ID429房地产调控政策的经济学分析与反思

1、 房地产调控政策的经济学分析与反思 基于政府规制视角魏 国 平（广东轻工职业技术学院 广州 510300）摘要 规制政策在现实中常常失效，本文利用房地产宏观调控以来的数据实证分析发现房地产调控政策也没有取得预期效果。对此，从规则经济学的角度，对其原因进行分析解释，结合分析对房地产行业的规制者和应该如何怎样提高规制能力等问题进行反思，提相关的对策建议。关键词 房地产调控 规制失灵 政府规制一 引 言加强对房地产市场宏观调控的主要动因是抑制房价过快上涨，中央提出的调控目标是：实现商品房供给和需求基本平衡、商品结构基本合理和住房价格基本稳定，调控的立足点则是稳定房价。采取的政策与措施从土地政策、货币

2、政策、财政税收政策、保障性住房政策，包括首付付款成数、差别化利率、打击囤地行为、限制户型，抑制投机投资性购房对个人转让不满5年的缴纳20%的交易税等等。从2003年的121号文件、2005年的“国八条”、2006年的“国六条”与“90/70”，到今年的“新国十条”，政策围绕房价进行了八年的调控，除了金融危机发生的2008年，楼市调控之拳犹如打在“海绵”软弱无力。房地产政策既关乎国民经济增长又与广大民众安居乐业息息相关，从政策的制定到实施均受到社会各方面的关注。从国外经验来看，房地产政策评估是确保房地产市场长期健康发展必不可少的环节，但在我国，对政策本身及执行效果的评估和反馈却一直被忽视。八年以

3、来这些法规从实施以来其规制效果究竟如何？是否实现了当初的政策目标？这些政策的效果该如何去做评价，其中原因何在，该如何去加以优化和改进？对于这些问题的回答不仅有助于监控宏观调控政策有效性和及时调整，更重要的是可以通过现象去总结出宏观调控政策的利弊得失，积累宏观调控的经验和教训，为政府在房地产市场中进行进一步通过宏观调控政策实现调控的目标，真正有效的解决国民的居住问题。本文利用统计数据和政策资料对宏观调控以来的政策进行效果分析，基于产业规制的视角对其中的原因进行分析和阐述。对于房地产宏观调控政策实施效果的分析数据是根据政策本身涵盖的内容、调控的目标和结合当前社会对房地产市场争议的核心问题而选取，对

4、没有足够数据的采用定性描述。实证分析的指标是根据基本目标和立足点做选取。由于房价一直备受市场的关注，因此本文选取房价作为主要的分析指标。在供需结构方面选取按照不同类型住宅的投资和销售额作为分析指标，同时也考虑了“90/70”政策的实施情况和部分城市保障性住房完成情况。文章的结构安排如下：第一部分是引言，提出本文的问题；第二部分对规制理论和相关文献进行简单回顾；第三部分是利用历年的统计数据对宏观调控实施效果进行分析；第四部分是对宏观调控政策失灵进行相关解释；最后是对房地产宏观调控政策失效基于规制的角度分析宏观调控的失效是否意味着需要强化调控、宏观调控中政府角色和公共利益本质、宏观调控调整方向等四

5、个问题进行了反思。二 政府规制理论与文献回顾政府规制理论是在市场失灵、竞争引起生产、资本集中而导致垄断的出现、以及存在外部性等情况下逐渐发展形成的。发达国家政府规制理论的特点是：政府规制政策先于宏观经济政策，政府规制理论滞后于宏观经济理论。发达国家政府规制政策始于19世纪中叶,政府规制系统理论成形于20世纪70年代末80年代初。1848年,约翰·斯图尔特·穆勒等经济学家开始研究自然垄断和经济规制问题，认为政府应对微观经济领域进行经济规制。对政府规制的界定，不同的学者持有不同的观点，史普博（Daniel F·Spulber）认为政府规制是行政机构制定并执行的直接干预

6、市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益认为政府规制是社会公共机构（一般指政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内的问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。政府规制是政府与企业围绕市场而发生的关系，是政府对企业经营活动的监管和规范，用以维护正常的市场秩序。西方政府规制理论的产生和发展是与当时市场发展状况和政府在处理各种市场问题中所采取的方法紧密联系在一起的，也可以说是从国家干预主义理论中派生出来的，规制理论的发展经历了规制公共利益理论、规制俘获理论、激励规制理论。政府规制

7、理论主要分为两大类：强化政府规制和简化政府规制。20世纪30年代至70年代,强化政府规制理论占主导地位。上世纪30年代的经济大萧条使人们从自由经济转向政府干预，主张加强政府规制，直至上世纪70年代，发达国家政府都致力于扩张政府经济规制范围、制定强化规制政策。上世纪70年代，发达市场经济国家先后陷入滞胀困境，经济学家们重新审视政府规制政策,出现了主张放松政府规制的理论。上世纪80年代以后，简化政府规制的理论观点和政策主张逐渐被西方国家政府所接受。我国学术界对政府规制理论和政策的研究经历了以下三个阶段：第一阶段，20世纪80年代末至90年代初，是政府规制理论引进阶段。学术界开始翻译介绍国外的政府规

8、制理论和著作；第二阶段，20世纪90年代中后期，是研究国内垄断产业阶段。学术界开始用从国外引进的政府规制理论研究中国垄断产业的问题,主要集中于民航、电信、电力等部门的政府规制政策；第三阶段本世纪初到现在，是政府规制研究拓展阶段。学术界对政府规制理论研究的领域逐渐扩大。我国宏观调控的理论和政策都先于政府规制的理论和政策。对宏观调控的研究始于1978年，有关理论和政策成形于上世纪90年代初。在十余年宏观调控理论研究和政策探索过程中形成了有中国特色的、较为系统的宏观调控理论框架和政策体系。同时中国政府规制理论的形成如下特点：一是重经济规制，轻社会规制，对行政规制(对规制者的规制)往往一笔带过或只字未

9、提；二是在研究经济规制时，重垄断产业规制，轻竞争产业规制；三是认同简化规制者众，赞同强化规制者寡；四是数学化倾向明显，理论观点创新少；五是系统介绍和借鉴发达国家政府规制理论的论著多，符合中国国情的研究少。国内外对政府规制理论研究的结论尽管不尽一致，但是都将政府视为规制的主体，是公共利益的代表，认为采取规制是政府对市场失灵的一种自然反应。但是对于对于具体的产业行业应该如何进行规制、规制的手段的有效性如何、政府本身是否也会存在失灵等问题都应该立足于现状引起重视。施蒂格勒（Stigler,1971）、佩尔兹曼（Peltzman,1976）等人指出政府也是追求私利的，并非代表公共利益，因此会出现利益集

10、团能够说服政府运用规制权力为本集团利益服务。规制被滥用，资源大量用于寻租活动，最终导致社会福利的损失。在我国的房地产行业中不可否认的出现这些问题，国内学者对我国的医药、出租车、电信等行业进行规制进行了一系列的研究，陈杰（2007）在价格管制的福利损失角度分析过限价房和经济适用房政策，给出相关建议，陈淮、莫天全（2010）等人对我国的房地产政策评估利用动态模型进行分析，张协奎等利用委托代理关系理论对地方政府对宏观调控政策执行力度不够的原因进行分析（2009）。但是站在规制经济学角度对房地产行业调控整体把握的研究相对较少，实证研究就更加薄弱。三、2003年以来房地产调控政策效果：基于实证数据的评估

11、（一）20032009年全国房价实证分析衡量房价高低的方法很多，本文通过绝对价格法、房价收入比和价格租金比三种方法来衡量2003年以来的房价总水平的高低，根据本文的数据实证，在这三个指标方面都可以看出宏观调控并没有达到预期效果。（1）房价收入比情况房价收入比是指房屋总价与居民家庭年收入的比值。对于房价收入比的计算，不同机构可能采用不同的统计指标和不同的计算方法，本文采用的数据皆来自于国家统计局和地方统计局，数据均为平均数据，其中商品住宅特指一手房，不包括二手房。计算公式：房价收入比=（住宅单位销售均价×城镇人均居住面积）÷ 城镇人均可支配收入表一 我国2003年至2009年

12、房价收入情况 2003200420052006200720082009 商品房平均销售价格（元）2197278831683367386438004475房价收入6.156.927.317.197.446.787.29数据来源：上海易居研究院和国家统计局。表二 部分城市年07-08年房价收入北京上海广州深圳杭州武汉厦门200713.0911.2512.0913.159.868.8913.22200813.5410.2411.6812.2310.338.214.08数据来源：上海易居研究院。从表一和表二中我们可以看出，从加强宏观调控以来的2003年以来，全国和大城市的房价收入比呈上升趋势。虽然近些

13、年城镇居民收入明显提高，但房价收入比仍逐年上升。在经济较为发达的东部，尤其是一线城市，如北京、上海、广州和深圳等，房价收入比最高均超过10。在城镇人均住宅建筑面积每年稳速提高的情况下，造成房价收入比上升的根本原因是房价上涨。房价收入比作为一个衡量房价高低的指标，没有严格界定，在欧美国家，房价收入比既有新建住宅的、也有旧有住宅的，多数国家采用的是按套计价，且是中位数房价和中位数家庭收入，一般而言，房价收入比超过6就可视为泡沫区。当住房用来满足自住性需求时，支撑房价高低的主要是居民的实际购买能力，联合国人居中心在对50多个国家的首都城市进行调查后认为，一套住房的合理价格应在居民年收入的2至3倍，当

14、超过6倍时，大多数人就会无力购买，市场就会出现问题。我国目前只有一手住宅的全国统计数据，房价是按平方米计算的，房价和家庭收入都是按平均数计算的，我国从2003年以来房价收入比按照本文选取的方式计算也基本在6以上，07、08年部分大城市的房价收入比在10以上。（2）价格租金比情况当房产作为投资需求时，决定房价的重要因素就是房屋租金，国际上通常用“价格租金比”来表示房价水平的高低。本文采用国家统计局公布的商品房销售价格指数和租赁价格指数之比来表示房价与租金价格的相对变化。如果比值大于1，说明价格租金比较高，投机成分和市场泡沫增大；反之，如果比值小于1，则说明价格租金比较低，市场的投机成分和泡沫在减

15、少。 表三 我国2003年至08年价格租金比2003 2004 2005 2006 2007 2008 销售价格指数104.8 109.7 107.6 105.5 107.6 106.5 租赁价格指数101.9 101.4 101.9 101.4 102.6 101.4 二者比值1.03 1.081.06 1.04 1.05 1.05 数据来源：国家统计局。从表三数据显示，近年来，房地产市场“价格租金比”持续大于1，2003年全国为1.03，2004-2008年一直在1.04以上，根据统计资料表明2009年前三季度也达到1.04。整个市场的连续多年以来价格租金比持续高于1，说明近年来随着房价的

16、不断上升，房地产市场的投机和泡沫成分在不断增大。 （3）房价的绝对水平在房价的绝对水平方面只是比较几个大城市，进行国际间的横向比较。 2008年在美国芝加哥，一套面积200平方米的独栋别墅，新房销售中间价为每套26.4万美元，按此计算单价约9240元/平方米；日本东京市区一套面积80平方米的公寓楼再加停车位售价约为3000万日元，折合人民币192万元，每平方米约为2.4万元。在我国的北京，2009年四环以内70%以上楼盘售价达到2万元/平方米。结合购买力平价、大陆住房只有70年的土地使用权、美国与日本的人均收入等因素，北京、上海和深圳这样的一线城市房价实际上已远远超过了发达国家。（二）2003

17、2009年全国住房供应与销售结构情况住宅供给结构主要从投资额、销售情况表和90/70政策之后90平方米住宅面积总量等几个方面来分析，其中90/70政策数据有2008年和2009年数据，具体数据见表三表四和表五。 表三 我国2003年至09年住房投资情况（亿元）2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 住宅投资额（亿元）6677 8837 10861 13638 18005 22441 25619其中经济适用房屋622 604 519 697 821 971 1139 经济适用房所占比例9%7%5%5%5%4%4%其中90平方米以下住宅64168351所占比例27%3

18、3%数据来源：国家统计局。 表四 住宅销售情况表 （万平方米）年份住宅别墅、高档公寓经济适用房经济适用房所占比例200329778.85 1449.87 4018.87 13%200433819.89 2323.05 3261.80 10%200549587.83 2818.44 3205.01 6%200655422.95 3672.44 3336.97 6%200770135.88 4581.31 3507.52 5%200859280.35 2865.25 3627.25 6%数据来源：国家统计局 表 五 部分城市保障性住房用地完成情况 单位：%城市2007 2008 2009 2010

19、 北京60 18 31 90 上海130 123 99 深圳54 28 58 96 杭州41 12 84 18 广州7 18 60 32 天津12 10 101 165 南京105643重庆853739数据来源：中指数据。从以上数据我们可以看出，从投资额和销售情况来分析住宅市场的供应情况，其中经济适用房的数量基本在总供应量的10%以下，在2005年以后基本在5%左右。从销售额看，2005年之后基本维持在6%左右。国发199823号文件提出要建立“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，而且在国发199443号文件中提到房地产开发公司每年的建房总量中经济适用住房要占20以上，国发199823

20、号文件中提到了利润控制在3以下。2004年政府又出台了经济适用房管理办法对建设标准、供应对象、销售价格和售后管理等方面作出了规定。在90/70政策出来之后，2008年和2009年其投资额只占到三分之一左右，部分城市的保障性住房用地也基本没有按照计划执行。由此可以看到，房地产市场的总量和结构的失衡也是房价问题的重要影响因素，相关政策制定出来之后也没有严格执行。（三）20032009年房地产开发投资对国民经济贡献实证从理论上分析，房地产业促进经济增长的目的，是为了提高人民的生活水平，而房价的稳定合理，使居民买得起房，有利于改善居住条件，二者的目的是一致的，不存在根本矛盾。但从表六和表七可以看出，宏

21、观调控以来，政府特别是地方政府一直是过于倚重房地产业对 GDP 的拉动作用，社会资源过度向房地产业倾斜，房地产投资占固定资产投资比重一直在18%左右，在该压制房地产投资比重的时候也没有执行到位，导致房地产市场阶段性过热，促使房价持续上升。由于中央政府长期以来以GDP作为标准考核地方政府，使房地产业的发展状况与地方政府的实际利益深度相关。土地是国家的，政府对地价应有控制权，“地王”难禁、地价难压，皆因土地出让金向来是地方政府的重要财源即所谓“土地财政”，土地出让金占财政赤字比重可以看出，地方官员有出让土地尽可能卖出高价的动机。在房地产宏观调控稳定房价目标和经济发展目标两者之间协调时，以放弃稳定房

22、价目标为作为选择。 表六 20032009年全国房地产开发及住宅建设投资与对GDP比重与贡献率实证 单位：亿元、%年份固定资产投资情况房地产开发投资情况住宅建设投资情况房地产业占GDP比重房地产业对GDP贡献率投资额增长率投资额增长率占固定资产比重投资额增长率占固定资产比重占房地产开发投资比重20024350016.1 779122.0 17.9742915.8 16.793.0 4.44 5.91 20035556727.7 1015430.3 18.3862519.0 15.584.9 4.54 5.33 20047047726.8 1315829.6 18.71101027.7 15.6

23、83.7 4.49 4.16 20058877426.0 1590920.9 17.31282616.5 14.580.6 4.50 4.58 200610999823.9 1942322.1 17.71630627.1 14.884.0 4.56 4.95 200713732424.8 2528930.2 18.42123830.3 15.584.0 4.75 5.82 200817229125.5 3058020.9 17.82598922.4 15.185.0 200922484630.5 3623218.5 16.1资料来源：房地产这十年；中国房地产业发展目标与规划研究；国家统计局。表

24、七 地方政府土地财政的依赖程度 单位：亿元全国土地出让金地方政府财政赤字土地出让金占财政赤字的比例200459848699.4469%2005550510053.5555%2006767712127.7563%20071200014766.6781%2008960020598.747%20091597028441.5556%数据来源：中指数据。（四）20032009年房地产宏观调控政策实施效果分析房地产宏观调控从2003年到2008年这五年中，整个宏观经济处于“防止经济过热的紧缩性调控”环境之中，“紧银根”和“紧地根”， 房地产调控的重要措施是控制房地产投资规模和信贷规模增长。调控房价的主要手

25、段是调结构而不是增加供给，“90/70”政策和提高第二套住房贷款首付和利率，增加住房转让税收等控制投资性需求的政策成为当时的主要政策。然而，由于连续多年供应量持续低于需求增长，市场供求关系失衡不断加剧，所以出现了在政策短期观望后房价报复性上涨的局面。2008年末到2009年末的房地产调控，主要是服从于宏观经济“保增长的扩张性调控”目标。整个宏观经济处于两年新增“四万亿”投资和一年新增近10万亿信贷的力度背景之下，房地产行业实施了“保民生”、“保增长”的鼓励性和刺激性的调控政策，购房在低利率水平下再加贷款优惠和减税。2009年新建商品住房成交量出现了同比增长44%的历史最高位，一线城市存量住房的

26、成交量也同时出现“井喷”，成交面积成倍于新建商品住房，而同时，商品住房的竣工面积增速只有6.2%，房价再次因供求关系的过度失衡而快速上涨。2010年初开始的房地产调控是在宏观经济按照政策预期目标增长的良好发展背景下进行的。4月17日，专门针对房价上涨过快问题的房地产调控政策“国十条”出台，随后9月29日再次根据市场出现的新情况和新问题提出了新的调控五项要求。但是至年末为止，房价依然处于高企状态。纵观整个房地产宏观调控的过程我们可以看出，无论是2003年至2008年紧缩性的信贷和货币政策，还是2008年至2009年采用宽松的货币、信贷政策，调控目标始终都是在围绕经济目标出发的，整个房地产市场的供

27、需结构都没有实现平衡，也没有实现调控房价的目标。由此可以看出，政府的调控不仅仅是政府通过财政政策和货币政策进行的调控行为，而是要立足于政府规制的主体是政府，规制的客体是微观的企业行为和消费者行为的角度思考问题。四、基于政府规制视角的调控政策失效原因分析从上述的数据和结果可以看出，房地产宏观调控政策的实施效果并没有达到相关部门的预期效果，连续多年的努力都没有办法实现其目标，其中原因究竟何在？按照契约经济学的理论，规制政策的本质是政府与企业之间的一种合约，双方出于公共利益或者社会福利的考虑，企业对某种经济行为作为或不作为的承诺与约定，如有违背则自愿接受政府的惩罚和处置。但是只要是合约，其缔结和执行

28、就一定会有花费与代价，这些花费与代价称为交易成本（科斯，1994），由于交易成本的存在，很多看似可以实现双赢的交易不会发生，已经形成的明确法律文本的交易合约也无法执行。就规制政策而言，政府拥有特殊的地位，规制政策的制定与颁布成本通常比较低，但是规制政策的执行成本却由于被规制者的机会主义行为的存在而比较高，导致规制政策无法落实，即通常所说的“上有政策，下有对策”。从房地产宏观调控政策不断出台以来可以看出这个过程中有相同的逻辑。在宏观调整政策当中对地方政府、房地产企业、银行和购房消费者等都有规定，但是规制的重点在房地产企业。但事实上，从整个房地产业的产业链来看，地方政府在土地出让环节是相当于一个卖

29、方垄断买方竞争的市场，这里需要规制更是政府，然而地方政府行为无法问责甚至是从不问责，在房地产建设和销售环节规制的重点才是房地产企业。但是，看上去很好政策条款被房地产企业轻松化解，房地产企业的对策有：（1）设计便于相邻两套打通的小户型。90/70政策明确规定中小户型商品房用地面积占70%以上，但是房地产企业在设计的环节就考虑大户型买家的需要，用两套房来满足他们的需求。（2）房地产企业采用垫付首期和“分期首付”的方式，变相降低购房者首付金额。在二手房交易市场中则通过阴阳合同的方式来降低首付或者提高贷款额度来应对政策。（3）通过分期开发来变相囤地。（4）捂盘惜售、囤积房源、哄抬房价等行为的房地产开发

30、企业。（5）购房者可以提供虚假的收入证明，甚至是假离婚的方法来规避调控政策。从地方政府、房地产企业、消费者等角度来看，要全面执行调控政策并实现其预期的效果基本上时不可能的。首先，在规制的主体政府这个角度来看，经济发展是首要目标，经济发展目标和房地产宏观调控目标两者不完全协调一致。房地产业发展要为其贡献而且贡献非常大，政府担心自己严格执行政策会直接影响到经济问题。其次是政府分为中央政府和地方政府，两者存在博弈。中央政府和地方政府之间利益目标不同，每级政府组织都是一个利益集团，一方面，他们要完成本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能，这需要有充足的财政收入作为支撑；另一方面，他们又要在仕途上

31、获得晋升和政治支持最大化。中央政府是获得国民的政治支持最大化，在房地产市场的宏观调控问题上，中央政府作为国家政策的制定者,站在对国民经济宏观把握的角度,追求的是社会公共福利的最大化。而地方政府利益目标在于地方财政收入和地方官员政绩。再次是中央政府与地方政府之间存在着信息不对称。地方政府对当地区域经济水平、社会状况、人文环境以及房地产市场状况有着更全面、深入的了解,如房地产市场供求量和供求结构以及变化趋势、房地产企业情况、市场秩序的规范程度以及住房保障制度的实施情况。而房地产业有较强的地域性特征，不同地区的市场发展规模、水平有极大的差异。尽管地方政府会在强制性的制度约束下上报房地产市场的各种数据

32、资料和政府规划，但由于中央政府处于信息劣势的地位,而地方政府处于对其自身利益最大化的追求进而对信息进行“加工”最大限度地隐瞒对自身不利的信息导致了中央政府收到不完全或是失真的信息。由于中央政府对下级政府执行政策的监督成本非常高，地方政府会利用其与上级政府的信息不对称，掩盖其不支持中央政府的行为，利用自身信息优势，做出有利于自己的行为。所以在房价调控中，价格机制失去作用，资源配置效率下降，房地产市场秩序变得异常混乱。中央政府和地方政府的政策博弈的时间越长，市场秩序混乱的时间就越长，市场秩序从混乱向有序的调整就会因为“路径依赖”而更加困难。在房地产市场宏观调控过程中中央政府与地方政府的行为应该从委

33、托代理理论角度来对待，中央政府是委托人，地方政府是代理人，中央政府对房地产市场的宏观调控政策需要地方政府的贯彻落实才能真正发挥效应。最后，政策的模糊性给地方政府、房地产企业和消费者极大的运作空间，比如说规定建筑商不得为开发商垫资建楼, 开发商开发项目自有资金不低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的 50%, 加强贷款监管的重要信号, 实际上建筑商、开发商、购房者、银行等从来就没认真执行。上述情况无疑都造成了规制政策这个特殊合约的监督与执行成本的高企，使得这么多年以来的政策没有达到预期效果。五、结论与对策性思考本文通过2003年至今的数据分析，直接或间接的验证了旨在实现商品房供给

34、和需求基本平衡、商品结构基本合理和住房价格基本稳定的房地产宏观调控并没有取得预期效果。规制失灵的原因有动机偏差和能力限制两大可能。现代规制理论指出，政府也是追求私利的经济主体，因此不可避免会带来规制失灵亦或被利益集团收买俘获，为其服务，或者故意制造政策的壁垒，四处寻租，或者利用规制政策，为自身的职业发展奠定政绩。从房地产宏观调控来看，以上的几种都有可能。由此，有必要对房地产行业的规制主体问题和应该如何怎样提高规制能力等问题进行反思，提高宏观调控效果。从调控的主体来看，一方面，由于我国并没有完善的宏观调控法律体系，导致我们在调控权的配置上产生了诸多的矛盾，其中最重要的是对中央与地方之间的调控权的

35、配置缺乏必要的法律保障，从而形成了“上有政策，下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府各部门之间各自为政、争夺部门利益的局面，进而影响宏观调控的效果。另一方面，宏观调控的主体也十分混乱，国务院转发文件的发文政府部门来看，发文调控的主体包括建设部、发展和改革委员会、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会、监察部和国家统计局以及各地政府。房地产市场发展过程中引入宏观调控，其前提就是房地产市场中存在利益冲突。而在规制者中的地方政府作为土地管理者以及房地产市场管理主体，一方面要规制整个房地产市场，另一方面作为一个经济人也会存在追逐自身利益而放弃社会公共利益的动机。目前国家在宏观调控领域中授权、决策、执行、监督的混乱与冲突以及相关调控主体法律责任的缺