国内外关于环境税问题研究的文献述评——兼论我国推行环境保护税的若干重要问题

1、国内外关于环境税问题研究的文献述评兼论我国推行环境保护税的若干重要问题财经政法资讯2011年第2期研究综述国内外关于环境税问题研究的文献述评兼论我国推行环境保护税的若干重要问题刘源邹正峰环境保护税是解决环境问题的重要手段之一,长期以来,国内外学界对环境税及与环境保护相关的税收问题进行了深入地研究.本文尝试将国内外学界关于环境税领域的相关研究进行梳理,以展示环境税研究的全貌.在我国当前经济转轨时期的特殊经济和社会背景下,环境保护税改革需要关注我国的税制现状,并仔细审视环境保护税的目标和功能定位以及相关税种整合,部门协调合作等若干重要问题.一,引言环境税可溯源到上世纪20年代福利经济学家庇古在外部

2、性理论基础上所提出的庇古税.但是,在我国目前的税制体系中,还没有设置专门的环境保护税种,对环境税的研究起步较晚.2O世纪9O年代初期,随着工业化进程的加快和环境的持续恶化,我国税收理论界对税制绿化问题的研究日渐深入.2007年6月,国务院颁布的节能减排综合性工作方案中的一项具体措施即为”研究开征环境税”,至此,有关环境税的研究被提上议事日程.同年l0月,中共十七大报告提出,要”实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制.”2009年,温家宝总理在政府工作报告中明确指出,要”毫不松懈地加强节能减排和生态环保工作”.本文将对当前学界有关环境保护税问题的研究文献进行述评

3、,并对环保税改革的几个重要问题作以探讨,以供决策参考.二,目前国内外学界关于环境保护税研究的文献述评(一)国外学界关于环境保护税研究的文献综述环境税理论是由英国经济学家庇古(Pigou)在其外部性理论基础上发展而来的,由于污染是一种典型的负外部性,庇古提出对单位污染征收等于污染所造成的边际社会损失的税收,即为庇古税.庇古税只是一种理想的工具,本身很难在实践中作为政策实施,因为它实际上隐含了一个假定征收当局对相关的成本和收益有完全信息,而这在现实中几乎是不可能的.在继承庇古税收思想的基础上,Baumol和Oates于1971年提出标准收费法,他们分析了实践中庇古税在设计和计算上的难度后,提出了一

4、种能使外部性内在化的替代方法.之后也有一些经济学家在庇古税的基础上提出了自己的设计方案.在20世纪后半叶,随着全球生态环境的55研究综述财经政法资讯2011年第2期恶化,环境保护税问题受到西方国家的普遍关注,并成为资源与环境经济学以及公共经济学的研究热点.OECD国家在1972年就提出了着名的”污染者付费原1(PolluterPaysPrinciple,简称即PPP原则)”,并以此制定和实施了一系列的绿色税收政策.1990年,Tietenberg(1991)就减污静态成本进行了实证研究,其研究结果表明,与命令控制手段相比,绿色税收会产生较强的刺激.1992年,StephenSmith在Taxa

5、tionandtheEnvironment-文中较系统地对绿色税收的政策目标,绿色税收分类及其作用原理进行了阐述,并将有关绿色税收效应的实证分析成果加以总结和评述.早期对庇古税的研究忽略了绿色税收在财政收入上的影响,近年来有学者开始关注这方面的问题,Beovenberg和Goulder(1995)通过一般均衡分析研究曾指出,从收入角度看,环境税是对要素的一种隐性征税,其效果低于直接对劳动力征税,因此,在财政中性的前提下,通过环境税对劳动力进行替代,并不能降低劳动力的税负,甚至有可能会提高劳动力税负.随着绿色税收的研究视角逐渐转向宏观层面,”双重红利”(doubledividend)进入经济学家

6、的视野.”双重红利”观点最初出现在1967年Tullock对水资源研究的命题中,他第一次建议减免以前已存在的以收人为动机的税收,通过绿色税收来弥补,改善环境并且降低税收体制所产生的福利成本.真正对绿色税收”双重红利”的研究最早开始于Sandmo于1975年所发表的一篇把最优税收分析与环境问题联系起来的开创性论文,随后关于所谓”双重红利”假说的文献逐渐增多.这些研究认为,绿色税可以通过降低污染活动而提高社会福利,而且可以降低税收系统对收入,销售或者其他扭曲税种的依赖,从而改善税收系统.但是,在现实条件下,”双重红利”问题并不是那么简单的问题.新的研究56认为引入绿色税收本身将加剧既存的扭曲和提高

7、额外的负担,这一影响将超过削减既有税种征收绿色税所带来的收益.因而,”双重红利”有可能是不存在的(Goulder,l994).有关”双重红利”的讨论也引发了经济学者们研究绿色税收影响效应的兴趣.据Fullerton和Metcalf(1998)的研究,”双重红利”这一术语起源于Pearee.Pearce(1991)提出,二氧化碳税收入应被用来大幅度减少现有税收的税率,以减少现有税收如所得税或资本税的福利成本,这样一种税收转移可能以零福利成本或负福利成本获得环境收益,这就是所谓的环境税”双重红利”.”双重红利”效应的第一重红利为征收环境税可以保护环境,使生态受益,另一重红利为环境税收能够降低所得税

8、等扭曲性税收的超额税收负担,同时为政府带来收入用于其他社会福利,如扩大就业等.Bovenberg和Mooij(1994)提出了影响“双重红利”的两项效应:第一为”收入返回作用效应”(revenuerecyclingeffect);第二则是”税收相互作用效应”(Ta】【一interactioneffect).收入返回作用效应是指政府将绿色税收人用以降低劳动所得税率,从而诱发劳动供给意愿,降低工资率,达到促进就业的效应.税收相互作用效应是指课征绿色税之后将导致污染性商品成本提高,相对造成工资降低,休息活动的成本降低,减少人们的工作意愿,并减少政府税收,那么绿色税反而可能会恶化劳工市场.绿色税收的分

9、配效应往往也是绿色税制改革在实践中是否可行的政治考量依据之一(SilviaTiezzi,2005).相关实证研究表明,碳税等绿色税收可能具有一定的累退性,但是这也取决于实证所采用的建模方法,结论并不是绝对的.学者Bosquet(2000),(2001)先后分析了一些研究环境税的成果后得出:在环境税实施地区CO减少量非常明显,按短期或者长财经政法资讯2011年第2期研究综述期记录的就业边际收益,还有投资和消费价格都有一定的变化.(-)国内学界关于环境保护税研究的文献综述2O世纪90年代初以来,我国学术界才开始有一些零星的文章把西方的绿色税收理论引介到我国,主要从税制设计的角度,简要地说明我国开征

10、生态税收的必要性,环境保护的初步设想等(如王金南,1994).王惠忠(1995)在分析了我国现行税制对环境保护的作用以及局限性的前提下,提出应适时开征相对独立的环境保护税,并提出了具体的税率设计和减免税优惠等设计方案.而沈满洪(1997)认为解决环境问题不能就环境论环境,还要考虑体制背景和政治因素,积极推进市场化改革,促进政府工作效率的提高,从而提高环境经济手段如环境税的效率.对于绿色税收的内涵,汪素芹(2001)认为所谓绿色税收,就是为了保护环境,合理开发利用资源,推进清洁生产,实现绿色消费而征收的税收,绿色税收政策的理论依据在于国际贸易中环境成本的内部化.于凌云和吴俊培(2007)认为绿色

11、税收指对投资于防治污染或环境保护的纳税人进行的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税收,其制度安排涉及如何利用税收杠杆保护资源和生态环境,促进经济社会可持续发展等方面.贾康和王桂娟(20oo)则指出,所谓环境税制(国外文献中称为EnvironmentalTaxation.EeologicalTax,Eco-taxation,GreenTax等等),是指政府为实现特定的环境保护目标,筹集环境保护资金,强化纳税人环境保护行为而征收的一系列税种以及采取的各种税收措施.环境税制的完善不能脱离我国的国情,同时还应与税制改革的总体方向和进展过程相协调.对于绿色税收的方案设计,安体富和龚辉文(199

12、9)认为发达国家提出的”绿化税制”就是使整个税制体现环保要求,通过分析后他们指出我国应完善环保税收措施,对高科技环保技术给予税收鼓励,制定环保产业政策,改征”排污费”为”排污税”并改由税务部门征收.而贾康,王桂娟(2000)指出暂时还不应急于实行排污收费制度的”费”改”税”,目前应重点考虑开征环境保护税,并按照”受益者付费”的原则对具有消费行为的消费者普遍征收以筹措公共环保资金,同时加强纳税人的环保意识,但税率不宜过高.饶立新和李建新(2o05)认为,我国应该确立资源环境税为我国税制结构的第三大税类,其依据是科学发展观和和谐社会理念在我国的确立,而且商品劳务税,所得税,资源环境税”三大主体税类

13、”是生产发展,生活富裕,生态良好“三大目标”的重要体现,此外循环经济的运行模式”利用资源制造商品获取利润”也会促成资源环境税,商品劳务税,所得税在未来整个税制结构中三足鼎立之势.关于绿色税收的功能定位,国外研究中很重要的一个方面是”双重红利”,而国内学界对此概念的引进和发展尚未完全成熟,主要是介绍国外的研究现状,还有一些结合了CGE模型对我国或部分地区征收CO税和SO:税的效应进行模拟,进而推究”双重红利”的存在性.张雪兰,何德旭(2008)就对国外学界关于”双重红利”的理论基础,研究分歧,影响因素等研究进行了文献分析,并提出了对我国绿色税制改革的政策建议.而司彦武(2007)运用最优税收原理

14、分析环境税经济效应后的结论是”双重红利”假说并不成立.但是仍主张对现有税制进行”绿色化”改造,引进新的环境税,并进一步增强其增收力度.(三)对国内外学界研究的简要评价国外关于绿色税收的研究经历了一个很长的发展过程,即从庇古税有关环境负外部性问题的解决方案,到”污染者付费”原则的产生,再到就环境税的经济效应特别是”双重57研究综述财经政法资讯2011年第2期红利”效应进行的研究,可以说已经到了较为成熟的阶段.从国外的研究来看,绿色税收已不仅仅只限于改善环境,解决负外部性问题,而在发挥潜在经济效率,减少传统经济扭曲甚至是促进经济增长和提高劳动就业率等方面都可能发挥一定的作用.国外学界的研究也不再局

15、限于外部性和公共品等传统的思维,从微观视角发展到宏观视角,从局部均衡发展到一般均衡,从理论研究发展到兼顾实证研究,研究更加深入和全面.西方国家环境财政改革的不断深入也为有关研究提供了丰富的素材和详实的资料数据.而国内的研究稍显落后,目前我国对环境税的研究还局限于国外已有的研究基础,主要在绿色税收基础理论,OECD国家环境税实施经验的比较借鉴,现行税制的绿化程度,绿色税收的实现机制和方案设计等方面有一定的深入探讨.从国内的研究来看,国内学界普遍认同可持续发展视角下的环境税,认为我国有必要推行绿色税制改革,以实现资源的优化配置和经济的可持续发展.只是在具体的方案设计和推行方式等局部性的方面存在一定

16、分歧.国内的研究提出了在中国推行绿色税制改革的基本思路,但是在实证分析上仍具有进一步深入的空间.综合来说,国内外的研究已经到了一个很成熟的阶段.但是国外的研究建立在发达国家成熟的市场体制背景下,并不一定与我国的经济政治体制以及社会环境兼容.而国内的研究也大多建立在国外研究的基础上,并大量借鉴国际经验,我国作为一个经济转轨时期的社会主义市场经济国家,其制度背景有其特殊性,需要结合我国的国情和税制体系现状等因素来进行考究.针对当前全球金融危机的经济大背景下,笔者将在下文就我国的环境税重大问题作以简要的探讨.三,新时期推行环境税改革的若干重大问题58(一)环境税的目标定位及税系设计问题我国现行税制的

17、绿化水平较低,缺乏定位于环境保护和资源节约而设立的专门税种,但是一些税种的具体规定中都含有一定的保护环境的意图.只不过受制于经济社会发展水平等因素,这些政策的设计缺乏从环境资源保护角度的全面考虑,因而对环境资源保护的作用存在局限性.从实际效果上看,作用还十分有限,没有充分发挥应有的激励和抑制效应.既然是出于绿化税制的目的,又限于我国现阶段经济转轨时期的经济社会发展状况,贯彻绿色税制就必须通盘考虑,不能脱离现有的税制体系,不然就是空中楼阁,缺乏现实意义.笔者认为,实施税制绿化改革必须统筹兼顾两个方面:一是设计独立而目标明确的环境保护税,二是在推行环境保护税的同时带动其他相关税种的绿化进程,实现整

18、个税系的协调配合.在环境保护税的目标定位上,必须明确下面三个要求:减少污染,实现可持续发展;筹集环境保护的资金;实现收入的再分配和优化税制.对其他税种的改革与优化必须考虑保护环境的因素,并兼顾与环境保护税协调配合.在税收减免优惠政策上也应通盘考虑,推动环境保护相关技术和产业的发展.(二)环境税的功能定位及征管绩效问题通过征收环境税,政府可以为整治环境筹措更多的资金.但是在大多数发达国家,环境税被定位为一种行为调节税,主要是通过改变市场信号,鼓励有利于环境的生产和消费行为,而不是单纯地筹集资金.在我国推进环境税改革必须明确环境税功能的定位,应重视其解决负外部性问题,实现”可持续”目标的调节功能,

19、而不能单纯以促进税收增收的收入功能为目的.绿色税收政策以调控为主,聚财为辅,这样才能发挥税收的经济杠杆作用.同时可以降低其他税种的税负来抵消财经政法资讯2011年第2期研究综述新增环境税的扭曲,减少社会福利损失.因此,在设计环境税制方案的时候,不能以收入来设定考核标准,同时又必须尽量做到应收尽收,以实现其调节的功能.环境税的收入应专款专用,为治理污染,环境技术创新提供一定的专项资金.方案的设计也必须考虑到税收征管的激励机制和征管效率的问题,使环境税真正地发挥应有的作用.(三)环境税系整合与部门协调问题环境税的开征会涉及到大气污染,水污染,固体废弃物污染等多个方面的问题.环境税的征收需要配备专业

20、人员,测试设备和计算设备,对环境资源的破坏程度进行度量,对固定的排放源进行监测,若由税务机关直接征税,操作成本太大,而且易导致税收流失.因此,可以考虑国家税务机关与环境保护部门,国土资源部门等多个部门间协调配合进行.这样既可减少操作成本,又有利于形成国家税务机关,环保部门和纳税人之间相互监督,相互制约,依法征税的征管机制.环境税的推行也宣告着排污费的历史使命结束,作为在特定历史阶段对遏制环境污染,确保综合治理起到一定作用的举措,排污费的停征是必要的.其征收范围偏窄,征收标准偏低,征收力度偏弱,在现阶段已不能发挥应有的效能.但是环保部门作为多年来排污费的征收部门以及环境治理的管理机构,在经验上,

21、技术上都能为税务部门提供良好的协助.而税务部门的权威性以及税收强制性,无偿性,固定性的特征,都使得环保税比排污费更具调节作用,更能胜任经济高速发展下的我国”环境卫士”的角色.环境税的专款专用,用于环境综合治理,也给了环保部门合作监管的激励.四,我国推进环境税改革的政策建议首先,应把推进环保税与促进环保产业的经济政策结合起来,发挥政策和制度合力.课征环境税实质上也是将环境污染的社会成本内部化到企业成本和市场价格中,从而对企业和消费者行为产生影响.鼓励和推动环保产业发展也能产生相似的效果,与环保税合力后更能发挥应有的作用.在绿化税制的角度上要以开征新的环境税作为核心,对现有税种进行改造形成协调,调

22、整税收优惠体现绿色导向.其次,进一步推行环境税试点,对环境税的治理效果,对征税的成本收益进行评估.在试点的基础上进行更多的实证分析和研究,取得在我国推行绿色税收的真实数据.同时,对征收环境税的实际效果进行评估,对税务和相关部门征收环境税的成本进行分析.在这些研究的基础上,设计更加符合我国国情的环境税收方案.再次,通过环境税的建设,带动相关税收立法的完善.整合增值税,消费税,城市维护建设税等不同税种的环保职能,避免重复征税,实现绿色税收矫正功能的最大化.对各税种的有关环境保护的税收减免优惠等措施进行更完善的整合,推动企业的技术改造和设备的更新换代,重视税式支出即税收优惠政策对环保领域科技研究与开

23、发的推动作用.复次,协调与环境保护相关各政府部门的利益.在环境的监管上应发挥已发展成熟的环境保护部门的作用,同时协调好其与税务部门之间的合作,使税务部门更好更省地征收环境税,节约征收成本,发挥国家税收的权威性,提高企业和居民的环境保护意识.在税权的划分上应处理好中央和地方之间的关系,既给地方政府更好地治理环境的激励,在专款专用约束下又能增加地方收人用于更好地改善环境.同时我国东西部的发展不均衡,地方政府可以结合本地区的现实差别进行调整.中央政府进行宏观上的指导,监督地方政府行为,避免地方税收的恶性竞争.口参考文献:59研究综述财经政法资讯2011年第2期【1Pigou,A.CmleEconom

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