论矿业权的流转

1、论矿业权的流转        摘  要：矿业权能否自由流转，是判断其是否成为有效率财产权制度的重要标准。在文章中，笔者介绍了矿业权流转的重要意义及其基本思路，矿业权流转的具体规范，以及矿业权流转中应注意的若干问题。希望通过对上述问题的论述，为我国矿业权流转制度的建立理清思路。 关键词：矿业权；流转；出让；转让按照我国矿产资源法的规定，矿业权的取得可以通过设定取得，也可以通过转让取得。矿业权的设定也称为矿业权的出让，是指国家作为矿产资源所有者将探矿权和采矿权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让是指已经取得

2、探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他的矿业权人。矿业权的出让是矿业权进入市场的第一步，应该说它具有了商品或资产的属性，为矿业权流转的一级市场。矿业权的转让为矿业权流转的二级市场，当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等行为。通过矿业权的一级出让市场和二级转让市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下矿业权作为一种资产（或财产）的市场属性。1狭义上的矿业权流转仅仅包括矿业权的二级转让市场，而广义上的矿业权流转除了包括矿业权二级转让市场外，还包括一级出让市场。本文中所讨论的矿业权流转采取的是广义上的概念，既包括一级出让市场，也包括二级转让市场。在下文中，笔者将

3、对矿业权流转的重要意义及基本思路，矿业权流转的具体规范以及矿业权流转中应注意的若干问题进行详细的论述，权作引玉之砖，希望方家指正。一、    矿业权流转的重要意义及其基本思路在计划经济时代，我国的矿业权是通过行政授权无偿取得，并不得流转。这种不合理的规定助长了乱采滥挖，越界开采和严重浪费矿产资源现象的出现。后来，我国进行了经济体制改革，走市场经济的道路，市场经济的一个基本要求就是通过市场来实现资源的合理配置。1996年修改后的矿产资源法和国务院于1998年出台的探矿权采矿权转让管理办法提出了矿业权的流转制度，这就在上明确了矿产资源应当由市场来进行合理配置。总的说来

4、，建立矿业权流转制度有以下几方面的重要意义：首先，真正体现了矿产资源国家所有的法律意识。国家以矿产资源所有者的身分将探矿权、采矿权出让给矿业权人，并收取矿业权出让金或矿产资源使用费，从而实现了矿产资源国家所有者权益。与此同时，通过对矿业权交易市场收取的交易所得税和营业税，维护了国家作为矿产资源管理者的利益。其次，建立规范化的矿业权流转制度将改变我国长期以来矿业权变相流转、倒卖或黑市交易现象。2（P11）修改后的矿产资源法和探矿权采矿权转让管理办法明确规定了矿业权流转的条件和方式，进一步加强了国家对矿业权交易的管理，克服了矿业权管理上的以权谋私、地方保护主义等不良现象，同时还可以积极维护和保障矿

5、业权人的合法权益不受侵犯。再次，建立矿业权流转制度，可以吸引国外矿业资本投资我国矿产资源的开发。通过与国外矿业资本的合作，可以引进先进的矿产勘探和开采技术，加大对我国矿产资源的开发利用，并逐步使我国的矿业体制与国际惯例接轨。最后，实现了我国矿业管理的革命和深刻变革。建立矿业权流转制度使矿业权管理适应了我国社会主义市场经济需要，有利于建立公平竞争的勘查开发与开采体制，有利于建立更为广阔的矿产资源勘查和开采市场，并促进矿产资源投资和开发的多元化，从而推动我国矿业经济持续、健康、稳定的向前。在分析了矿业权流转的重要意义之后，接下来要关注的就是矿业权流转的基本思路。以前在我国之所以禁止矿业权的流转，除

6、了受计划经济体制的影响之外，还有一个很重要的原因就是管理者的思路存在着一些偏差，即管理者认为矿业权的自由流转可能会造成矿业市场的混乱和无秩序状态，造成对矿产资源的无序开采，并最终损害到国家的利益。从某种意义上说，管理者的上述担忧并不是毫无根据的，矿业权的自由流转可能会出现一些负面作用，但我们不能仅仅因为那些可能出现的负面影响就对矿业权流转作全盘否定，因为这样似乎有因噎废食之嫌。另外，简单的禁止并不能从根本上解决问题。正如上文中提到的，在建立规范化的矿业权流转制度前，我国曾经出现过矿业权变相流转、倒卖或黑市交易现象，存在着矿业权管理上的以权谋私，并成为腐败的一个重要根源。所以，为了对矿业权的流转

7、市场进行规范化的管理，应当摒弃旧的观念，并理清矿业权流转的基本思路。简要概括起来，主要有以下两方面：（一）放宽矿业权流转的条件。国家对矿业权的流转采取自由转让的原则，以实现对矿产资源的有效利用。（二）严格矿业权流转的程序。国家运用各种方法，包括税收调节手段，确定矿业流转征收金的数额，并采用符合市场经济要求的手段，进行合理的调节。二、矿业权流转的具体规范根据我国矿产资源法的规定，基于出让取得矿业权的，应当采用申请审批登记的取得方式（矿产资源法第3条）。基于转让取得矿业权的，必须经过有关部门的依法批准（矿产资源法第6条）。实际上，在矿业权的流转市场中除了矿业权的出让和转让外，还应当包括矿业权的抵押

8、、出租、承包和继承等。下面，本文将进行详细的论述。（一）矿业权的出让随着我国城市化进程的不断加快，各种建设用地的需求空前膨胀，土地使用权的出让为政府带来了大量的资金收入，成为解决政府的财政问题的巨大“金矿”，因而受到了各级政府和资源管理部门的高度重视。与此相对，对矿业权的出让也逐渐成为各地政府部门财政收入的一项重要来源，并受到了政府部门的高度关注。据统计，全国土地资源资产评估价值约有25万亿元，而全国矿产资源潜在价值约有129万亿元。3（P4）两相比较可以看出，在我国，矿业权出让市场的潜力更大，应当重点加以关注。根据我国矿产资源法第3条的规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得

9、探矿权、采矿权，并办理登记。”由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请审批登记的取得方式。在以前，我国的矿业权出让大都采用行政无偿授予的方式，这种作法形成了长期以来矿业权人在矿产资源使用上的无偿性、无期限性、无流转性的状况，造成了矿业权人在勘查登记上的占地盘现象。例如在四川省盆地及盆周地区的石油、天然气勘采，有的矿业权人几年前就已登记办证完毕，却多数占地而不勘采，在固体矿产勘采方面也存在类似现象，4（P77）这就是行政无偿授予的弊病所在。为了克服上述不良现象，近几年来，矿产资源管理部门开始注重通过市场经济中的价格杠杆和竞争机制，采用招标、拍卖等出让方式将矿产资源优化配置到国民经济最合理、最需

10、要的环节中去，从而避免了矿业权人滥采乱挖、浪费矿产资源的现象发生。另外，2003年6月11日，国土资源部又出台了探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法来规范矿业权的出让市场。依照该规定，探矿权和采矿权的有偿取得可以采用招标、拍卖和挂牌的办法。其中，招标是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿

11、权竞得人的活动。按照探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法第7条至第10条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待：1.以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。（1）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地。（2）探矿权或采矿权灭失的矿产地。（3）国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产。（4）国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。2.特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。（1）国家出资的勘查项目；（2）矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地；（3）共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地

12、；（4）对国民经济具有重要价值的矿区；（5）法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。3.禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。（1）探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权；（2）符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域；（3）为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产；（4）探矿权采矿权权属有争议；（5）法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。综上所述，在矿业权的一级市场中，地质矿产主管部门扮演着双重角色，一重是参与市场活动的民事法律关系的主

13、体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标拍卖挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人；另一重是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。（二）矿业权的转让按照我国矿产资源法第6条和探矿权采矿权转让管理办法第3条、第5条、第6条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定：1.探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件：

14、（1）自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。法律法规之所以作出这种限制，主要是为了防止某些人借转让之名行炒作之实，将探矿权非法转让牟利，因而作出了时间上的限制。（2）探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。这一规定的目的也是为了防止炒作探矿权，权利人必须完成法定的最低勘查投入才能将其探矿权转让给其他主体，这对保障探矿权转让目的的实现有着非常重要的意义。（3）探矿权属无争议。为了明晰双方当事人的权利义务以及避免解决争议的成本支出，法律法规规定，转让的探矿权必须有明确的产权归属。（4）探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款

15、。这样规定的目的是为了保证国家矿产资源所有权的实现，防止国有资产流失。（5）探矿权转让的受让人，应当符合矿产资源勘查区块登记管理办法或者矿产资源开采登记管理办法规定的有关探矿权申请人的条件。这是对受让人资格的规定，因为矿产资源的勘探是一项风险大、技术要求高的作业，因此对探矿权的受让人的资格也必须进行严格的限定。（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。2.已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。总的说来，采矿权转让的条件与探矿权转让的条件基本相同，具体说来

16、包括以下几项：（1）矿山企业投入采矿生产满1年；（2）采矿权属无争议；（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；（4）国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意；（5）采矿权转让的受让人，应当符合矿产资源勘查区块登记管理办法或者矿产资源开采登记管理办法规定的有关采矿权申请人的条件；（6）符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。在实践中，矿业权的转让还可能采取以下多种形式：1.以招标或拍卖方式转让矿业权。其中，招标是指矿业权人发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指矿业权人发

17、布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度的提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。2.协议转让，即企业之间通过签订购买和转让协议，将某企业的矿业权转让给另一个企业，并取得相应的转让收入。3.合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主的资本联合方式组成新的法人实体进行经营。4.联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。5.兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。另外，值得一提的是如

18、果矿业权人将其矿区分成两个或两个以上的部分，并将其转让给其他主体勘探、开采或者已经分别登记的两个以上的矿区依法合并成为一个新登记矿区，则此时，并非矿业权的转让而是矿业权的变更。前者如，国有矿山企业将其矿区周围的零星矿产资源安排非国有矿山企业勘探或开采，在这种情况下，矿区就被分割了。后者如，相互毗连的国有矿山企业和集体矿山企业为了国计民生的需要，依法合并成为一个新的矿区。5（P69）在上述两种情况下，如果发生变化的是探矿权，则应适用矿产资源勘查区块登记管理办法第22条第1款关于“探矿权人应当在勘查许可证有效期内向登记管理机关申请变更登记”的规定；如果发生变化的在采矿权场合，则属于变更矿区范围，应

19、当适用矿产资源开采登记管理办法第15条关于“采矿权人应当在采矿许可证有效期内向登记机关申请变更登记”的规定。（三）矿业权的抵押我国的矿产资源法没有明确规定矿业权能否抵押，但从世界其他国家矿产资源法律的规定看，大都规定矿业权可以抵押。例如韩国矿业法第12条第1款规定，矿业权可以进行继承、让渡、租矿权或抵押权的设定。6（P12）并且除法国外，各国的矿业法律一般都规定，采矿权可以抵押，探矿权不能抵押，因而我们这里所说的矿业权的抵押主要是指采矿权的抵押。1虽然我国的矿业法规对矿业权能否抵押并没有作出明确的规定，但笔者认为，矿业权的抵押是矿业权作为财产权市场化的必然产物，这不但是矿业成熟的市场经济国家的

20、通行作法，而且也适应我国建立矿业权市场的需要。从某种意义上说，矿业权与土地使用权有着非常相似的性质和法律地位。首先，二者产生的源泉具有相似性，矿业权的母权利是国家对矿产资源的所有权，土地使用权的母权利则是国家对土地资源的所有权；其次，矿业权和土地使用权都具有用益物权的特性；最后，矿业权和土地使用权在符合国家法律规定的前提下都可以自由转让。从以上三点可以看出，矿业权与土地使用权在作为一种资源财富的流转方面应当具有相同的特性。按照我国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定，土地使用权可以出让、转让、抵押和出租。因此，在符合法律规定的前提下，矿业权也可以抵押。1   

21、0;     通常情况下，矿业权人将矿业权设定抵押的目的有两种：一种是以矿业权担保矿业权人自身债务的履行。在这种情形下，抵押权人为矿业权人的债权人，包括公民和法人。另一种是矿业权人为了扩大生产经营的需要，将矿业权抵押给银行等机构以获得融资。在这种情况下，抵押权人为我国境内经人民银行批准有贷款业务经营权的银行或非银行金融机构。6 （P13）在这两种情况下，对抵押权人主体资格是否要加以一定的限制呢？笔者认为，矿业权的抵押与矿业权的出租存在着许多差别，其中最重要的一个差别就是矿业权的承租人在租赁合同约定的期限内承担实际的开采工作，因此承租人必须具备法

22、定的资质条件。而矿业权的抵押权人则并非一定是实际行使矿业权，并在矿区内开采的主体，因此，对其主体资格无须加以限制。由此可见，在矿业权人缺乏后备资金的情况下，可以将矿业权抵押给银行等金融机构以获得融资。这样既方便了对矿业权人建设资金的筹措，又有利于我国矿业的。7（P30）如果矿业权人不能清偿到期债务，则矿业权的抵押权人可以按照我国担保法的规定，以矿业权折价、变卖或拍卖后所得的价款优先受偿。综上所述，矿业权的抵押应当符合以下条件：1.抵押人完成一定的工作量，但因法定事由出现而需抵押矿业权以获取融资。2.采矿权抵押时，其矿区范围内的采矿设施也应当随之抵押，这样才能充分发挥采矿权的融资功能，尽可能多的

23、获得银行贷款。3.在签订抵押合同时，应当报经地质矿产主管部门进行审批登记，这样规定的目的是充分发挥政府主管部门的监管职能，防止有借“抵押”为名变相倒卖矿业权牟利的现象发生。（四）矿业权的出租矿业权的出租是指矿业权人将矿业权连同勘探设备或开采设备以及附属财产租赁给他人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。因此，矿业权的出租反映的是出租人与承租人之间的租赁关系。通常情况下，矿业权的出租仅指采矿权的出租。因为探矿权的内容实际含有对未得利益的期待，其利益的获取是不确定的，所以承租人一般情况下不会租赁探矿权。基于此种考虑，在下文论述中所提及的矿业权的出租主要是指采矿权的出租。从严格意义上讲，矿业权的出租

24、与矿业权的转让的性质大不相同。在矿业权转让的场合，矿业权人将其权利完全的转让给第三人，这意味着矿业权的卖断，即矿业权人将其与矿产资源所有人之间的权利、义务完全的转让给第三人，由第三人承受原来矿业权人的地位，并承担相应的权利和义务。从这种意义上说，矿业权的转让是一次性终结行为。而矿业权的出租则是出租人在保持原有矿业权的前提下，将自己的矿业经营权租赁给他人，并收取一定的租金。在矿业权出租后，出租人还必须继续履行原有的矿业权出让合同，并承担相应的义务。由此可见，矿业权的出租是一种继续性行为，在矿业权的租赁期内，双方当事人应当按照矿业权租赁合同的内容履行各自的权利、义务。8（P31）依照我国矿产资源法

25、第42条和矿产资源法实施细则第42条第3款的规定，“对于买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款。”由此可见，我国的矿业立法明确的否认了矿业权人的出租权，禁止权利人将其矿业权出租给他人。这种规定的立法目的是为了维护我国正常的矿产资源管理秩序，防止矿业权人将其享有的矿业权出租给不具备矿产资源开采资质的主体，从而避免出现对矿产资源乱采滥挖以及重大伤亡事故的发生。从某种意义上说，这种规定限制了我国矿业权二级市场的健康发展，不利于实现对国家矿产资源的充分利用。国家禁止矿业权出租的一个重要原因是认为矿业权的出租会导致对矿产资源的非法转让

26、，从而损害国家的利益。但实际上，这种认识存在着一定的偏差。因为，矿业权出租关系的客体是矿业权，而矿业权的客体才是矿产资源，两者是不同的法律概念，不能混为一谈。这两种客体处于不同的层次，矿产资源所有权是一切法律关系产生的前提和基础，处于核心位置，只能由国家享有；矿业权是基于矿产资源所有权而设定的，属于第二层次，符合国家法律规定资质的主体都可以通过一定的方式取得矿业权；矿业权的出租法律关系则属于第三层次，只有取得了矿业权，才谈得上将其出租。并且，在矿业权出租法律关系中，被出租的是矿业权，而非矿产资源；因为矿产资源国家所有的特殊属性决定其不可买卖、转让，也不能出租。然而，由于矿业权被法律赋予了财产内

27、容，在经济活动中就理所当然地进入商品流通领域，从而成为矿业权出租法律关系的客体。既然现有的法律规定已经承认了矿业权的转让，则再禁止矿业权的出租就似乎更加没有道理了，在将来修改矿产资源法的时候，应当允许将矿业权进行出租。并在相应的实施细则中具体规定矿业权出租的条件和方式，以及需要履行的相关手续，具体说来，包括以下几方面：1.出租人在其所取得矿业权的矿区内已经完成了一定的工作量，但因法定事由出现而需出租矿业权。2.承租人必须具备法定资质条件，即具有实际行使矿业权的能力。3.双方经协商一致签订租赁合同，并报审批登记。该租赁合同的主要内容包括租赁矿区的所在地、面积、矿物种类、采矿权的登记号、有效期、租

28、赁费用等。4.承租人应向矿业权人缴纳租赁费用，及时按约定或规定进行采矿活动，并按施工方案进行施工。5.承租人不得擅自将矿业权再行转租。（五）矿业权的承包我国的矿产资源立法并没有明确规定矿业权能否承包，但在实践中，矿业权承包的现象大量存在，而且鱼龙混杂、种类繁多，既有合法的承包行为，又有不合法的承包行为。这就需要我们对其进行比较分析，明确禁止不合法的承包行为，鼓励合法的承包行为。1.矿业权人雇佣工程队或其他打工者进入自己的矿区，从事勘查、开采作业，由矿业权人依照约定按照工程量或按作业时间的长短给付劳务费或工资。该种承包的特征在于被雇佣者的作业是矿业权人生产过程中的一个组成部分。在此过程中，矿业权人的地位没有发生变化，其仍然对整个矿区的勘查和开采工作进行指导、监督，并对整个工程负责，因此，该种承包方式是合法的。2.矿业权人对进入本矿区的打工者实行“吨矿工资制”，即依照打工者开采出来的矿产品的数量来确定其报酬。如果在此过程中，如果矿业权人对打工者的开采