关于完善质量保证金制度之探讨

1、关于完善质量保证金制度之探讨_旅游 旅游论文管理·论文集    由于旅行社预收旅行费用款项较大，涉及之旅游者数量较多，社会影响面广，一旦出现问题，不仅防碍旅行社自身之发展，而且损害了旅游者之合法权益，影响社会之稳定。因此，世界上旅游发达国家普遍采用质量保证金制度来保护旅游者之利益。如日本在旅行业法和旅行业法实施要领中对旅行社质量保证金缴纳之数额、缴纳之程序、保证金之退换、继承等都作了非常具体之规定。泰国旅游业暨导游法中规定，旅行社应以现金、泰国政府公债或由泰国政府担保本金与利息之国营企业债券等方式缴纳保证金。我国台湾之旅行业管理规则中规定经营旅

2、行社应首先向交通部观光局申请筹设，依法办妥公司设立登记后，符合条件者，经核准并交纳旅行社保证金、注册费后，发给旅行社执照，方可营业。为了进一步强化质量保证金制度，在今年通过之旅行社管理规则修正案中又将保证金之数额提高了。此外，法国、英国、澳大利亚、比利时、韩国和西班牙等国也实行了旅行社质量保证金制度。这些国家都把质量保证金制度上升为法律或者法规，以法之形式来规范旅行社之经营秩序，保护旅游者之合法权益，加强对旅行社之行业管理和监督，取到了很好之效果。随着我国旅游业之发展，出现了入境旅游，出境旅游和国内旅游相并存之新趋势。由于旅行社营业范围之扩大和组团业务之增多，旅行社本身所承担之风险更大，更容易

3、出现侵犯旅游者权益之问题，尤其是国内旅游和出境旅游，一个旅游团往往涉及数十万元之费用，一旦出现问题，旅游者之合法权益很难得到保护。为了切实保护旅游者之合法权益，提高旅行社之服务质量，使质量保证金制度行之有效，在实际操作中有法规依据，使质量保证金制度真正成为行业管理之强有力之手段，有必要将质量保证金制度上升为行政法规，在正在制定之旅行社管理条例中作出相应之规定。二、旅游行政管理部门可以依法就保证金赔偿问题作出处理旅行社质量保证金暂行规定第六条规定，“各级旅游行政管理部门在规定之权限内，依据有关法律、法规和程序，做出支付保证金赔偿之决定”。有人认为，此条规定与现行法律相抵触，旅游行政管理部门无权就

4、旅行社对旅游者之权益损害作出赔偿决定，因为旅行社和旅游者是平等之民事主体，二者之间之纠纷属于民事纠纷。作为侵权人，旅行社应承担什么样之民事赔偿责任，应由司法程序来决定，即由人民法院通过审理后裁定。作为行政机关，旅游行政管理部门只能有权依法对违法之旅行社实施行政处罚，包括对旅行社作出警告、罚款、停业整顿和吊销“旅行社业务经营许可证”等处罚，而不能就旅行社和旅游者之间之权益纠纷作出裁决。实际上，按照我国现行法律规定，行政机关除了在行使行政职权之过程中直接管理行政相对人外，许多时候还必须以第二人之身份来对民事纠纷进行处理。行政机关对民事纠纷之处理又称专门行政裁决。依据现行法律、法规之规定，行政机关处

5、理民事纠纷主要有：对林木、林地权属争议之处理；对土地权属争议之处理；对水事纠纷之处理；对草原权属争议之处理；对水面、淮涂权属争议之处理。此外，专利法、邮政法、食品卫生法、药品管理法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环保法、医疗事故处理办法、商标法和兽药管理条例等法律、法规，都规定了行政机关对民事纠纷之处理。例如，商标法第三十九条规定，对侵犯注册商标权之，被侵权人可以向侵权人所在地之县级以上工商行政管理部门请求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人之损失。当事人不服之，可以在收到处理通知十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉，又不履行之，由有关工商行政

6、管理部门申请人民法院强制执行。食品卫生法第三十九条、第四十条规定，违法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患之，受害人有权要求赔偿损失。损害赔偿要求由县以上卫生行政部门处理。县以上卫生行政部门有责任受理，并依据法律之规定作出损害赔偿之行政裁决。当事人不服裁决之，可以向人民法院起诉。因此，依据我国之立法例，行政机关可以就法律、法规规定之部分民事纠纷实施行政裁决，这是通过行政法律程序对部分民事纠纷实行之法律保护，是快捷、合理地解决部分民事纠纷之有效方式，也是我国司法程序之必要补充。可见，旅游行政管理部门除了依法行使职权，对行政管理相对人旅行社实行管理外，完全可以以第二人之身份来对旅行社和旅游者之间之权

7、益纠纷作出专门行政裁决。三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意之问题虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体之法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有之法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如中华人民共和国专利法规定，国务院专利行政管理机关作出具体之行政裁决后，当事人对处理决定不服之，可以在规定之期限内向人民法院提起诉讼，期满不起诉又不履行之，由作出处理决定之管理机关申请人民法院强制执行。第二，有之法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如中华人民共和国药品管理法规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作之处理决定公平合理，可

8、以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服之，可以向人民法院起诉，请求人民法院作出裁定，人民法院作出之维持原处理决定或者撤销原处理决定之裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。针对一般民事纠纷而言，旅行社和旅游者之间之权益纠纷有其特殊性：第一，从单个旅游者权益损害来看，往往赔偿数额较小，国家目前尚未制定小额赔偿法，人民法院受理有困难。第二，随着国内旅游之兴起，一些旅行社只注重眼前利益，往往以损害旅游者利益，降低服务质量标准为代价，来获取利润，使得国内旅游者之合法权益极易受到损害。如果不及时处理好这些权益纠纷，容易给社会造成不安定因素。第三，海外来华旅游者只有在其接受有关服务之后，才能判定

9、其权益是否受到损害。如果让其回国后，有关权益纠纷仍然得不到解决之话，就会在海外给我国旅游业造成很大之负面效应。因此，由旅游行政管理部门出面，处理旅行社和旅游者之间之权益纠纷，作出具有强制约束力之专门行政裁决，不仅能及时、有效地解决问题，保护消费者之权益，而且对维护我国旅游业之声誉，促进我国旅游业之发展，具有不可低估之作用。在质量保证金制度之立法和执法过程中，应当注意五个问题：第一，有权就旅行社侵犯旅游者权益作出赔偿决定之机关，应该是行政法规规定之地、州、市级以上之旅游行政管理部门，地、州、市以下之旅游行政管理部门和其它任何行政机关都无权作出处理决定。第二，旅游行政管理部门作出之处理决定是一次性之，当事人不服，可以在规定之期限内向人民法院起诉，如果既不向法院起诉又不履行之话，作出处理决定之旅游行政管理部门可以申请人民法院强制执行。第三，对旅游行政管理部门作出之行政裁决不服之，不能申请行政复议，因为这种由行政机关来处理民事纠纷之行为，与行政机关管理行政相对人之行为，在性质上是完全不同之，因此，行政复议条例第十条规定，公民、法人和其它组织对民事纠纷之仲裁、调解或者处理不服之，不能适用行政复议之有关规定。第四，当事人请求行政机关出面处理后，对行政裁决不服之，应将对方当事人作为被告，而不应将作出处理决定之旅