发展新能源与可再生能源的税收激励机制研究

1、2010年3月中州学刊M ar.,2010第2期(总第176期Acade m ic Journal of Zhongzhou No.2【能源法研究专题】发展新能源与可再生能源的税收激励机制研究3徐孟洲胡林林(中国人民大学法学院,北京100872摘要:发展新能源与可再生能源已经成为我国实现能源结构优化、应对气候变化的重要战略选择。税收激励是主要发达国家鼓励发展新能源与可再生能源的行之有效的公共手段。我国应当尽快构建新能源与可再生能源税收激励机制,为新能源与可再生能源的发展提供经济激励和制度保障。关键词:新能源与可再生能源;税收;激励机制中图分类号:D922167文献标识码:A文章编号:10030

2、751(201002009804近年来,随着国际石油价格的节节攀升和全球气候的变化,能源问题已经成为影响一国发展的重大问题,发展新能源与可再生能源已成为世界各国的重大战略选择。我国是能源生产和消费大国,长期以来一次性能源消费在能源消费结构中占很大比重,为实现经济与社会的可持续发展,必须改变当前的能源消费结构,大力发展新能源与可再生能源。发展新能源与可再生能源初期投入大、短期产出少,如果缺乏有力且可持续的立法、政策激励,将很难吸引投资者,为此,有必要借鉴主要发达国家普遍采用并经实践证明颇有成效的税收激励机制,对发展新能源与可再生能源提供财政补贴、税收优惠、贷款扶持、价格政策支持等。一、我国发展新

3、能源与可再生能源的税收激励机制的现状及存在的问题能源问题自新中国成立以来就倍受中央重视。邓小平同志指出:“能源要多样化,水电、火电、核电,还有太阳能、沼气、潮汐能和风力发电,各种能源一起来。”我国从20世纪50年代开始,由政府主导对水电、沼气、太阳能、风能等新能源先后进行了开发利用。我国不同历史阶段曾出现不同的激励形式:改革开放前以行政计划指令下的政治激励为主,之后随着中华人民共和国农业法、关于加强农村能源建设的意见(国经委1986806号等一系列法律文件的出台,国家开始重视各种经济激励措施,如税收优惠、研究与发展补贴、项目补贴等。中国新能源和可再生能源发展纲要(19962010中明确提出:“

4、国家给予新能源生产或使用者减免税的优惠政策,鼓励多生产新能源产品和尽可能采用新能源,以节约化石能源,改善环境条件,综合利用废弃物。”2005年出台的中华人民共和国可再生能源法第26条明确提出:“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。”不过目前国务院尚未出台相关规定。2008年我国增值税由生产型转向消费型,这对于部分需要大规模固定资产投资的新能源企业(如风电企业起到了极大的促进作用。收稿日期:201001243基金项目:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目新能源与可再生能源开发利用政策与立法研究(07JZ D0014的子课题新能源与可再生能源:经济激励机制研

5、究的阶段性成果。作者简介:徐孟洲,男,中国人民大学法学院教授,博士生导师。胡林林,男,中国人民大学法学院助理研究员,博士生。89经过半个多世纪的发展,我国新能源与可再生能源的发展已经站在一个新的起点上,初步建立起一个多样化的经济激励体系,其成就有目共睹。这与国家在政治上高度重视、经济上大力扶持密不可不分。但是,当前我国发展新能源与可再生能源的税收激励机制还存在一些不容忽视的问题。1.对于开发新能源与可再生能源的重要价值的认识不断提高,但具体落实有待加强。目前新能源与可再生能源的投入产出比从总体上看并不高,总体上处于亏损或薄利的状态。作为替代性能源,新能源与可再生能源的发展直接受石油、煤炭等一次

6、性能源的影响。我国煤炭资源丰富,某些地方政府尚未感受到能源匮乏的切肤之痛,一些地方官员虽然认识到开发新能源的重要性,但出于短期内政绩彰显的考虑,在实际行动上力度不大。2.新能源与可再生能源开发利用税收激励机制的立法缺位。从国家层面看,我国新能源与可再生能源的税收激励立法比较零散,不成系统。有学者指出,我国能源法律法规层面的经济激励制度规定得过于原则,一些实质性内容主要散见于国务院各部委的规章中,且主要集中在极个别可再生能源如风电的相关规定中。在地方立法层面,少数地方立法采取免收城镇土地使用税、加速固定资产折旧以减少企业所得税等税收激励措施,但在许多省市,新能源开发企业并未享受到地方政府的特别税

7、收优惠。总之,从中央到地方,新能源与可再生能源的税收激励立法无论是激励的覆盖面,还是激励的力度都还不够。相关立法中的税收优惠主要体现在增值税和企业所得税的减免、关税和消费税的免征方面,优惠对象仅限于少数新能源、少数项目,如有关外资企业可再生能源项目进口关税的减免规定仅适用于风力发电机和光伏电池两个项目。在所得税方面,国家尚未出台相关的税收激励法制(尽管可再生能源法把此项权能赋予了国务院。3.新能源与可再生能源税收激励政策缺乏持续性。由于种种原因,某些地方出台的促进新能源与可再生能源发展的政策存在消亡或无法执行的现象。如某省新能源企业在国家没有出台生物质能税收激励立法时享受着省政府给予的税收优惠

8、,国家重视新能源开发并出台相关立法后,这仅有的优惠反而被取消了。激励政策持续性的缺失,影响投资者对投资收益的预期,进而影响其投资力度。4.未建立体系化的能源税法律制度,税收手段的运用过于简单。税收在调控行业发展方面具有两大功能,一是鼓励促进功能,二是抑制阻止功能。能源行业是一个完整的系统,新能源与传统能源消费在特定的时空范围内存在着此消彼涨的关系。国家能源发展规划中明确提出,要降低万元G DP耗能,在鼓励发展新能源与可再生能源的同时,抑制高耗能行业的传统能源消费。虽然业界一直呼吁尽快征收能源税,但由于种种原因,国家一直未出台相关立法。此外,我国在新能源与可再生能源开发利用方面的税收调控过于简单

9、,如调控的视角往往集中于生产环节,忽略了对消费环节的激励等。5.新能源与可再生能源税收激励机制与其他激励机制的协调性不够。目前我国在新能源与可再生能源开发利用方面所采取的激励措施主要有财政补贴、税收优惠、贷款扶持、价格政策倾斜、专项基金支持等,这些激励措施的功能存在诸多差异。如税收激励具有普惠性,主要针对某个行业或某个地区,很难针对某个企业实行;而财政补贴如研究与发展补贴,就可以针对具体企业发放。我国新能源与可再生能源的主管涉及多个部门,只有充分协调好不同部门的职责及其采取的各种激励措施的关系,才能切实实现国家新能源发展战略。二、主要发达国家发展新能源与可再生能源的税收激励机制随着全球经济的发

10、展,传统能源储量日趋减少,同时,传统能源的过度使用导致了环境污染等国际问题。目前世界各国都很重视新能源与可再生能源的开发利用。在20072009年的全球金融危机背景下,美国、欧盟等国家和地区纷纷出台法律和政策,采取各种措施鼓励发展新能源与可再生能源,其中税收作为一种重要而有效的措施在各国得到广泛的运用。美国政府自20世纪六七十年代以来一直非常重视新能源的开发利用,在普惠制的基础上构建了针对具体新能源的税收激励机制。如通过太阳能研究、开发和示范法、能源意外获利法、美国税法典等规定税收折扣,鼓励太阳能的研究与利用;通过环境保护法、能源政策法规定税收优惠,鼓励发展风能项目等;能源税收激励法案进一步加

11、大了对可再生能源项目的减免税力度;能源政99发展新能源与可再生能源的税收激励机制研究策法鼓励民众消费新能源产品,规定消费者购买家庭用太阳能设备费用的30%可以抵税。美国总统巴拉克奥巴马上任伊始,就提出以“投资可再生能源、建立新的能源经济”作为政府经济刺激方案的核心内容,计划对生物能源、太阳能、风能等新能源加倍投资,“在下一个10年投入1500亿美元,确保清洁和买得起的能源的发展和应用”,并为从事新能源研究的公司提供税收优惠。在具体新能源项目如风电开发利用方面,美国政府主要采取税收抵减的优惠政策,不过由于国内各方面对新能源开发的意见不统一,该减免政策经常被中止适用,导致风电投资者无所适从,从而直

12、接影响了美国风电行业的发展。2009年2月美国政府出台法令规定,光伏发电企业缴税额的30%予以返还。英国在19891997年间通过非化石燃料合约(NFF O政策有效促进了新能源行业的发展。根据该政策,政府通过征收化石燃料税来补贴利用新能源发电的成本。英国2002年关于降低增值税税率的规定规定了新能源项目的税收减免、返还等。2003年英国公布能源白皮书,提出将可再生能源在国家能源结构中的比例在2020年达到20%;对传统能源发电征收电力税,税率逐步提高。德国作为在太阳能、风电等新能源行业处于领先地位的国家,其重要经验是政府采取各种措施如征收矿物油税以激励新能源的发展。此外,德国还非常重视可再生能

13、源产品的回收利用,对生物柴油的生产、销售予以税收减免等。澳大利亚针对生物燃料产业实行税收优惠如在2011年前免征消费税,对光伏发电企业采取退税政策。 丹麦的新能源税收激励机制表现在两个方面:一是征收碳税,作为新能源企业的纳税补贴;二是对新能源项目实行税收减免政策。2007年瑞士政府对可再生能源发电实行税收补贴,期限为20年。荷兰在对污染严重的企业征收能源税的基础上,对新能源企业实行税收抵扣政策。1998年荷兰政府决定加倍征收能源税,由此增加的财政收入的15%用于新能源的开发利用。爱尔兰对企业投资风能、生物质能等可再生能源免征所得税。日本实行汽油税和石油液化气税政策。印度对风电整机进口征收2%的

14、关税,散件实行零税率。从以上主要发达国家的新能源与可再生能源税收激励机制可以看出:国外对新能源与可再生能源项目采取的税收激励措施主要表现在对企业或个人的所得税、增值税、关税、大型固定资产税的减免等方面。从各国税收激励机制的作用来看,研发生产环节的税收激励机制的优点在于减少研发生产成本,间接增加企业的利润从而扩大投入;消费环节税收激励机制的优点在于培养消费新能源产品的企业或个人的消费习惯,刺激消费增长。目前各国的税收激励措施主要体现在对新能源与可再生能源的研发生产企业的各种税收减免上,一些国家如美国开始关注对消费者的激励。国外新能源与可再生能源开发利用的税收激励机制的功能主要表现在两个方面:激励

15、功能和抑制功能。激励功能是指通过税收促进新能源与可再生能源的开发利用,表现在对研发、生产、消费等环节的税收优惠方面,如减免从事新能源与可再生能源业务的企业或个人的增值税、所得税等。抑制功能一方面表现在加大对传统能源的税收征缴力度上,另一方面表现在国家对新能源与可再生能源项目的扶持倾向上,如为防止盲目开发新能源而对不具有可行性的新能源开发项目征收较高的税 。在开发新能源与可再生能源税收激励机制的功能上,各国普遍倾向于征收能源税。征收能源税的好处在于,一方面可以抑制传统能源需求,促进新能源的消费;另一方面可以增加国家财政收入,扩大支持发展新能源与可再生能源的资金来源。三、完善我国新能源与可再生能源

16、开发利用的税收激励机制的建议针对我国当前税收激励机制的现状,建议国务院协调国家税务总局、财政部、国家发展与改革委员会、农业部等新能源与可再生能源调控部门,根据国家能源发展战略规划,构建系统的经济激励机制;出台宏观的经济激励制度框架,明确各主管部门采取经济激励措施的力度以及职权、义务;督促国家税务总局在权限范围内拟定税收激励机制建议草案。具体而言,建议做好以下四方面工作:1.不仅思想上重视开发利用新能源与可再生能源,更要积极采取相关措施。新能源的开发利用已成为重大的国家安全问题,不能仅仅考虑其经济性,还应从政治层面、社会可持续发展等角度思考该问题。国家应当扮演更重要的角色,尽快出台新能源与可再生

17、能源开发利用振兴规划,在全面、细致、深入地调研我国新能源与可再生能源开发利用现状的基础上,科学合理地采取切实可行的激励措施。在001中州学刊2010年第2期通过财政或税收手段给予地方政府或企业更多优惠以调动地方积极性的同时,根据各地的具体情况,结合地方政府的申报材料分配新能源项目指标,将指标完成情况作为考核地方政府业绩的一个方面。2.以科学发展观指导我国新能源与可再生能源开发利用税收激励机制建设,实行分类型、分阶段、分地区的差异性税收激励。由于我国各地区新能源与可再生能源的分布、开发利用条件、技术成熟情况等差异较大,所以不宜构建“一刀切”式的税收激励机制。可根据不同能源如太阳能、风能、生物质能

18、等的特点以及当前的技术水平,分类指导,实行不同的激励方式。我国疆域辽阔,各地发展新能源与可再生能源的先天优势与后天、外部条件存在差异,政府应有侧重、分情况地鼓励各地新能源与可再生能源的开发利用,在各种新能源与可再生能源项目发展的不同阶段,采取激励力度不一的税收机制。此外,在新能源与可再生能源开发初期应有较大的激励力度,鼓励并扶持企业进入该领域,让企业看到盈利的空间和前景。随着新能源开发利用技术的逐步成熟,直至新能源与常规能源具有同等竞争力,税收激励可逐步减少甚至取消。3.完善现有的税收激励制度,明确各种税种的比例及其相互关系。首先,应尽快出台能源税法,建立完善的能源税体系,将所有可能造成环境污

19、染的能源开发行为或能源产品纳入其中。这一方面有助于抑制传统能源的高消费、低使用率现象,另一方面可以增加支持新能源与可再生能源的财政收入。其次,针对新能源与可再生能源项目建立从全体新能源到具体新能源的全方位、多层次的税收激励机制。在增值税方面,进一步降低税率;在所得税方面,实行普惠制的基础上有所侧重,对企业购买研发设备及再投资的资金从其所得税中以一定比例抵扣,对从事新能源与可再生能源的人员予以个人所得税减免;在关税方面,对我国尚不能生产的重大设备免除关税,对我国已能研发生产的设备的进口视具体情况征税,对散件免征关税。此外,对从事新能源与可再生能源开发利用的企业或个人在征收其他税种(如房地产税、土

20、地增值税等时予以适度优惠。最后,在税收激励的对象方面不仅要考虑到研发生产企业,还要注意鼓励企业或个人对新能源与可再生能源的消费,对采用新能源与可再生能源的经济主体实行增值税减免等税收优惠。4.协调好税收激励机制与其他激励机制的关系,建立税收激励机制效果考核制度。享有出台激励措施权的政府部门应严格按照其职责权限,综合考虑各种激励措施的实施效果及其可能导致的利益(经济利益、社会利益等得失。税收调节机制与其他经济激励机制相比具有特殊性:税收是实施其他激励机制的主要资金来源。在财政投入总量相对固定的情况下,各种激励机制的实施应当相互配合、突出重点、讲究绩效,以督促享受税收激励的新能源与可再生能源行业和企业加强管理、提高效率,使立法机关和政策制定者了解现实问题并进行法制完善和政策改良。注释各国在2009年末哥本哈根联合国气候变化大会上已达成“节能减排,走低碳之路”的初步共识,美国等发达国家在实现节能减排义务目标方面的困难也反映了发展新能源与可再生能源的重要性和紧迫性。国家经贸委可再生能源发展经济激励政策研究组:中国可再生能源发展经济激励政策研究,中国环境科学出版社,1998年,第4页。参见中国能源研究会1982年出版发行的中国能源