过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应

1、南京大学学报(哲卓人文科学社会科学)JOURNAL OF NANJING UNIVERSITY(Philosophy. Humanities and Social Sciences)2001年第1期第38卷（总139期）Nol, 2001Vol. 38General, Nol39过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应.王国生（南京大学商学曉，南京210093）摘 要：中国渐进性改革的一个重要符征，是通过向地方行氏性分杈战皋，形屁地方政府 椎动经济壇长的主体格局，造就了地方政府独立射豁疥利益。中央与地方之间不再是简单的 行玫隶属关系，而是带有相当程毁苑別零舛弈主体角邑。炮万政府业已成为

2、具有独立利益和 目标取向的经济宇体，地方与申代的利益M弈不仅对经济资源在二者间的分配产生决定性彩 响，而且对整个社令经济堆犬格尚和资源配置效率具有间接的经济效应。关键词：地方饭府与中央政府；博弈中图分类号:F2 文献标识码:A 文章编号:1007 - 7278（ 2001 ）01 -0110 - 08一、行政性分权战略造就了地方政府独立的博弈主体角色中国渐进性改革的一个重要特征,是针对计划经济体制下国有企业一统天下的局面，分 两阶段培育进入现代市场经济的微观主体:第一阶段是在大力发展非国有制经济的同时把 中央对国有经济的大部分控制权，逐步转换为地方政府控制，充分发挥地方政府在经济发展 中的主观

3、能动性;第二阶段是按建立现代企业制度的要求，明晰产权关系,实行政企分开，把 经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，奠定企业在市场经济中的 微观主体地位。实施这种改革战略，是因为激进地对国有产权进行大幅度的改革，会受到种 种主客观条件的约束。这种“两步跨过同一条河流”的改革战略，形成了过渡时期中国地方 政府推动经济增长的主体格局，造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争 关系和经济增长方式。在传统的中央集权的经济体制下，地方政府只是行政等级制中的一级组织，既没有独立 的经济利益,也没有相应可供控制的社会经济资源做而它只能被动地接受和执行中央政府 的指令性计划，并不具备

4、与中央政府讨价还价的能力，从而也就不存在中央与地方的对策博 弈。整个社会结构表现为悬殊的两极:一方是强大的、无所不包的政府，中央与地方以“同一 的声音说话”,一方是弱小的、缺乏独立自由的市民社会，企业和个人没有主体地位，只能作收稿日期:2000 - 0910作者简介:壬国生（1971男.江苏南京人，南京大学商学院经济学系讲师,经济学硕士。110© 994-2009 China .Xcademic Journal Electronic Publishing House. /Ml rights reserved. hltpK'为行政的附庸W 然而在市场化改革进程中,这种两极格局很

5、快被打破。其中最为显著 的事实是，放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，使得地方政府担当了推动地区 经济增长的重任,其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应的拓展（如）。这种财 权、事权的分工以承认地方利益为前提，由此而来中央与地方在法律上更接近于对等的契约 主体,而非单纯的上下级关系。中央政府与地方政府的利益偏好不再是“铁板一块”,而带有 很强的此消彼长的关系特征。具体说来行政性分权使得地方政府掌握的可支配的资源和经济决策权包括三大内容： 一是代表中央政府行使对国有资产存量和流量的管理;二是对地方规范或非规范收入的支 配;三是以行政或审批形式支配的社会经济资源（含非国有资源）。1.

6、 对国有资产存童与流量的支配权目前我国国有资产存量数量大、在社会总资产中所占比重高。1990- 1996年国有资产 存量的年增长率都在13.0%以上,1996年国有资产总屋达到65 894.6亿元网»由于中央 政府始终没有找到利用市场机制实现国有资产保值和增負的有效途径，故而在向地方分权 过程中按行政隶属关系,实际赋予了地方政府对辖区内国有资产的剩余索取权和控制权。从投资领域上看，尽管缺乏国有资产増量中地方政府支配比重的精确数据，但是过渡时 期社会固定资产投资来游庙中央主导型H益向地方主导型方向转变已成为不争的事实。 1997年全国固定资产榜资中地方项目为13 026.1亿元,占总投

7、资额的69%；国家预算内投资 比重由1978年的77.7%下降到1996年的2.7%,预算外投资比重相应地由22.3%上升到 97.3%,而预算外投资中地方政府筹措和实施了绝大部分投资。在基本建设领域，由国家包 揽的单一投资渠道业已被打破，隶属中央的项目比重由1985年的53.5%下降到1997年的 39.7%,而地方项目所占比重则由1985年的46.5%上升为1996年的60.3%。伴随着自筹资 金渠道的多样化、对国内投资性贷款动员力度的增强以及利用外资权限的扩大，可以说地方 政府现已成为微观经济领域中最重要的投资主体。2. 对地方规范或非规范收入的支配权地方政府以收入形式支配的资源包括两部

8、分:一是规范收入，如财政收入、债务收入和 弥补企业亏损的收入;二是非规范收入，即以集资、摊派、收费、罚款等名义获取的收入。尽 管改革以来中央和地方财政体制曾经多次变动,但一个显著的趋势是地方政府的财力大大 增加，而中央政府的财力相对弱化。1994年的财税改革虽然对规范中央和地方财政分配关 系起到了积极作用，使中央财政收入占全部财政收入比例由1993年的22.0%±升到1997年 的48.8%,但地方既得利益并未在此项改革中受损，借助于转移支付,地方在财政支出中所 占的比重始终高居于70%以上，保持着强大的对规范收入的支配权。此外为了满足本级财 政支出和官员在职消费的需要，地方政府往往

9、通过各种途径将财政收入截留在地方,以急剧 膨胀的预算外收入形式扩大财力控制规模。这些以规范或非规范收入形式掌握的资源，为 地方政府进行投资扩张、推动经济增长、实现政绩和控制权收益的最大化积聚了财力。3. 以行政或审批形式支配的社会经济资源地方政府支配的经济资源不仅包括所有权属于政府的国有资源，而且也包括所有权属 于企业、居民，但配置权受到政府控制的非国有资源。地方政府支配非国有资源的方式很 多，如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇111管制等等0这些行政性管制手段突出地反映在金融、价格和物资流通领域。从金融领域来看,在金融体制改革严重滞后的状况下，地

10、方政府为获取和支配最大可能 的信贷资金，可以通过多种途径介入和控制金融领域，如干预所辖区域银行的人事安排、信 贷规模和中央银行贷款分配;向全国性银行分支机构施加压力,提出资金要求，迫使其向总 行多要贷款;相继成立了众多金融机构（主要指东部地区），为筹集建设和发展资金开辟多种 渠道;绕开信贷规模控制，借口筹集社会闲散资金，以高利率吸引或以行政命令强制集资，使 大量的资金在银行“体外循环”;以摊派形式发行地方债券或股票，并通过同业拆借市场拆进 资金，扩大资金占用量。在价格管理方面，经过十多年先调后放、调放结合的价格改革，目前我国商品和劳务已 初步实现由政府定价向市场定价的转换c但是由于实行价格调控

11、目标责任制区域性物价 稳定任务被层层分解，在政府定价中,保留垄断产品定价权、控制区域性通货膨胀及保护本 地产品等职能，使地方政府在转轨阶段依然执行着相当多的微观价格管制权限，从物资流通体制上看，虽然市场化改革的一个直接成果就是降低了生产和土活资料的 计划管理比重。但值得注意的是，当我们破除了计划分配和流通渠道，犬福度降低国家统配 物资的数屋和比例之后,并不意味着统一、”放的市场体系便能够自动确立起来；相反，市场 分割状况依然存在，一些堆方政帝从区域利益出发，限制产品流入和要素流出，维护地区性 垄断格局，这大大增加了地方政府动用、管制辖区内物资的权限。由此可以看出，渐进性改革并未将中央对国有经济

12、的控制权和剩余索取权直接分配给 企业，而是逐步转化为地方控制，这使地方政府在这一时期不仅获得区域内国有经济的剩余 分亨权和控制权，而且其区域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到了强化。在转 轨时期的中央地方关系中，地方政府尽管没有合法的市场主体地位，却在相当程度上从 传统的行政隶属关系中摆脱出来，成为事实上的经济主体;并且相对于以社会经济福利最大 化为己任的中央政府而言，地方政府有其独立的经济私利，符合经济人的行为假设,具备了 与中央政府讨价还价的能力，进而成为独立的经济博弈主体。山于在过渡时期特有的制度环境下，中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的界 定，故而二者的目标偏好和行为取向的

13、差异直接导致双方在地方财政上缴比例、地区投资项 目和产业布局、跨地区的企业兼并重组、地方经济增长规划等多个领域展开利益博弈。地 方经济利益的独立化和日益强化,使得中央政府凭借行政权力主宰一切的状况受到很大的 约束和限制，过渡时期的政府行为不再是“铁板一块”,而是已岀现了多个主体共同参与决 策，进行沟通、谈判和交易的格局，故而深入研究这一利益格局及其经济效应是十分必要的。二、有关地方与中央博弈的一个简化的理论模型在这个简化的理论模型中，假设有一个中央政府、两个地方政府和两个国有企业，其 中两个企业分别位于两个地方政府的辖区之中。由于改革初始阶段中央政府将国有企业划 归地方政府管理,故而地方政府拥

14、有对所属企业税后利润的剩余索取权。假定：这一理论模型是4借鉴马骏（JunM8】995）建立的中央与地方财政阴弈模教的基础上所作的丰富和发展.有关马骏 的模型介绍详见张维迎汪博弈论与侑息经济学第）90-197页。1121994-2009 China .cademic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved.hHpM(1) 中央政府有权确定税率t和地方政府的税收上缴份额xOwEwl)；中央政府的目 标是在保证中央财政支出前提下使两个地方政府预算收入差距兹小化(即执行地区平衡发 展政策)，则中央政府的目标函数可以定义为：Max

15、：Uf = ln(l - x( )tyi + ln( 1 - x2)ty2s.t.Xi ty( + x2ty2 $：E其中,力、力分別为地方政府1和2所属企业的产出水平,E为中央政府的财政支岀。之 所以选用对数函数来刻画，是因为中央政府偏好于地方预算收入的平均化，反映在图形中表 现为中央政府的无差异曲线被从原点出发的45。射线平分。(2) 地方政府的目标是追求可支配收入最大化，具可支配收入由两部分组成:税收收人 分享额和企业的剩余收入。目标函数可表述为：Max： 1 = (P - c - t)y; + (1 - x； Jty；i = 1,2” ：二;其中,P为企业产品的市场价格,c为产品的平均

16、成本。(3) 分属不同地方政府的两个企业生产同质产品，井在产晶市场上展升库诺待(Cournot) 博弈，每个企业的战略是选择产量.-；',心上2(4) 企业生产的产品面临线准的市场孫求曲线，可表述为P=a-(yi + y2),其中a为价 格为0时的市场容量、1根据上述假设，我们分别讨论三种不同的斯坦克尔伯格(Stackelbe电)博弈。第一种情 况是，中央政府在博弈的第一阶段确定地方政府的税收上缴份额X.,且信守该合同，之后拥 有企业剩余收人的地方政府可以凭借出资者身份干预企业经营，确定企业产出水平y,使其 服从地方收入最大化目标，这种状况为中央政府先行博弈;第二种情况是，中央政府不能

17、信 守事前合同，这等价于拥有企业剩余收入的地方政府先选择企业产出水平儿而后,中央政 府根据其目标取向调整地方税收上缴份额E，即地方先行博弈;第三种情况是，地方政府并 不拥有企业的剩余收入，企业享有完全的自主权,依据企业利润最大化冃标确定产出水半， 而后，中央政府从追求地方预算收入差距最小化目标出发，调整地方税收上缴份额促成 地区间的均衡发展,这是企业脱离地方政府干预，以市场主体角色行动的博弈类型，即企业 先行博弈。以下，我们对这三种博弈进行分别考察和比较研究。1. 中央政府先行博弈这种状况下的斯坦克尔伯格均衡可以定义为:(1)给定地方政府的反应函数，中央政府 的选择是最优的;(2)给定中央政府

18、和第j个地方政府的选择，第i个地方政府的选择是最优 的。根据子博弈纳什均衡求解法则，首先求解第二阶段博弈的纳什均衡。给定(x.,x2)y2, 地方政府1选择y,以最大化L.,即MaxLi = (P-c-t)y, +(1-禺)纫得反血函数占一琴二宴 斯坦克尔伯格博弈是完全信息动态博奔的最早版本。113类似同地方政府2的反应函数并代入上式，得皿=a - c + (1 -2xt + x2)t3这表明，地方政府的产岀积极性是该地区税收上缴份额的减函数和另一地区税收上缴 份额的增函数，给定地方政府的反应函数，中央政府在第一阶段的目标是：Max：= M(1 - X| )fy)+ ln( - x2)ty2S

19、 .1 . X| f/j 4- x2 纽2 M E将第二阶段力和力代人，构造拉格朗日函数，求解最优一阶条件，并注意到2尙-*20 1/2且2%2-£Wl/2,可得均衡结果 心-2)/6。2. 地方政府先行博弈在中央政府可以事后调整地方税收上缴份额的状况下，斯坦克尔伯格均衡可以定义为: (1)给定地方政府选择x和y2，中央政府的选择是最优的(衍，衍);(2)给空中央政府的反应 函数以刃，力)和第j个地方政府选择为，第i个地方政府选痒最优的兀。给定力和力，中央政府在第二阶段的目标是：Max: Uc = Zn(l - X)/1 + 加(1 一心丿.悅s.t.+E通过构造拉格朗日函数,求得最

20、优一阶条件为:71(1-) = /2(1 衍)由此推得中央政府的反应函数为：1 力_ E1 人_ E和=2-27T; X2 = 2 -277这意味着，一个地区的税收上缴比例随其产出水平的增加而上升，而随另一地区产出水 平的增加而下降，这就出现了经济增长快的地区承担的税收上解任务重的不平等现象，于是 出现了地方政府与企业合谋隐瞒利润，设法缩小上缴基数的对策行为。当地方政府意识到中央政府可以调整财政上缴份额旳，其在惮弈第一阶段的目标变为： MaxLi = (P- c - i)y, + 1 - xyx ,力)峻解最优一阶条件可得：将其代入中央政府的反应函数，得地方政府的均衡上缴份额为z _ ，一 3

21、E尙二衍=2a -2c - I3. 企业先行博弈当企业摆脱政府干预，作为真正的市场主体行动时,其子博弈精炼纳什均衡定义为:(1) 给定企业选择X，中央政府选择的是最优的(x,tx2);(2)给定中央政府的反应函数如(x， 力)和第j个企业选择力，第i个企业选择最优的y,o在企业先行博弈中冲央政府的反应函数与第二种博弈类型中一致，即1 了2 _ E1 x _ E=2 = 2114J 994-2009 China .Academic Journal Electronic Publishing House. /Ml rights reserved. hUpn'A而作为拥有完全自主权的企业，其

22、上缴的税收究竟在中央与地方政府之间作何种分配 并不与自己利益有关,其目标仅服从于利润最大化的要求,即Maxi = P(yi + y2) - c -i = l,2借助企业间的库诺特博弈，可得出纳什均衡产岀水平为：Ji * = /2* = y(° - c - t) 每个企业的纳什均衡利润分别为 心=心=+(a _ c _ f尸 将企业均衡产出量代入中央政府的反应函数，求得地方政府的税收上缴份额为 3E知=衍=2(a - c - t)可以看出，在企业先行博弈中，地方政府既不能控制和确定企业的产出水平，也不能基 于自身利益选择税收上缴比例，故它并非博弈过程的参与者“而只是博弈结果的接受者。三

23、、利益欖齊的经齐效应庚其经验证实上述简化的博弈模型?是供了关于过渡时期中央与地方对策博弈的几个基本推断，即：1. 当中央政府具有修改地方税收上缴份额的事后权限时，会导致地方征税积极性的降 低,进而不仅不能提高中央的财政收入，反而在实践中“得不偿失”。在模型中，我们将中央 与地方的共享收入来源概括为企业的产出水平(这在财政包干体制下表现为地方政府的收 入水平，在现行分税制状况下表现为企业产品的增值数额)，可以看出:当中央政府的事前确 定的财政上缴份额具有相当稳定性时，地方政府和企业的上缴基数)；要大于中央政府不能 信守合同时地方和企业的上缴基数y/o这种状况的岀现主要源于中央政府出于地区平稳 发

24、展目标的考虑，总是力图让经济发展快、产出水平高的地区多为中央财政收入作贡献，以 避免区域间贫者越贫、富者越富的马太效应c尽管中央政府更改各地区税收上解基数和比 例并非臆想的、盲目的,但客观上却导致了“鞭打快牛”的现象或者说“棘轮效应”的岀现。故 而，在实践中一些经济增长较快的沿海地区地方政府与所属企业达成利益同盟，少报收入基 数和利润水平，以达到藏富于企业的目的;或将预算收入转化为预算外及非预算收入，以减 少与中央政府的共享收入等等现象在过渡时期的中国经济中屡见不鲜。这种状况突出地反 映在1985年实施“划分税收、核定收支、分级包干”的财政包干体制之后，一些沿海省份组织 财政收入的积极性大大降

25、低，有的地区甚至出现财政收入下滑，与此相应的是中央一级财政 收入占全国财政收入的比例也逐年下降,以致连年发生赤字，不得不几次向地方借款c借助 于1994年的分税制,中央与地方按税种组织各自的收入，形成了相对独立、自求平稳的中央 预算和地方预算,大大提高了中央政府信守收入合同的声誉，改善了中央财政在90年代初 期面临的困境。这表明，通过适当的制度安排，提高合同承诺的可信任度，已基本解决了中 央与地方在预算内领域的利益博弈，下一步要面临的则是如何解决预算外和非预算收入领 域的收支规范和财力分配的问题。2. 地方政府享有所属企业的剩余索取权和剩余控制权会推动企业的无效率扩张。通过115 比较地方先行

26、博弈和企业先行博弈，我们可以发现，当地方政府享有所属企业的剩余收入， 并且可以依据自身效用最大化目标决定企业产疑时，企业的产岀水平X要高于企业从利润 最大化动机出发所追求的产出量ySo这一结论意味着,只要企业的产岀量的增长能够带来 地方税源的增加，则企业就可以在地方的庇护下继续运转下去，而不管盈亏状况如何。现实 中大量国有企业能够在零利润茯至负利润的条件下长期运行，其原因概岀于此。根据1995 年全国第三次工业普查资料显示，在全部企业上缴的税金中，所得税约占12.59%,而国有企 业的所得税仅占11.33%,如果考虑到在税外还存在大屋的与销書收入挂钩的各种费用，则 所得税的比例町能更低。现实中

27、许多企业往往通过各种方式把所得税降至最低水平或者零 水平，以至于零利润或负利润成为一种普遍的现象力。与企业无效率运行相关的另一个经 验现象是地方政府主导的重复建设问题。如果说在投资初期，地方政府是看重纺织、轻工、 机械、电子等加工行业价高利大、投资周期短、进入没有壁垒才引发重复投资、盲目建设的 话,为什么在项目建成后由于市场供给扩大导致行业超额利润消失殆尽时，一些企业还能够 在地方保护下惨淡经营、勉强维系,这其中就有地方利润动机虚作祟。简单地说:这一动机 表现在:一、只要所属企业长期亏损,并且能够增拥与销唇收人娃钩的上缴费用，地方政府就 会极力维持它的生存;二、这些企业哪怕亏扭但只要能提供职工

28、饭碗,保障地区就业和社会 安定，地方政府也会丁方百计i也予以救肋。可以预见，这种利益动机使得企业间有效率的兼 并在新一轮的资产重矩热潮中很难得以发生。3. 模型也为过渡时期宏观经济中出现的“过剩供给”和“低价竞争”现象提供一定的解 释。在成熟的市场体制下，企业生产什么、生产多少、为谁生产是由供求关系所形成的价格 机制决定的，当市场价格持续低于均衡价格时，企业受利润绘大化动机的驱使就会减少供 给,使得市场供求均衡重新得到恢复。然而在过渡时期当地方政府掌握企业剩余收入，并町 以干预企业经营时，市场的自动调整机制是失灵的，原因在于这时供给的决策主体是地方政 府而不是以利润最大化为目标的企业。比较地方

29、先行博弈和企业先行博弈，我们可以看出， 企业的最优决策产量要小于地方最优产量y,，差额为t/6；而当企业是决策主体时形成的 市场价格则要高于以地方政府为决策主体所形成的价格，差额为t/3o这意味着，受利润最 大化目标支配的企业的产出扩张均衡点要比地方政府主导的产出均衡点较早达到,所形成 的市场供给并不会显著地、持续地大于市场均衡供给，由此不会带來市场价格的明显下挫; 而在地方政府效用目标支配下，企业以所有者收益损失为代价满足政府的扩张冲动,这些企 业通常不会面临开放市场体系下激烈的竞争压力，即使效率低下，产品的平均成本很高也能 依靠地方政府的行政性保护“不死不活”地生存下来。当无限的重复生产能

30、力面临有限的市 场需求时，一些企业由于享受地方保护带来的垄断租金，进而在产品市场上大打“价格战”, 由此推动了过度竞争、无序竞争的战火愈演愈烈，其结果是在低价竞争中企业无利可图。这 种超额供给、恶性过剩从现象上看是来自于需求萎缩，但其背后是由于企业不合理的产权结 构和地方政府权力越位所决定的。而这一点，恰恰是本文简化的理论模型所提供的一个基 本结论。4. 重振中央财政，强化宏观调控的根本途径是继续放权于企业，构建真正的市场运行的 微观主体°在转轨过程中，撇开激进性改革可能导致的商额摩擦成本不谈，作为制度变迁的 推动者之所以选择行政性分权而不选择经济性分权，其存有的观念顾虑在于，认为企

31、业自116利、分散的决策会导致过度的市场进入和重复建设，伤害经济运行的秩序;而放权于地方政 府则会保证经济在中央与地方两级调控下稳步运行。可是实践中出现的结局是，中央政府 弱化，货币政策受到地方的干预，宏观调控手段难以有效实施;地方财政虽然有所强化，但地 方政府偏重于按利益最大化主体行事，区域调控角色难以到位,使得整个经济在高速增长中 隐含着“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死”的“死乱循环”。正如本文模型所显示的， 在企业先行博弈中,中央财政收入反较地方先行博弈中上升。这意味着消除地方政府对企 业剩余收入的分享权,把企业建构为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的微观经济 主体，既

32、有利于微观经济效率的提高，也能为中央实施宏观经济调控政策提供必要的财力支 撑这是实现改革由局部椎向猶体转换的直正方向C参考文献：吴敬琏,刘吉瑞论竞争性市场体制M.北京:中国财经出版社,1992.2%天启，朱玲转型期中国经济关系研究M.武汉:湖北人民出版池,37.l3jMontinola G, Qhan. Y, Weingast .B.R. Federalism, Chintz；忍yte: Th Pdaieu! R 心 f(jr Economic Success in Chi-naJj - World Politics, 1995,(1)；'；* “4中国财政年鉴编辑委员会.干邑赃政匸鉴LMZ.北京:中国财政出版社,1997.胡家勇我国政府为什么持续膨跌J.改革,1998,(3).张维迎控制权损失的不可补偿性与国有企业兼并中的产权障碍J经济研究,199&(7)7第三次全国工业普査办公室中华人民共和国1995年第三次工业普査资料汇编:综合行业卷Z；北京： 中国统il出版社，1997.Interest Game Between Local Governments and the CentralGovernment and its Economic EffectsWA