论文：地方政府公共服务能力评价指标体系研究

1、啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊国内关于政府能力检验指标问题的研究还不太多.最有代表性的是张钢等(2004)构造. 表1

2、: 地方政府公共服务能力评价指标体公共服务型政府能力分类测量指标.啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊地方政府公共服务能力评

3、价指标体系研究啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊地方政府公共服务能力评价指标体系研究以广东省21个地市为例黄燕 杨振斌 孟

4、繁邨一、引言国外学者关于政府能力研究很多。比较有代表性的有：Fiszbein（1997）的有效性论，该理论以有效性作为对政府能力进行评估的主要指标，侧重于政府服务的效率。1Polidano (2000)的政府能力三要素论：政策能力、实施权威和运作效率，并通过对这些概念的操作化分析建立起可获取数据的指标体系和评估方法完成了对政府能力的量化比较研究。2Berman和Wang（2000）政府能力二元因素论，该理论采用问卷调查方法研究了美国城市地方政府实施绩效评估与政府能力之间的关系，着重从技术支持和利益相关者支持两个角度测量了政府能力。国外研究比较注意从可获得数据入手对政府能力进行实证性的研究。3

5、西方理论对于我们研究中国地方政府能力的评价指标体系问题，提供了研究方法上的启示和借鉴，也具有较大的理论指导意义。但中国与西方地方政府有非常大的差异，西方理论虽有参考和借鉴价值，但不具有现成、直接的指导意义。国内关于政府能力检验指标问题的研究还不太多。最有代表性的是张钢等（2004）构造政府能力结构模型，将政府能力分为资源获取，配置，整合，运用能力，4这种指标体系将政府能力定位于建设型政府，指标选取上并没有与政府的服务型职能联系起来。改革开放29年来，我国始终坚持经济建设为中心，政府长期主导资源配置，实现了GDP的快速增长，与此同时，地方政府也形成了重管理、轻服务、重经济、轻社会的管理理念。而目

6、前在我国当前出现的很多问题，一方面是地方政府为追求政绩而扩大政府职能，如出现的过分经营城市和园区、上马政绩工程等问题；另一方面是地方政府为减少自身麻烦，频繁出现“惰政”事件。加快推进政府职能转变和管理创新，必须规范政府权力，确保权力不被滥用，增强政府执行力和公信力。地方政府从“经济建设型”政府转向“公共服务型”政府，是其中的关键环节。建立以公共服务型为基础的政府能力评价体系，不仅有利于正确评价和研究地方政府的公共职能，而且对建立科学的政绩评价体系和政绩观也具有较大的实践意义。本文的主旨在于建立一套地方政府公共服务能力评价指标体系，通过运用主成分因子分析和聚类分析，以广东省21个地市的数据为例进

7、行实证检验，验证指标体系的可行性，并根据验证的结果提出广东省21个地市政府能力建设的建议。二、地方政府公共服务能力评价指标体系政府能力是指政府以自身的素质和权威性建设为基础,以公共政策制定和推行为主要手段,以资源提取和配置为基本途径,以对社会进行综合治理为主要方式,以高效履行法定职能为最终目的,从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。公共服务型政府的基本内涵是：在经济上主要职能是制定公平规则，确保市场经济的有效运行并弥补市场之不足，为社会提供市场所不能提供的公共产品和服务；在政治上树立“以民为本”的治理理念，为社会各阶层提供一个安全，平等和民主的制度环境；在社会问题上从长远眼光，全

8、局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展。我国正处在经济社会全面转型的关键时期，政府管理对于建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本质是提供良好的服务。根据新公共管理的观点，政府的有限基本职能是提供经济基础，提供各种公共产品和服务，协调与解决团队冲突，维护竞争，保护自然资源，促进可持续发展，为个人提供获得商品和服务的最低条件，保持经济稳定等。总的来说，公共服务型的地方政府必须具备四个方面的能力： 一是保证社会平稳发展，解除人民群众生活后顾之忧的公共保障能力；二是为社会发展提供服务的政府自身的公共行政能力；三是提供

9、环境保护的公共物品和维持城市的健康可持续发展的公共环境能力；四是为城市发展提供各种公共产品的公共服务能力。政府职能的测量指标如下表所示，考虑到数据的可获得性和可比性，本文采用的数据收集主要以统计年鉴为主，大多数据采用相对指标而非绝对指标。除“电子政务水平”根据张钢（2004）提供的测量指标对政府网站进行打分外，其他指标均通过广东省统计年鉴2003和中国城市统计年鉴2003获得或间接计算，最终得到指标数据(i=1,2,21;j=1,2,16;其中i为样本数量,j为指标数量). 表1： 地方政府公共服务能力评价指标体公共服务型政府能力分类测量指标服务型政府能力公共保障能力A1 社会保障支出占GDP

10、比重A2 人均社会保险承保额A3 城镇登记失业率A4 社会中介组织发育水平公共行政能力B1 财政支出占GDP比重B2 私人固定投资占社会投资总额的比重B3 企业家信心指数B4 电子政务水平公共环境能力C1 环境保护投资占GDP比重C2 人均绿地面积C3 工业废水排放合格率公共服务能力D1 R&D经费占GDP比重D2 文化、教育、卫生事业费占GDP比重D3 人均生活用电量D4 每万人公共汽电车拥有量D5 治安费用增长率三、对指标体系的检验1.检验样本我们选取广东省21市的相关数据为检验样本，广东省是我国改革开放的前沿地区，地方政府以敢闯为名，政府改革比较超前，有比较强的代表性。2.检验方

11、法目前有很多综合评价方法，如层次分析法，模糊数学法，神经网方法等，本文采用因子分析对广东省21个地级市的政府能力进行评估排序和因子分析.因为因子分析可以浓缩数据,用较少的几个具有实际意义的因子可以反映原始指标变量的绝大部分信息,能较好的解决多指标评价的需要。另外，因子分析方法采用客观的方法确定综合因子的权重，是一种简便易行的综合评价方法，利于进行综合分析和评价本文按照下面步骤，对得到指标数据(i=1,2,21;j=1,2,16;其中i为样本数量,j为指标数量)，通过SPSS11.0统计处理软件进行处理。具体过程如下：（1）无量纲正向处理：因为部分指标的判断方向不一致，所以需要对数据进行无量纲正

12、向处理，方法是对第j项数据越大，政府职能越强的指标进行下列处理： (其中m=min,M=max,R=M-m)。反之，则用公式：（2）数据的标准化处理：方法是对用同一变量减去其均值，再减去标准差，得到标准化后的数据矩阵： (i=1,2, 21;j=1,2,16).（3）建立因子模型:用多个公共因子来综合包含在各指标里中的信息，两两正交，互不相关。公共因子与指标数据的关系用因子模型表示为：。矩阵形式：.（4）求特征值和方差贡献率设矩阵的系数矩阵，并通过公式求得特征值，表示在描述被评价对象的作用大小。方差贡献率为：，表示各个公共因子包含原始指标的信息量。选择的主因子，即这样的主因子解释力能达到85%

13、以上。然后旋转坐标轴来降低因子综合性，使得其实际意义凸现出来，以便于解释和分析。（5）计算综合因子得分并排序将各样本指标的标准化数据分别代入函数表达式中，得到综合因子得分并排序。四检验结果及验证运用SPSS11.0，最终得到运行结果方差贡献分析表（见表2），包括特征根，方差贡献，累计方差贡献率。经Bartlett检验，统计值的显著性概率为0.000，小于1%，说明数据具有相关性，可以做因子分析。表3中前4个公共因子累计方差贡献率已达82.772%，且最小的第四个因子特征根也有1.035，旋转后特征值全部大于1，因此选取4个主因子作进一步分析。表2 ： 方差贡献分析表初始解旋转后主因子特征值方差

14、贡献率累计方差贡献率%特征值方差贡献率%累计方差贡献率% 18.62153.87853.8785.19032.43832.43821.99312.45966.3374.71629.47261.91031.5959.96876.3051.73910.86872.77841.0356.46782.7721.5999.99482.772Extraction Method: Principal Component Analysis.为了便于主因子对实际问题的解释和分析，对载荷矩阵进行方差最大化正交旋转，得到旋转后新的因子载荷矩阵表（见表3）以及因子值协方差矩阵（见表4）。表3： 旋转后主因子的载荷矩阵

15、评 估指 标 主因子1234A10.4960.7344.044E-025.589E-02A20.4870.5180.1040.358A30.9380.151-0.126-9.571E-02A40.8420.440-4.698E-02-5.927E-02B10.6660.6130.2600.160B20.6730.2730.3460.374B30.4360.7360.175-0.160B40.1560.9270.150-0.108C1-2.102E-02-0.1070.896-0.162C20.9440.2080.117-1.891E-02C30.2370.8860.212-0.179D10.5

16、080.2990.4300.599D20.2390.8390.1670.328D30.8340.3713.618E-02-0.251D4-0.2170.162-9.425E-030.846D5-4.365E-02-0.2120.627-0.243Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.a Rotation converged in 6 iterations.表4 因子值协方差矩阵主因子123410.7050.6720.2190.0582

17、-0.5440.3360.5940.48930.415-0.5200.0620.7444-0.1850.407-0.7720.452Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization. 最后，计算得到21个评价对象的主因子得分和综合因子得分（见表5），并据此对21个城市的政府能力进行排序。其中为各城市四个主因子的因子得分，F则为综合因子得分，它是广东省地方政府能力的综合反映。表5根据综合因子得分按照降序进行排列。表5中，综合因子得分大于0意味着政府

18、能力的综合排名在中上水平，小于0则意味着综合能力在区域中相对较弱；而4个主因子的得分，则在一定程度上反映了政府能力不同侧面的相对水平。关于广东省21个城市政府能力更详尽的分析，比较，本文将通过因子分析和聚类分析给出。表5 因子得分表城市F1F2F3F4F综合因子得分排序深圳0.505373.955940.54480-0.830981.311广州3.96036-0.81247-0.83509-0.779110.882东莞0.144190.83677-0.126832.299140.513珠海0.88515-0.229892.136560.043720.464佛山0.443080.05412-0.

19、564111.616620.265惠州-0.11277-0.108061.384840.854540.176中山-0.264580.169060.416871.021450.117汕头0.15227-0.757361.172540.834570.048韶关-0.429810.40108-0.14971-0.58792-0.109肇庆-0.45137-0.229680.713330.12963-0.1210梅州-0.080580.37306-2.257370.11958-0.1511江门-0.01652-0.663050.42080-0.18321-0.1712河源-0.49079-0.1952

20、5-0.22153-0.58766-0.3013潮州-0.49719-0.117400.31954-1.39938-0.3014茂名-0.34691-0.68546-0.277080.35222-0.3115云浮-0.67120-0.12830-1.417870.83921-0.3316揭阳-0.50115-0.660130.006610.25390-0.3317湛江-0.481030.03278-1.47577-0.26127-0.3318阳江-0.58945-0.29491-0.22227-1.18319-0.4219汕尾-0.58640-0.579010.58826-1.28116-0.

21、4220清远-0.57066-0.36182-0.15650-1.27069-0.4421（一）因子分析表3所示旋转后的因子载荷矩阵显示了4个主因子和16个评价指标内在关系。对4个主因子各自影响较大的指标进行整理，得到：表6 因子载荷分析主因子方差贡献率主因子载荷较大的指标132.438%A3,A4,B1,B2,C2,D1,D3229.472%A1,A2,B1,B3,B4,C3,D2310.868%C1,D549.994%D1,D4第一个主因子对7个指标（A3,A4,B1,B2,C2,D1,D3）有较大影响，该因子的方差贡献率为32.438%，可将这个因子命名为权威因子（或信用因子），权威因子

22、在政府能力中的方差贡献率最大，是因为“政府不守信用，对社会信用的损害是致命的”（陈孝兵，2005），地方政府提高理性权威和信用能力是社会主义市场经济良好运行的重要保证。A4政府人均财政支出和B1财政支出占GDP比重反映了政府运用财政的能力；A3城镇登记失业率，B2私人固定投资占社会投资总额的比重，C2 人均绿地面积,D1 R&D经费占GDP比重,D3人均用电量，这些指标与环境保护、科技创新、社会就业、居民生活、经济发展等诸多方面相关，任何一方面处理不好都会影响政府的权威因子得分，说明政府权威和信用是公共服务产品的综合。因此，这个因子可以看作政府权威能力的集中体现。 第二个主因子对7个指

23、标（A1,A2,B1,B3,B4,C3,D2）有较大影响。再考虑到该因子载荷虽然较小但都为正值的另外几个指标，可以将该因子看作是对政府行政管理能力的综合反映，本文把这个因子称作管理因子。表5显示，按照管理因子排序和综合因子得分排序的情况基本一致，而C1,D5为负值，C1和D5是反映生态环境和治安环境状况的指标，管理因子得分高的政府在环境指标方面却并不令人满意，说明地方政府相对行政管理的其他方面而言，环境状况是最易被忽视或难以让社会公众满意的。原因一方面可能是某些地方经济发展是以环境为代价的，另一方面可能是经济较发达城市的流动人口较大，治安治理也有一定的难度。 第三个因子对C1环境保护投资占GD

24、P比重和D5治安费用增长率。C1反映了生态环境状况；D5则反映了社会环境状况，因此这个因子综称为环境因子。环境因子反映了政府在生态环境和社会环境方面进行调节的能力。当一个地方政府的服务能力提升时，政府更加注重对生态环境保护的投资，治安水平较好地区的治安费用增长率相对其他地区应处于较稳定的水平。 第四个主因子对D1和D4影响较大。D1是R&D经费占GDP比重，D4是每万人公共汽电车拥有量，这两项指标都反映了政府在科技创新和基础服务上的能力。再考虑到因子载荷虽然较小但都为正值的另外几个指标，即反映社会保障发展水平A2，政府用财政提供公共物品的能力B1，政府保障私人投资B2 ,文化，教育，卫

25、生的服务供给D1，可以将这个因子命名为基础服务因子。基础服务因子反映了公共服务型政府在促进基础服务产品提供和社会全面协调发展的能力。（二）聚类分析 运用SPSS11.0软件，对广东省21个城市政府能力的主因子（即权威因子，管理因子，环境因子和基础服务因子）利用组间连接层次聚类法进行聚类分析，得到运行结果（见下表）：城市深圳广州东莞珠海佛山惠州中山汕头韶关肇庆分类1233444455梅州江门河源潮州茂名云浮揭阳湛江阳江汕尾清远55666666666根据聚类分析结果，广东省21个城市的政府能力被分成6类。总体看来，聚类结果和排序结果基本一致。聚类分析可以解释因子中所包含的各个城市政府能力结构的个性

26、和共性特征的信息，现通过聚类分析把政府能力结构相似的样本归为一类，从而有利于整体上把握广东省各城市政府能力的分布特征。第一类：深圳。政府能力的综合因子得分和管理因子得分在广东省21个城市中，也表现出绝对的优势，其余城市与它相比还有不少差距。从原始指标数据来看，深圳在各项指标上都名列前茅，其政府能力的榜首位置是毋庸置疑的。表5显示，深圳市政府的基础服务因子仅为-0.83098，这表明深圳市政府在基础服务上的投入已经滞后于整个城市的人口集聚速度和城市扩张规模。第二类：广州。广州作为广东省的省会，在获取人力资源和信息资源上占有绝对的优势，其政府权威因子3.96036。第三类：东莞和珠海。东莞和珠海的

27、在综合因子得分上最为接近，东莞的管理因子和基础服务因子较强，东莞位于广州和深圳之间，利用地理优势，在“三来一补”中迅速崛起，成为著名的制造业基地，但东莞的环境因子为负；珠海是我国最早设立的经济特区之一，在城市建设上向来以超前著称，我们可以看到它的权威因子和环境因子得分较高，这与它的政策定位和城市建设紧密相关，但政府如何有效的利用财政等行政手段，使投入和产出居于一个合理的水平，是提升政府能力的一个重要方面。第四类：佛山、惠州、中山和汕头。其中佛山，惠州和中山都属于珠江三角洲里面的重要城市，地域上比较接近，在因子得分方面比较相似，排名紧紧相连，分数相差也不大。而汕头也是我国最早设立的经济特区之一，

28、在粤东地区属于区域中心城市，从因子得分上可以看出，这四个城市的基础服务因子得分都比较高。第五类 韶关、肇庆、梅州和江门。这四个城市的分别位于广东的不同方位，肇庆和江门属于珠江三角洲地区，韶关和梅州分别位于广东西北和东北角，毗邻湖南，江西和福建，在所属区域城市地位比较重要。其权威因子都是-0.4以下，所以要尽快提升城市的竞争力。第六类 河源、潮州、茂名、云浮、揭阳、湛江、阳江、汕尾和清远等综合因子排名靠后，其政府能力还有待较大提升。在发展中可以和区域中心城市走区域合作发展之路，利用区域整体优势，来提升城市的对外引力和发展水平。由中国社会科学院财贸经济研究所组织专家从2002年开始，从综合市场占有

29、率、长期综合经济增长率、综合地均GDP、综合人均收入水平、综合就业机会、综合环境资源成本节约以及科技创新产业结构水平等七个方面，连续4年对全国地级以上城市进行综合研究，得出每年竞争力排名在全国前200名的城市。广东省部分地市综合竞争力排名（2003） 城市综合增长率排名综合生产率排名综合就业机会排名综合市场占有率排名综合人均收入水平排名综合竞争力排名深圳211121广州542212佛山723343东莞15124114中山437555珠海677636惠州3612767韶关81071088湛江1085899梅州9134131010肇庆121010111211揭阳111210121312汕头1395

30、9713资料来源：倪鹏飞主编.中国城市竞争力报告（2004年），北京：社会科学文献出版社。五、结论根据上述评价和分析结果，本文得到以下3个方面的结论及相关政策建议：1.该套指标体系经检验与现实相吻合，是能成立的。该指标体系可用来对其他地区的政府服务能力进行检验，并可用于比较研究，了解政府服务能力不足的原因所在，为深化政府改革提供理论支持。2.可将广东省21个地市政府分为六种类型，并深化相关改革。第一类的政府是深圳。从原始指标数据来看，深圳在各项指标上都名列前茅，其政府能力的榜首。但表5显示，深圳市政府的基础服务因子仅为-0.83098，这表明深圳市政府在基础服务上的投入已经滞后于整个城市的人口

31、集聚速度和城市扩张规模。未来的深圳要继续在经济发展中保持领先地位，对城市基础服务以及营造良好的市民工作生活环境方面要作进一步的努力，这样才能为这座移民城市继续吸引人才和留住人才，保持深圳持续快速发展的活力。第二类是广州。广州在获取人力资源和信息资源上占有绝对的优势，其政府权威因子3.96036。但管理因子，环境因子和基础服务因子的得分都是负值，要求广州在基础设施，居住环境和治安环境方面要加强建设。第三类是东莞和珠海。东莞和珠海的在综合因子得分上最为接近，东莞的管理因子和基础服务因子较强，东莞位于广州和深圳之间。但东莞的环境因子为负。 第四类是佛山、惠州、中山和汕头。这四个城市的基础服务因子得分都比较高，说明这四个城市的政府在调动资源投入城市建设和社会经济发展方面都做的不错，但佛山在优化城市环境方面还需加大力度；汕头的管理因子，显