跨部门政府信息资源共享的推进体制_机制和方法

1、跨部门政府信息资源共享的推进体制 、机制和方法樊博(上海交通大学国际与公共事务学院 ,上海 200030)摘要 : 在我国的政府体制下 ,条块分割和部门利益等因素阻碍了协同型电子政务的进程 ,制约了电子政务治理理念的实现 。本文首次使用国际电子政务发展成熟度模型 对我国电子政务建设进行总体判断 ,从电子政务的推进体制 、机制和方法层面系统地研 究跨部门政府信息资源共享的管理实施问题 。从推进体制层面 ,分析现有电子政务管理 体制在推进信息共享工程时的弊端 ,结合我国的政府管理体制和国外的政府 C IO 制度 ,提出适应我国国情的电子政务推进体制 ; 从推进机制方面 ,通过完善电子政务的立项审

2、批机制和绩效评估机制来避免信息孤岛和重复建设的现象 ; 从推进方法层面 ,通过信息 资源共享参与部门的成本收益分析 、利益相关性分析和信息股份的设置来实现跨部门信 息资源共享的切实推进 。关键词 : 电子政务 ; 信息资源共享 ; 推进体制 ; 推进机制 ; 推进方法中图分类号 : G203 - 53文献标识码 :A文章编号 :1008 - 7095 (2008) 02 - 0013 - 08近年来 , 我国各级政府纷纷投入巨资 , 兴建了各自的电子政务系统 ,然而由于缺乏统一 的顶层设计和标准规划 ,结果导致了大面积的 “信息孤岛”和“重 复建 设”现 象 。这与 电子政务的宗旨要以社会公众

3、的需求为中心 ,消除由 于部门职能信息割据而造成的低质量社会服 务和管理 , 使上下级政府之间 、不 同政 府部门 之间能够在信息资源按需共享的条件下 ,实现 跨组织的 、高效率的网络政务协同 (B ret sch nei2de r , S ,2003) 的目标相悖 。由于我国政府的组 织架构是纵向层级制和横向职能制的二元矩 阵结构 ,条块分割和部门利益导致政府部门对 信息资源的垄断 ,已经成为推进电子政务的最 大障碍 。以电子政务发达程度较高的 北京市为例 ,2005 年全市 82 个政府部门及派驻机构 中 ,有 70 %以 上的被 调查 单位提 出与 其 他 部 门进行信息共享的要求 ,而

4、实际上得到政务信 息共享的部门尚不足总数的 20 % 。巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况形成鲜明的反差 , 极 大 地 制 约 了 政 府 的 社 会 服 务 效 率 、协同管理水平和应急响应能力 , 已经成为 阻碍电子政务发展的瓶颈 。跨部门政府 信息资源共享是我国下一轮电子政务建设的重中 之重 , 国务院信息化工作办公室 、北京市信息 化工作办公室和上海市信息化委员会在各自 的十一五信息化发展规划报告中 , 均将“信 息共享”、“政务协同”确立为电子政务发展的目标 。 探索适合中国国情 的政府 信息 资源 共享模式 ,推进电子政务的建设进程 , 已 经成 为我 国信息化战略中的焦点

5、问题 。本文 针对 我国 政府管理体制以及电子政务信息资源共享的现实需求 , 首次从管理体制 、管理机 制和 管理 方法层面展开系统的研究 。为打破信息孤岛 , 消除重复建设 、推进政务协同 , 实现 服务 型的 电子政务提供可行的解决方案 。收稿日期 :2007 - 10 - 08基金项目 :国家社会科学基金项目 (07C TQ009)作者简介 :樊博 (1975 - ) ,男 ,上海交通大学国际与公共事务学院讲师 、博士后 。14上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 16 卷研究了信息共享的成本收益模型 ,但模型只是用来计算信息资源共享前和共享后的利益对 比 ,对于 部 门 的 垄 断

6、利 益 等 的 计 算 难 以 定 量 化 ,而且仅仅从经济学的角度来解释公共部门的信息共享是很不完善的 ,仅仅采用成本收益 措施难以推进电子政务的信息 资源共 享 。第 ( 4) 类文献设计信息共享的总体规划与实施标 准 ,仅仅是在信息技术层面研究问题 , 但 目前 阻碍政府信息资源共享的关键因素并不在技术层面 ,而在于 管理 层面 。总 体来看 , 上 述文 献的研究视角单一 ,而跨部门政府信息资源共 享是一项复杂的系统工程 。目前缺 少的 是系 统化的 ,适合国情的政府信息资源共享的解决 方案 。2 . 电子政务的成熟度分析 结合信息系统发展 模型与 电子 政务 的发展进程 ,L ayn

7、e &L ee 提出了著名的电子政务发 展 的 成 熟 度 模 型 , 称 之 为 四 阶 段 模 型 (L ayne &L ee ,2001) ,见图 1 。一 、现状分析1 . 文献综述西方发达国家在 政府 信息资 源管 理理论 与实践方面已经有了长足的发展 ,围绕政府信息资源共享的解决措施 , 国外开展 了管 理学 、法学 、信息情报学 、行政学等多学科 、多角度的 研究 。这些研究涉及的内容广泛 ,包括 : ( 1) 政 府信息共享的推进体制研究 ,主要是指政府首席信息官 ( Chief Info r matio n Office r , C IO ) 体 制研究 ( Gup t a

8、, M . P et. al . 2005) ; ( 2) 政府信 息资源共享的推进机制研究 ,主要是信息化立 法研 究 ( 如 Ra mo na M et . al , 2006 ; Pa ul T .J aeger 2004 ) , 政 府 信 息 化 的 预 算 机 制 研 究( Chee2wee Ta n et. al . 2005) ; ( 3) 政府信息资源 共享的推进方法研究 ,主要包括政府信息资源 定位 服 务 体 系 的 研 究 ( 如 GIL S 2005 ; Moe n W. E 2001 ; M ulle n A 2001) , 政府业务协同的 顶层设计研究 ( 如 Z

9、ach ma n et . al , 2006 ; Wi m2 me r M . A . , 2002 ; Ma r k Fo r ma n , 2002) ,政府 信息共享参与方的利益相关性研究 ( 如 Chee2 wee Ta n et . al , 2005 ; Sha ro n S. et al 2005 ) 。 总体来看 ,国外电子政务信息资源共享的推进 体制 、机 制 和 方 法 是 建 立 在 西 方 政 府 体 制 下的 ,政府运行体制的巨大差异决定着电子政务 建设背景和发展路径是不同的 ,这些成果虽然 对我国具有一定的借鉴意义 ,但不能简单移植 到中国 。从 2000 年以来

10、 ,随着我国政府信息资源共享和政务协同问题的日趋突出 ,国内相关的研 究迅速增多 ,有代表性的文献分为三类 : ( 1) 信 息共享的体制性障碍分析 ( 如彭玲 ,2005 ; 向立 文 ,2006 ;黄萃 ,2005) 。( 2) 信息共享的成本收 益研究 (如王芳 ,2006 ;聂勇浩等 ,2005 ;丁波涛 ,2005 ;查先进 ,2006) 。(3) 政府信息资源的目录 体系 、交换体 系和 元数 据研究 ( 怀进 鹏 , 2006 ; 曾荷 ,2006) 。国 内 虽 然 初 步 积 累 了 一 批 研 究 文献 ,但是其广度和深度还存在 不足 , 而且研 究视角也很单一 。其中上述

11、第 ( 1) 类文献为综述类论文 , 研究深度有局限性 。第 ( 2 ) 类文献 列举分析了阻碍信息共享的体制性障碍因素 , 但缺少解决问题的针对性措施 。第 ( 3) 类文献图 1 电子政务的成熟度模型第一阶段称为政府信息公开阶段 ,在该阶段政府部门首先建立了各自的门户网站 ,将政 府信息进行分类公开 ,提供及时准确的政务信息和公共服务事项的表格下载 ; 第二阶段是业务办理的信息化阶段 ,是指某政府部门对外服 务和管理的事项实现在线处理 。在 信息 系统和数据库的支撑下 , 实现业务办理的 信息 化 ;第三阶段是纵向信息系统整合阶段 ,是指相同 的上下级政府部门利用多级网络和中心数据 库技术

12、实现高层政府部门的信息系统和中层 、152008 年第 2 期樊 博 跨部门政府信息资源共享的推进体制 、机制和方法下层政府相应部门的整合 ,构建的统一信息系统平台 ,例如我国的金税工程 、金 关工 程等就 是建立从国家机关到基层单位的一体化信息 系统 ,这 些 部 门 的 电 子 政 务 成 熟 度 处 于 该 阶段 。第四阶段是电子政务信息系 统的 水平整 合阶段 ,跨部门的政府信息资源共享和网络政务协同是该阶段的最显著特征 。该阶 段充分体现了电子政务的实质 ,即政府的管理和服务 通过信息技术进行集成 ,将传统政府的金字塔式的管理模式转变为扁平的网络模式 。 以城市电子政务而言 ,通过使

13、用上述模型进行初步判断 ,我国中西部城市的绝大多数政 府部门还处于电子政务成熟度的第一阶段 ,门户网站建设和政务信息公开阶段 ,一些资金充足的政府部门已经迈向第二阶段 ,而那些垂直 管理的政府部门使用统一的纵向业务信息系 统 ,达到第三阶段 。上海 、深圳 、广州等东南部 城市及北京等政府部门已经实施了电子政务 的基础设施建设 、政府门户网站建设和网上政 府信息 公 开 , 超 越 了 第 一 阶 段 ( 政 务 信 息 公 开) 。大多数政府部门是处于第二阶段 ( 部门 业务信息化) ,继续延伸信息系统 ,逐步覆盖在 线业务办理的数量 。纵向管理的 政府 部门处 于第三阶段 ( 垂直整合)

14、。因此城市政府部门 的电子政务成熟度总体处于第二 、三阶段 。在 电子政务发展的前三个阶段过程中 ,政府部门 是自主建设和分头建设的状态 ,城市信息化管 理部门的职能作用体现较小 。但 是电 子政务第四阶段 ( 信息系统的水平整合) 需要跨部门 政府信息资源的共享来实现组织结构的重组和变革 。政府信息资源共享是一 场深 远的政府管理变革 ,是体现电子政务治理理念的关键 步骤 。这种变革需要强有力的推 进体 制和措施 ,而现有的政府信息化推进体 制 、机 制和方 法存在根本性的缺陷 。革委员会合署办公模式 , 2 个城市是科技信息局管理 模式 , 12 个 城市 信息化 工作 办公 室模 式 ,

15、1 个城市是信息化委员会模式 。由表 1 可见 ,我国 城 市 电 子 政 务 管 理 体 制 还 处 于 混 乱 状态 。表 1 我国城市信息化管理体制总结电子政务是一种全新的政府治理理念 ,它不是用先进的信息技术去适应落后的传统政 务模式 ,而是借助于信息技术对传统政务进行革命性的改造 。在横向传播的网络 信息 的冲击下 ,高度集中的金字塔式的纵向权 力结 构 ,将转向新的平行的网络式结构 。政 府业 务流 程的重塑 , 将对原有的组织结构造成 冲击 , 使原本讲求分层负责 、部门壁垒分明的传统组织结构 ,被横向整合的新组织形态所取 代 , 使政 府行政模式发生根本性的转变 。可见 ,电子

16、政 务的推进管理体制不但有专业电子政务的管理职能 ,而且更要具有政府改革的推 进能 力 。 在表 1 中 ,信息产业局模式 、信息化办公室模式 和信息委模式的核心职能基本一致 ,这三种模 式的优势是能够专业化地实施信息化管理 ,实现了城市信息产业 ( 软件产业 、硬件产业和信 息服务业) 和城市电子政务推进工作的统一管 理和通盘考虑 。科技信息局模式是 将城 市信 息化管理职能纳入到科技局中 ,其优势是将电子政务作为高科技项目实施管理 ,电子政务项 目可以得到科技三项基金的支 持 。但以 上四 种模式的共同缺点是 : ( 1 ) 由于跨政府部门信 息资源共享需要大力协调各个部门 ,而信息化 管

17、理部门和科技管理部门没有变革政府过程的职能 ,缺乏克服部门局部利益 , 重 组政 府组 织机构 , 推 进 跨 部 门 信 息 资 源 共 享 的 能 力 。 (2) 这四种模式的管理机构只有城市电子政务二 、政府信息资源共享的推进体制1 . 电子政务的管理主体设置本文通过登陆政 府门 户网站 和实 地访问 等方式对我国 32 个直辖市 、副省级城市和省会 城市的电子政务管理体制进行调查 ,其中 13 个 城市是信息产业局模式 , 4 个城市是发展与改信息产业局 模式哈尔滨 、长春 、沈阳 、大连 、石家庄 、济南 、青岛 、武 汉 、昆明 、厦门 、重庆 、贵阳 、宁波信息化办公 室模式天津

18、 、呼和浩特 、南昌 、郑州 、广州 、北京 、长沙 、成 都 、合肥 、西安 、兰州 、太原发改委合署 信息办模式苏州 、南京 、杭州 、桂林科技信息局 模式深圳 、海口信息委模式上海16上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 16 卷置审批 、部门协同等工作 。( 3 ) 信息中 心 。信息中心被很多的政府部门以及下辖区县所采 用 ,作为维护部门信息系统和推进电子政务的 事业编制机构 。对于推进电子政务 的职 能来说 ,由于信息中心根本没有对政府业务的触及 权 ,没有 改 变 政 府 组 织 机 构 和 业 务 流 程 的 权 限 ,推进能力极 弱 。另外 , 信息 中心 只为 其所 在的

19、政府部门负责 ,不需考虑城市信息化建设 的总体规划 。可见 ,我国电子政务的纵向管理体制不能够自上而下地贯彻城市电子政务的 顶层设计和规划标准 ,造成大量的信息孤岛 。 政府首席信息官 ( CIO ) 体制已被美国 、加 拿大和新加坡等电子政务模版国家证明是推 进信息资源共享的最有效体制 。中 国要 想推进协同型和整合型的电子政务 ,也要结合国情 探索建立政府 CIO 体制 。以城市电子政务的 管理体制为背景 ,本文设计了信息化管理体制 的纵向总体布局 ,如图 2 所示 。( 1) 最高层是信项目的规划权 ,而没有电子政务项目的立项审批权 ,立项审批权一般归属于改革与发展委员 会 。规划权和立

20、项权的不统一会 产生 信息孤 岛和重复建设现象 (详见第三部分第 1 节) 。本文认为以上四 种模 式在推 进跨 部门信 息资源共享和水平整合是远远不够的 ,发改委 合署信息化办公室模式是适合我国国情的电 子政务管理主体机构 。其核心优势有三 : ( 1 ) 在发展与改革委员会中的各个职能部门 ( 例如体制改革办公室 、服务业办公室 、农村 体制改 革办公室等) 能够推进政府机构的改革 , 有法 律赋予的权力和协同机构改革的能 力 。发改 委合署信息化办公室是将政府改革职能和专 业化信息化管理职能集成在一起 ,深度契合了电子政务的建设实质和治理理念 。例如 ,经调 研发现 ,苏州市跨部门政府信

21、息资源共享的比 例已经达到全部政府信息资源的 40 % ,而北京 市和上海市的这个数据均不足 20 % ,初步体现 了该模式的优越性 。( 2) 发改委合署办公模式可以统一电子政务项目的规划权和立项权 ,使 立项的项目符合城市电子政务的总体技术标 准规范 ,以促进跨部门信息资源 的共享 , 避免 信息孤岛和重复建设 。(详见第三部分第 1 节) (3) 在相当长的一段时间内 , 社会对信息化工作的认知还停留在信息技术层面 ,对电子政务 推进改革的实质认识不清楚 ,信息化推进工作 会遇到非常多的体制阻力和观念阻力 。因此 , 信息化工作应该有一段长期的孵化期 ,而这个 孵化器就是发展与改革委员会

22、 。2 . 电子政务的纵向管理体制布局 以城市电子政务为背景 ,电子政务的纵向管理体制大体分为三个层次 。( 1) 城市信息化 领导小组 。该小组是城市电子政 务的 最高管 理机构 , 一 般 由 市 长 和 各 个 政 府 部 门 首 长 组成 。负责城市信息化的政策 ,重大项目的审议 和协调工作 。但是 ,由于该小组的成员都是兼 职的 ,而且权力和职责过于笼统 , 缺乏 实质性 的电子政务推进职能 。很多城市 信息 化领导 小组甚至每年召开的会议次数只 有一 、二次 。(2) 城市信息化工作办公室 。它是城市信息化 领导小组的具体办事机构 。主要 负责 电子政 务的规划标准建设 、信息化法

23、规 制定 、项目前图 2 城市电子政务的纵向管理体制布局息化领导小组 。市 、区 ( 县) 两级政府在信息化 领导小组中设置专职的城市 C IO 。C IO 为垂直 型纵向 管 理 , 对 城 市 总 体 电 子 政 务 的 全 权 负 责 。信息化领导小组结合 C IO 模式是横向协 调能力的象征 ,是电子政务实现水平整合阶段 和推进信息化的关键 。( 2) 中间层是发展改革 委员会 。信息化办公室作为发展与 改革 委员 会的二级分局 ,统筹规划信息化推进过程中的 体制变革和社会发展问题 ,共同制定城市电子 政务的 规 划 , 按 规 划 审 批 电 子 政 务 项 目 的 立 项 。两者合

24、署办公的形式应该长期存在 。( 3) 底层为政府部门 C IO 。即逐步取消信息中心体172008 年第 2 期樊 博 跨部门政府信息资源共享的推进体制 、机制和方法制代 之 以 政 府 部 门 C IO , 垂 直 纵 向 接 受 上 级CIO 的管理 (其人事管理权和工资奖励不受所 在部门的管辖) , 部门 C IO 全权管理该部门的 电子政务规划和建设工作 。政府 C IO 的意义在于横向协调 、整合和推进信息 化建设 , 贯彻 上级信息化领导机构的总体技术标准和顶层 规范 ,消除信息孤岛和实现水平整合 。键问题在于 :信息化办公室与发展改革委员会分别行使信息化项目的管理权 ,使得电子政

25、务 规划权和立项权没有统一 ,审批立项的项目与 顶层设计和标准规范规划往往不一致 ,会导致“重复建设”和“信息孤岛”的发生 。其实 ,具有电子政务建设资金审批的职能 部门不仅有信息办 、发改委和财政局 , 还 有科技局 、纵向上级部门 、各种专项基金 , 等等 。这 些部门都可以直接为电子政务项目审批资金 ,无需其他行政部门的审批 。以北京市为例 ,其2005 年全年电子政务建设预 算财政 资金 是 1亿元 ,而通过各种渠道投入的实际资金竟达到10 亿元 ,多渠道投资必然不会考虑城市电子政 务的顶层设计标准 ,信息孤岛和重复建设会不断地产生 。 解决办法是结合我 国政府 信息 化管 理体制的特

26、点 ,建立电子政务立项规划委员会 。以 信息化办公室 ( 信息化委员会) 、发展改革委员 会为核心 ,将两个部门的相关职能人员组成协 同团队 ,作为城市电子政务立项审批的统一管 理小组 。所有的城市电子政务项目 投资 渠道 都要收口到该小组进行统一的立项审批 ,从而 理顺出更为完善的审批链条 ,形成科学的电子 政务项目立项管理机制 。资金审批 的总 体原 则是符合城市电子政务的总体规划 ,以待审批 项目是否符合全局信息共享为依据 ,避免由于 多渠道投入而形成的信息孤岛和重复建设 。2 . 确立电子政务的合规建设监管机制“合规建设”是指在电子政务项 目全 生命 周期内 ,强化电子政务建设的统筹规

27、 划 、规范建设和规范评测的一整套科学的 、规范的管理制度 。实施“合规建设”就是利用系统的方法 对电子政务项目在实施过程中进行严格的监督和管理 。电子政务建设监理的主 要内 容即 沿着电子政务项目建设的生命周期进行监督 , 重点监督顶层设计和总体规划在各个阶段的具体落实情况 。合规监管的真正涵 义就 是把整个政府而不是单独的部门看作一个整体 ,在 各个局部系统设计和实施之前就进行总体架构分析和设计 ,从而让各分系统有着统一的标准和语言 ( 包括业务和技术) 参照 。通过顶层 设计架构 ,各分系统就能够知道如何去与其它三 、政府信息资源共享的推进机制实现跨部门的政 府信 息资源 共享 和信息系

28、统的互联互通 ,需要对我国电子政务的管理 机制进行重新设计 。将电子政务 项目 管理的 全生命周期进行再造 ,包括信息系统项目的立 项审批机制 (事前) 、合规建设监理机制 ( 事中)和绩效评估机制 ( 事后) 。目前 ,我国有些大城 市或多或少有一部分类似机制 ,但是总体上很 不健全 ,对于整合信息孤岛 、促进 政府 信息资 源共享还没有足够的重视 。1 . 完善电子政务项目的立项审批机制政府部门电子政务项目的管理流程如图 3图 3 电子政务项目的环节所示 ,该 流 程 管 理 了 电 子 政 务 的 整 个 生 命 周 期 ,包括电子政务的总体规划 、立项审批 、建设 实施 、项目验 收和

29、 投入 使用 。其 中 , 信 息化管 理部门负责城市信息化的顶层设计和标准规 范 ,并对上报的项目行使前置审 批职能 , 具有 项目审批的建议权 ; 发展改革委员会负责项目 的审批 ,具有项目立项的最终审 批决定 权 ; 财 政部门负责项目建设的费用审批 ,行使项目的 资金审批职能 。审计局负责审计 电子 政务项 目资金的使用 ,具有资金审计核查权 。保密局 则负责电子政务建设过程中的安全 管理 。关18上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 16 卷系统进行合作 ,与哪些系统需要进行信息共享或互操作 , 从而解决跨部门 、跨系 统的 互联互 通问题 。项目监理要外包 给专 业 I T 公司

30、 , 城市信息化管理部门与项目监理机构监理单位要签 订电子政务建设监理合同 。监理 机构 的工作以城市电子政务的总体规划为准则 ,对城市信息化管理部门和城市电子政务全局负责 ,重点 监理各个政府部门在实施电子政务项目时 ,是否按照全局规划进行合规建设 ,避免部门出现 建设偏差而形成信息孤岛 ,使跨部门信息资源 共享得到真正落实 。3 . 建立电子政务的绩效评估机制信息资源共享的 绩效 评估指 标体 系主要 使用资源共享指标 、标准协同指 标 、工 作协同指标和客户满意度指标 。其中 ,资源共享指标应从部门间系统平台共享 、部门间信息资源共 享等方面来度量 ; 标准协同指标要从信息资源 目录体系

31、 、信息资源交换体系 、公文流转标准 、 安全技术标准等方面来度量 。资源共享指标 、 标准协同指标是直接针对“重复建设”和“信息 孤岛”的 。在现阶段要加大这两项指标的评分 权重 ,针对“重复建设”和“信息孤岛”进行重点 评估 ,以绩效考核作为驱动力 , 督 促各 个部门 克服自身的局部利益 ,由信息垄断逐步走向信 息共享 。工作协同指标和客户满 意度 指标是 针对电子政务系统的具体应用效果进行评估 。 其中 ,工作协同指标主要在统一的电子政务平台上 ,衡量跨政府部门的协同工 作效率 ; 客户 满意度指标是用于度量广大公民和企业等对于电子政务系统的服务满意度 。这两 项指标评估由于信息共享和

32、协同应用引起的政府效 率变化 ,间接地评估了部门信息资源共享的情况 。评估结果要与具体奖惩措施相挂钩 ,建立 科学而有效的激励约束机制 。例 如与 部门申 报的信息化项目的审批优先级别 ,或与资金支持额度结合起来 。的政府业务流程 ,跨部门的政务协同是指各个政府职能机构在网络化的管理平台上进行高 效率的政府协同工作 。所谓业务流 程梳 理是 要理清政府事务中 ,以跨职能团队的形式进行协同式工作的 业务 。例 如 , 并 联审批 事项 、城 市突发应急等业务就不是单个政府部门能够独立解决的 , 需要多个职能机构协同 工作 , 这就是跨部门的业务流程梳理 。梳理 业务 的目 的是为了确定这些跨部门

33、协同业务 ,以及业务所需基础信息和业务信息 ,定位这些信息资源 的共享需求 、采集需求和维护需求 。(2) 信息提供方的成本收益分析 。指部门 在面对其它部门提出的信息共享需求时 ,分别采取垄断信息和共享信息两种做法而形成的部门成本和收益的差异 。部门成本 是指 分别 采用两种做法时 ,该部门的信息采集 、存储 、加 工 、传递 、服务所需的费用 ; 部门收益包括社会 收益和经济收益两部分 ,其中社会收益包括该 部门分别采用两种做法的管理效率收益和服 务效率收益 ,经济收益包括该部门分别采用两 种做法的信息寻租收益 。从而详细 梳理 出各 个政府部门参与信息共享的利益盈亏 ,支持在 参与部门之

34、间制定出科学合理的利益平衡机 制 ,推进跨部门 信息 资源共 享的 实施 。例 如 , 上海市黄浦区的“最低生活保障流程”就是在 衡量各个协同部门的成本和利益后 ,发现了每 个部门 的 总 收 益 均 大 于 其 总 成 本 , 因 此 在 民 政 、社保和公安等部门的人口基础数据才得以共享 ,协同并联业务才得以推进 。2 . 信息资源共享部门的利益相关性分析( 1) 利益相关者与政府信息共享 。利益相 关者是参与某个组织 ,达成共同目标的各个合 作方 。但并非所有利益相关者对所 有问 题都能保持一致意见 ,其中一些群体要比另一些群 体的影响力更大 ,这些利益主体分别代表哪个 集团的利益 ,他

35、们是积极推进目标还是消极阻碍变革 ,成为能否实现目标的关键 。跨部门政府信息资源共享是由各个政府部门参与的共 同任务 。按照利益相关者理论 ,实现这个任务需要详细分析各个参与方的利益得失 ,确定合理的执行策略和激励机制 。(2) 政府信息资源共享的执行策略 。在我四 、政府信息资源共享的推进方法1 . 信息资源共享部门的成本收益分析(1) 共享信息资源的梳理 。电子政务的信 息资源是否需要共享 ,取决于是否存在跨部门192008 年第 2 期樊 博 跨部门政府信息资源共享的推进体制 、机制和方法国 ,政府根据职能和权力划分成 若干部 门 , 其中有一些利用其管理社会事务的权威 ,搜集与 本部门

36、相关的经济信息 ,作为部门独占的基本 资源 。阻碍构建协同型电子政府 的根 本原因是政府管理体制 ,各级政府及政府部门存在局 部利益问题 ,一些部门将职权范围内产生的信息视为部门的垄断资源 。因此 ,在梳理成本收益的基础上 ,可以采用管理学中的多方静态博 弈方法对各个相关部门进行分析 ,得出各部门在面对信息资源共享时可能采取的三种策略 , 即主动推进 、跟随配合和拒绝参加 。静态博弈 方法能够确定信息共享的执行策 略 , 即 : 或者在参与信息共享的政府部门中找出信息共享推动者 ,或由强势第三方提供实质资助并牵头 推动 。例如 , 在 企业申 请执 照办 理业务 中 , 需要工商 、税务和质监

37、等部门进行 并联许 可 , 通过上述执行策略的模型分析就能找出该业务 流程的牵头单位 ( 主受理窗口) ,可以发现工商 部门的利益获取最大 , 积极性最 高 , 适 合作为 跨部门信息资源共享的牵头推进部门 。( 3) 政府信息股份的设置 : 政 府部 门在采 集和维护信息资源的过程中付出了劳动 ,并由 于垄断信息维持了部门的权力和利益 ,要消除 政府信息资源的部门限制和封锁 ,应对其占有 的信息资源进行市场化和股份化 ,按照市场化 运作的方式对信息提供方给予一定的利益补 偿 。政府信息资源共享是否能够深入推进 、持 续发展 ,很大程度上取决于能否针对参与主体制定有效的激励约束机制 。应该 充

38、分 借鉴新 公共管理理论中的“企业化政府”思想精髓 ,将政府部门掌握的信息资源“股份化”。科学设置每个信息提供部门的“信息股份”,以政府部 门对共享信息的提供程度 、维护程度和协同应用程度为考核该部门参与信息共享的评价标 准 ,起到对信息共享的激励和鞭 策作用 , 形成 约束跨部门信息共享 ,维系跨部门网络政务协同的制度 。型的初步评估 ,我国电子政务的发展正迈向以水平整合和信息共享为特征的阶段 。参考文献 : 1 Bret schneider S. Info r matio n technolo gy , e2go ver n2 ment , and instit utio nal chan

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45、信息 资源 共享是 实现 协同型电子政务的关键 ,需要重组现有的政府组织结 构和业务流程 ,它是一场深远的政府运行体制 革命 。经过使用国际电子政务发 展成 熟度模 13 14 20上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 16 卷费用的分析 J . 电子政务 ,2005 (22) :9 - 15 . 15 怀进鹏 ,等 . 我国的电子政务标准化工作 J .技术与标准化 , 2006 (09) :7 - 10 .程研究 J . 情报科学 ,2006 (24) :1537 - 1541 . 17 Gup ta M P , J a na D. E2go ver nment eval uatio n

46、: A f ra mewo r k a nd ca se st udy J . Go ver nment Info r2 matio n Q ua rterly , 2003 (20) :365 - 387 .信息 16 曾荷 . 电子政务信息资源登记管理的元数据应用工The Propell ing System , Mechanism and Method of Inf ormationSharing a mong Diff erent Publ ic SectorsFA N B o( School of Int er natio nal a nd Public Aff ai r s , Sha nghai J iao to ng U niver sit y , Sha nghai 200030 ,Chi na)Abstract : The multip le a dmi ni st rative level ssy st e m hi nder t he act ualizatio n a nd p ro gre ss