西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示

1、西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示作者：赵路, 聂常虹来源：宏观经济研究2009年第3期 来源日期：2009-3-17内容提要 本文在充分借鉴公共选择理论、委托代理理论、新公共理论等的基础上,研究分析了美国、英国、新西兰和澳大利亚等西方典型国家政府绩效考评的理论、实践,总结了西方国家公共支出绩效考评实践对我国的启示,并提出了科学合理的建议。 关键词 政府公共支出 绩效考评一、西方主要发达国家政府绩效考评的理论公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论等为公共部门管理理念和管理方式的变革提供了理论依据,是政府绩效考评的理论基础。(一)公共选择理论公共选择理论起源于20世纪30年代

2、,它是将经济学和政治学进行交互研究的一种理论,是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论,其核心是运用经济学方法来说明市场经济条件下,政府干预行为的局限性或政府失败问题。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济主体所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一目标,有些政策的作用

3、恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。对政府实行绩效考评是公共选择在财政支出领域的必然结果。政府绩效考评作为一项重要的公共行政行为,要根据公共选择的取向,遵守以下几个原则:效能性原则、调控性原则、责任性原则、透明性原则。(二)委托代理理论委托代理理论是契约理论的重要发展,委托代理理论是基于委托代理关系而产生的。委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。委托代理模型是一种分析代理关系的理论结构,主要研究委托人如何设计一个刺激结构(契约)来诱导代理人为委托人的利益行动。由于委托人与代理人之间的信息不对称和结果的不确定性会产生代理问题,带来非效率损失

4、和代理成本。为了减少非效率损失,委托人设计出一个契约,以给代理人部分剩余索取权作为激励,使其为了自身的利益最大化而努力,结果客观上促进了单位效益提高,满足了委托人的盈利目标,达到了“激励相容”。为减少委托代理费用,进行政府绩效考评工作应做好以下几点:一是做好契约设计;二是建立激励和惩罚机制;三是平衡制约,即为政府机构设置一个平衡机制。(三)新公共管理理论理论的核心内容包括:一是更加关心服务效率、效果和质量。二是高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。三是灵活地选择成本效益比更好的方法,如

5、通过市场的机制来替代政府直接提供和管制。四是更加关心公共部门直接提供的服务的效率,包括公共生产率目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。五是强化国家核心战略能力,引导国家能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。通过绩效考评加强政府管理是新公共管理理论最直接的体现。一是实行绩效考评有利于转换政府公共管理的理念。在组织内部形成浓厚的绩效意识,敦促管理者增强对政府公共项目的责任感,改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法。二是实行绩效考评是新公共管理理论框架的组成部分。一方面,政府在分解所提供公共产品的总体目标、分配使用公共资金的过程需要绩效考评。另一方面,公共支出

6、管理采用的“产出预算”模式的核心就是要对支出的效果、效能进行分析和评价,并根据评价结果优化财政资源配置。二、西方主要发达国家政府支出绩效考评的实践(一)美国政府公共支出绩效考评自“进步时代”以来,美国人民面对市场竞争程度的恶化及垄断状况的形成,对政府的要求越来越高。20世纪30年代罗斯福新政说明联邦政府开始真正重视政府绩效,此时,人们测评政府好坏的重要标准是效率。20世纪50年代提出绩效预算的模式,并应用于联邦政府预算管理。20世纪70年代人们认为对政府公共部门提供产品或服务的测评不应停留在财政项目上,而应进一步向绩效责任方面转移。80年代中期,公共部门已经建立了比较规范和完善的与联邦管理协调

7、的绩效考评制度,35个州的立法机关扩大了现有的机构,或成立了新机构,对全州范围内项目的有效性和效率性进行考评。1992年克林顿在政府再造运动中把政府公共部门绩效考评进一步推进。1、法律依据美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的政府绩效与结果法案,该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。自20世纪90年代,美国国会相继通过一揽子设计联邦政府绩效管理的法案,主要涉及联邦政府三个关键领域:财务管理、信息技术与财政控制。财务管理方面的立法:主要有首席财务官法案、政府管理改革法案和联邦财务管理改进法案。信息技术方面的立法:主要有文秘工作削减法案,1996

8、年信息技术管理改革法案,特别是1996年的计算机安全法案修正案。财政控制方面的立法:主要有联邦信贷改革法案、债务征收促进法案、联邦管理者财务操守法案、及时支付法案和总监察长法案等。2、考评主体及相应职责国会审计署(GAO)。国会审计署接受国会的委托,代表国会对政府各部门进行年度绩效考评;对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评;审计总署还可授权政府部门内设的评估机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。总统预算与管理办公室(OMB)。总统预算与管理办公室主要协助总统工作,监督各部门提交年度预算和年度绩效报告,并要求各部门将部门预算和绩效报告提交总统,再由总统签署后提交国会,供国会审议、批准

9、。计划执行部门。美国主要政府部门都设立了计划与评估办公室,负责部门的战略计划、年度计划和绩效评估事宜。主要职责是:提交年度绩效计划和年度绩效报告,作为部门预算和申请拨款的基本文件;收集、整理绩效结果信息,提出制定或修订政策的建议;受国会审计署的委托,评估本部门的计划项目。3、考评的实施方式政府绩效与结果法案要求联邦政府各部门制定长期绩效战略规划和年度绩效计划,包括工作计划和收支计划。由国会会计总署,或由其聘请的中介机构,或各政府部门内部的评估机构对绩效进行考评,然后由国会提交绩效考评报告。4、考评的对象和内容美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构,包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”

10、。根据政府绩效与结果法案的规定,公共支出绩效考评的实施,首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。美国绩效考评的内容主要包括:(1)过程考评,或称为立项决策评估,主要评估公共支出项目立项的合理性;(2)经济效益考评,主要评估公共支出项目的获利能力、成本效益情况等;(3)结果/影响考评,主要评估公共支出项目运营对地区、行业的经济发展,对项目周边自然环境及相关社会环境的影响;(4)持续性和长期性评估,即评估公共支出项目完成后,是否可对经济和社会产生持续或长期的影响。5、考评结果的应用美国联邦政府对

11、政府公共部门进行大规模的绩效考评,里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会,审查政府如何最佳履行职能,以提高公共物品和服务供给的有效性,所以其对政府公共支出评估的力度很大,考评效果可以充分运用到提高政府工作效率中。主要表现在:及时发现政府部门在管理中的问题,及时提出解决方案,供国会和政府参考;同时绩效考评的结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来;另外,将绩效考评的结果与预算结合起来。(二)英国政府公共支出绩效考评20世纪70年代末,面对严重的财政危机、管理危机和信任危机,以撒切尔夫人为代表的新右派体系相信市场的力量,主张减少政府干预、采用私营部门的管理哲学和管理方法、用企业家精神重塑政府

12、。在“效率战略”的指导下,撒切尔政府推行了“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”等改革措施。这些改革在很大程度上推动了绩效考评在英国政府部门的应用。继撒切尔夫人之后,梅杰政府推行了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”,这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思想。1、法律依据1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最为激进的政府改革计划,采取了一系列措施。1982年著名的财务管理新举措要求政府各个部门树立浓厚的“绩效意识”。布莱尔曾提出建立“现代化政府”,英国政府发布现代化政府白皮书,提出建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系,而建立一个现

13、代化政府最有效的工具就是进行政府支绩效考评。英国政府1997年颁布支出综合审查,要求对各部门的预算和支出进行全面的评审,并建立起连续3年的公共支出计划;同时要求各政府部门与财政部签订公共服务协约。2、考评主体及其相应职责英国政府内部的绩效考评采取分权化的模式,即部门的考评工作主要由部门进行自评估,由部门负责人监督执行。各部门自我评估的组织形式也有差异,有的部门组织内部人员进行评估;有的部门在组织内部人员评估的同时,也聘请一些专家参与咨询。此外,除部门负责自评外,其他部门或机构主要是提供指导监督。如财政部代表政府与公共部门签订服务协议,并提供财政预算资源,为保证公共支出目标实现,每年对一些政府预

14、算执行情况进行综合绩效考评;内阁公共服务和公共支出委员会主要负责中央政府绩效考评的指导和监督,其成员由首相助理和财政大臣等内阁组成,代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查和监督,并相应提出建议。3、考评的实施方式每年各政府部门都必须与财政部签订公共服务协约。该协约由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成。“责任条款”部分规定各政府部门的部长应对协约负责,并负责提交协约。“目标条款”部分规定各部门在相应的财政支出状况下,要完成哪些目标。“如何完成目标”部分规定各政府部门在实践中,计划要采取哪些具体的行动,已完成其确定的目标。每年秋季,各政府部门要向议会提交秋季绩效评估报告,分析对比其实际工作

15、结果与公共服务协约中所确立目标之间的差距。这个报告要求向议会和公众公布。4、考评的对象和内容从公共支出角度看,英国政府绩效评估主要是围绕“经济性、效率性、有效性”开展,其绩效考评的对象主要是对政府部门及其管理的项目,包括对政府部门开展的绩效考评,对基层单位开展的绩效考评,以及对政府预算投资项目开展的综合性考评。考评的具体内容包括:对支出项目立项决策的效果考评,主要是考评立项时是否采取了科学的方法,是否具有准确的信息资料和可靠的立项依据,是否具有经济上的合理陸和技术上的先进性;对支出项目技术方案的效果考评,主要是对投资项目设计方案、项目实施方案的效果考评;对支出项目的经济性和有效性进行考评,主要

16、是对项目本身的财务效益状况考评;对支出项目社会影响的效果进行考评。主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的考评,重点是对一个地区社会、经济、环境等宏观方面产生的作用和影响进行考评。5、考评结果的应用英国财政支出的绩效考评得到了很充分的应用。绩效考评的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据,也成为财政部门对各政府部门制定以后年度预算的依据,还作为国会和内阁对各政府的行政责任制落实的重要依据,它促进了政府责任制的落实和加强,提高了政府的工作效率。(三)澳大利亚政府公共支出绩效考评从20世纪70年代中期开始,为了应对全球经济竞争和国内财政经济压力,澳大利亚政府发表改革澳大利亚公共服

17、务白皮书,开始公共管理改革,旨在建立高效、节约的政府,措施之一就是对支出进行考评.目的是确保政府支出能够获得最好的效果。1、法律依据1951年,澳大利亚国会通过公共会计和审计委员会法案设立了独立于联邦政府的两院公共会计和审计联合委员会,负责审查、考评所有接受国会拨款的联邦机构的资金使用的绩效。1984年,工党领袖霍克推动的财政管理改革法案和预算改革白皮法案通过了“程序管理与预算方案”,加强了公共服务部门的财务责任管理和预算项目的绩效考评。通过的功绩保护法(Merit Protection Act 1984),加快了绩效考评体系的建立健全。1985年,联邦政府成立了直属内阁的绩效保护和评估局,进

18、一步完善对政府公共部门及其公务员的绩效考核评估,并建立了相应的奖励、处罚机制。1994年的公共服务法修正案将公共服务委员会与绩效保护和评估局合并为“公共服务和绩效保护委员会”,其主要职责是:提升以价值为基础的澳大利亚公共服务,促进组织机构改善绩效,考评公共服务部门的绩效。1996年,自由党总理霍华德开始新一轮财政绩效改革。在他的推动下,1997年,议会通过了公共服务法案、财务管理与责任法案和总审计长法案等法律,进一步完善了政府公共部门 绩效的责任管理。2、考评主体及其职责澳大利亚公共支出绩效考评的主体分为政府内部评估主体和外部评估机构两部分。其中:政府内部考评主体由内阁支出委员会、财政部和国库

19、部、公共服务委员会三个机构组成;外部考评机构是由国会参众两院、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署三个机构组成。内阁支出委员会。在编制年度预算时,由总理、财政部长、国库部长及其他5名负责指出的内阁部长组成的支出审核委员会,该委员会根据预算目标,对所有预算内的政府机构进行考评,考评结果供“预算内阁”决定预算最终方案参考。财政部和国库部。主要通过公共支出预算的执行考评、财政资金的收支动态监测等手段对各联邦预算单位进行财政财务绩效的评估监控。公共服务委员会。该委员会由公共服务专员领导,直接向内阁总理负责。该委员会负责拟定政府公共部门准则、公务员行为手册,以作为部门绩效考评的基本依据。国会参众两院。审

20、批政府预算是国会的主要职责之一,澳大利亚议会有很多专业委员会,负责审核批准政府预算。参议院设有“银行、财政和公众管理委员会”。众议院设“A、B、C、D、E”5个专业预算委员会,专门负责有关部门的预算审查工作。公共账目和审计联合委员会。该委员会由议会两院共同设立,负责审查所有联邦机构使用国会拨款的绩效,并依据令公共服务法批准各部门年度绩效报告。联邦审计署。审计署直接向国会负责,下设管理招待理事会,作为审计署的核心领导机构,共有审计长、副审计长等多名理事成员;其中2名小组执行理事,专门提供绩效审计服务,可以对联邦政府各部、两个联邦直辖区预算资金使用情况进行审计,审计报告直接向议会报告。3、考评的实

21、施方式每年各联邦政府部门的部长在其向财政与管理部上报的部长预算陈述中必须详细地叙述其部门目标与产出情况,包括部门战略,预计达到的目标及达到目标所应获得的各种“产出”,需要使用的资源和实现目标的责任制度等。一般情况下,各部门的考评工作主要由各部门内部机构和人员进行,同时吸收一些外部的专家参与考评,通常会有一个专家组。有时也会委托第三方进行考评。每年各政府部门还要提交年度报告,年度报告必须向国会和公众公布。4、考评的对象和内容澳大利亚的绩效考评对象是多层次的,主要包括对各政府部门、各单位及项目的考评。澳大利亚政府为了实现其公共支出绩效考评目标:控制政府支出规模,并提高政府公共管理的责任陸、公开性及

22、资源配置的有效性,将公共支绩效评估的考核要素定为:目标、成本、产出和成果。考核重点放在两个领域:一是部门的成本和产出,二是政府项目的成本和成果。评估的内容主要包括:(1)目标的确定是否实际、可行;(2)绩效指标的确定是否能真实、客观地衡量和反映目标;(3)实施结果与目标的对比;(4)具体项目的投入产出比较。5、考评结果的应用澳大利亚的绩效考评制度以“目标与产出框架”为其理论基础,使政府更好地将其设立的为公众服务的目标与其最终产出成果联系起来。这项绩效考评制度建立了一种以结果为基础和导向的管理责任制,在实际应用中提高了政府的工作效率。同时,通过将预算与各部门要实现的目标紧密地结合起来,加强了预算

23、的管理,减少了政府支出,加强了资金的使用效果,提高了资金使用效率。考评结果在应用中除了为公众服务和改进现有的管理外,还增强了项目管理者的责任感。(四)新西兰政府公共支出绩效考评1、法律依据国家部门法规定要设立国家服务专员。专员作为国家服务委员会首长,专门负责各公共服务部门的绩效考评工作。公共财政法案及其修正案、雇用合同法和财政责任法强化了中央政府各部、执行局的财政责任、考核关系及绩效考评。2000年新西兰国会通过的雇佣关系法取代了雇用合同法,在执行官的工作绩效与其雇佣的条件之间建立了紧密的关系,并为双方提供了灵活的选择权,有利于客观评估公务员绩效。同年议会还通过了检举保护法,该法案旨在鼓励为了

24、公共利益而对政府公共部门的严重违法行为进行检举和调查,并为检举人提供方便揭发的各种措施和法律保护。2、考评主体及职责新西兰各个国家部门的年度绩效考评工作主要由国家服务委员会牵头(财政部、国库部主要负责评估预算绩效),责任大臣配合;考评结果直接向内阁和内阁支出控制委员会报告。来自政府外部的考评,主要是由国会相关委员会和由直属国会的审计署进行绩效考评。3、考评的实施方式按当前的考评机制,首先根据责任部长确定的一些公共服务项目,并根据其特点和未来发展的需要。拟定该项目实施后所应达到的若干绩效目标。按照预定的程序,根据上述绩效目标在执行机构间进行公开招投标。经过投标竞标后,确定执行任务的执行机构。根据

25、战略目标拟定的若干细化目标,责任部长和国家公共服务专员联名向该部门的首席执行官签订该项目的绩效协议。首席执行官根据在技校协议和绩效声明报告规定的绩效框架,灵活运用所获权限,遵照有关法律,提供高质量产中。任务结束后,责任部长根据绩效协议对首席执行官的产出进行验收,并形成初步评估意见,国家公共服务专员进行客观的绩效考评,并将结果报送国会4、考评的对象和内容新西兰公共服务部门所有的36个机构,以及其他所有由国家财政预算拨款的“国家部门”,都是国家服务委员会进行绩效考评的对象。而不是由国家财政拨款的国有企业则由两个持股部长(责任部长和财政部长)根据年度绩效合同和其他绩效报告文件及有关法律的规定,对其进

26、行绩效考评。国家公共服务委员会、财政部、内阁支出控制委员会及国会的审计署,分别在各自专业领域内对公共部门进行侧重点不同的绩效考评。国会可以汇总掌握所有由财政拨款的公共机构的绩效考评信息。5、考评结果的应用在绩效考评任务结束后,新西兰的责任部长根据考评结果对首席执行官的产出进行验收,确认产出是否达到了预定的效果,并形成初步考评意见,供国家公共服务专员进行绩效考评时参考。每一年度,专员根据有关法律、绩效框架、责任、产出的数量和质量等信息、责任部长的考评意见,对执行官的绩效做客观的考评。审计署则就其选定的部门进行年度绩效审计后,将结果报送国会。三、启示与借鉴上述西方国家公共支出绩效考评的发展历程和特

27、点,因其运作的政治体制、法律条件、制度环境、管理传统、社会文化环境等不同,而存在着巨大的差异。但是,各国公共支出绩效考评制度中又存在着一般的规律,本文从我国国情出发,结合我国处于市场经济发展转轨时期和世界上独一无二的多级行政管理体制的特点,有针对性地学习和借鉴西方国家比较完善 的公共支出绩效考评制度,建立我国的公共支中绩效考评体系。(一)西方国家公共支出绩效考评实践对我国的启示1、适时构建绩效考评的法律框架是实施公共支出绩效考评的制度保障西方国家公共支出绩效考评体系的建立都具有明确的法律依据。市场经济也是法制经济,从西方市场经济国家开展公共支出绩效考评的经验来看,其公共管理主要是由国会或政府推

28、动相关的法律法规的制定来实现的,公共支出管理及其绩效考评工作也不例外,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家从一开始就高度重视法制建设。从我国公共支出管理的实际情况看,作为政府开展公共支出绩效考评的依据和规范,公共支出绩效考评是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程,无论是考评工作的组织实施,还是考评结果的应用,都必须有相应的法律制度作保障。2、实行公共支出绩效考评的前提是观念的更新和变革西方国家推行公共支出绩效考评的实践证明,政府公共支出规模与政府工作效率的提高没有正相关性,只有进一步改进管理,增强公共管理的透明性和责任性,实行绩效考评,才能达到改革的目标。这本质上是一种观念上的更新和转变。从我国预

29、算管理改革的情况看,我国正在进行全面的预算管理改革,取得了实质性的进展。但政府预算支出有效陸、安全性问题依然没有得到很好的解决。3、严密的绩效考评运作程序是保证公共支出绩效考评规范、有效的基础为保证绩效考评的规范性,各国政府都制定了严密的绩效考评程序。一是制定绩效目标。二是确定考评主体。三是选择衡量标准或指标。西方国家的考评体系的政府项目大都纳入了以下指标:投入、能力、效率和生产力。好的项目测评系统运用公民问卷以考评公民满意度和见解。因此,调动公民参与的积极性是推进政府公共部门绩效考评发展的一项重大发展。四是提交绩效报告。一个良好的绩效测评系统定期报告项目结果。五是使用后果和绩效信息。一个有效

30、的绩效考评体系的信息被定期运用于项目计划中,让公众和管理者能够发现项目或服务地的不足之处,以便改善项目运行和结果。4、科学明确的绩效考评指标体系保证了绩效考评的政策导向从西方国家绩效评估的历史来看,随着政府职能的不断增强,政府支出规模急剧扩大,支出的效率必然会带来质量的下降,因此,考评的重点必然转向质量和服务,从而建立起较完善的政府绩效评估机制。绩效考评与政府审计相对分离,从提供审计式的“鉴证和报告”的事后审查,转变到事前确定目标,事中和事后考评的评估制度,重在发现问题,找出原因,提出政策建议,从而提高财政支出使用效益,提高政府工作效率。5、考评主体的多元化有利于明确责任和权力制衡绩效考评最早

31、引入公共部门时,主要是作为上级部门评审、控制下级部门的工具。这一时期,政府绩效考评主要采用自上而下的单向反馈方式,考评主体主要是公共组织和专门的机构。随着顾客导向、质量为本逐渐成为各国行政改革的主题,政府绩效考评也由以政府为中心转变为以服务对象为中心,考评主体由公共组织扩展到社会公众,考评参与主体包括议会、财政部门、部门、公共资金具体项目的使用者、中介机构和社会公众。各方既相互协作又相互制衡。6、考评范围和内容的全面性加强了公共支出的全面预算管理从最终目标看,政府公共支出绩效考评的范围应当涵盖所有政府公共支出,即把公共预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评的范围。考评的内容包括以下

32、四个方面:一是绩效目标合理性、科学性考评。二是财务考评。三是绩效目标完成情况考评。四是持续效能及影响力考评。7、考评结果的有效使用提高了绩效考评的影响力和约束力绩效考评工作是否成功的标志就是其结果是否能够得到充分应用。考评结果的充分应用,反过来又会促进绩效考评工作的进一步发展。西方国家非常重视绩效考评结果的合理应用,提高政府支出效益。如英国政府将绩效考评的结果作为调整政府长期经济目标和计划的依据,财政部根据绩效考评结果安排各政府部门以后年度的预算,同时,国会和内阁根据评价结果考核各政府部门行政责任制的落实情况。美国及澳大利亚政府将绩效考评结果与各部门、单位的管理责任紧密地结合起来,加强预算管理

33、,减少政府支出,提高资金使用效率。(二)几点建议1、领导层应高度重视绩效考评工作从西方各国的经验看,绩效考评制度一般都建立在政府支出效率较低及社会公众民主意识较强的历史条件下。当前我国财政收支规模不断扩大,资金使用效率不高,甚至存在浪费的现象。我国财政改革因此也开始转向注重财政支的管理,包括当前实施的部门预算改革,国库直接支付制度、政府采购制度和政府收支分类改革等。如何更好地加强支出管理,提高财政支出的使用效率,是社会各界都普遍关心和重视的问题。同时,随着公众参政、议政意识的增强,建立完善的财政支出绩效考评制度已经提到了日程上。因此,无论是立法机关、财政部门、主管部门还是具体的项目用款单位以及

34、社会公众,都要提高对绩效考评工作的认识,把绩效考评化作转变政府职能、改善行政效率、提高公共资金分配使用有效性的自觉行动,并最终把绩效意识贯穿于公共支支出的始终。2、建立强有力的绩效评估保障体系首先,建立绩效考评法律框架是实施公共支出绩效考评的关键。西方国家公共支出绩效评估体系的建立都具有明确的法律依据。总结国外经验,要把绩效考评持之以恒地开展下去,必须要有强有力的法律保证。市场经济是法制经济,西方市场经济发达国家的公共管理及其绩效考评工作,都是由国会或政府推动相关的法律、法规制定来实现的,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家从一开始就高度重视法制建设,通常是出台一部比较系统的法律文件,为绩效管理

35、改革提供法律依据,再加上一系列操作性强的配套法规,使政府公共支出绩效考评工作在一个比较规范的框架下开展,同时,也保证了这项工作的权威性和严肃性。从我国公共支出管理的实际情况看,作为政府开展公共支出绩效考评的依据。公共支出绩效考评是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程,无论是考评工作的组织实施,还是考评结果的应用都必须有相应的法律制度作保障。其次,建立分工明确和相互制衡的考评组织体系,明确绩效考评实施和监督的主体,以及各自的职责。在西方政治体制下,由议会、政府共同组织实施绩效考评是一种比较理想的做法。如美国,由议会直接领导绩效评估。但目前在我国,由立法机关组织实施的条件还不成熟。由于财政部门是财政资金监督的主体。因此,可以由财政部门组织实施财政支出绩效考评。也可以尝试设立部门,直接向各级人民代表大会及其常务委员会负责,对各级政府部门开展政府支出绩效考评。法律和具有较高级次的评估主体能够确保战略 和目标的实现,所以,我国在构建政府公共支出绩效考评体系时应逐步建立部门规章制度,在条件成熟时,研究建立条例