理，差不多上从理念创新开始的，假如因循守旧， 不思进取，墨守成规，就专门难有这些开拓创新的工作。制度创新是全然。 从办文办事限时、首问负责、责任追究“三项 制度”的创立，到首问责任制、承诺服务制、AB岗工作制、办 事公开制、 领导接访制、 意见反馈制“六项制度”的进展， 等等， 都以事实证明，是制度创新拓展了

32、全省地税工作的宽敞天地。 工作创新是关键。 正是全省各级地税机关着力增强工作的预见性，不断创新加强税收征管、法制、税政、稽查和行政治理以及 党风廉政建设的各类活动平台， 从而把上级的各项要求， 由点到 线、由线到面，融会贯穿到地税工作的实践中，正确把握了工作 的结合点和着力点，以工作创新提高执行力， 以工作创新提高落 实力，使工作创新成为在税收实践中向治理要执行力的关键。 技术创新是支撑。 “工欲善其事，必先利其器。” 早在上个世 纪九十年代中期，比尔盖茨就讲过：“信息技术已成为过去十 年里在经济上取得的更快的生产周期、 更高水准的产15 / 46品质量和低 通货膨胀等特点要紧贡献力量。 ”全省地税生动、 丰富的工作实 践一再证明， 正是因为我们紧紧抓住技术创新这一利器， 推进硬 件建设，强化软件应用，建立了全新的工作平台，全省地税事业 才如虎添翼。机制创新是灵魂。 机制是通过制度各个组成部分之间的有序作 用，完成制度整体目标、实现制度整体功能。在制度与机制二者 之中，制度是静态的，机制是动态的；制度是机制的基础，没有 制度就没有机制； 机制是制度的灵魂， 有了机