美国税制和税收征管的特点及启示-

1、一、美国税制及其特点税收作为各级政府参与国民收入分配的主要手段,发挥着筹集财政收入、调节经济和调节收入分配的作用。2005年,美国政府(联邦及州和地方政府,下同税收收入(包括社会保障税,下同为34317亿美元,占政府财政收入的83.7%左右,占当年GDP 的27.5%。其中,联邦政府财政收入98.1%来自于税收,联邦政府税收收入占GDP的比重达到18%。美国税收制度的发展大体经历了三个阶段,即以关税为主体的间接税阶段,以商品税为主体的复税制阶段和以所得税为主体的复税制阶段。经过多年来的不断改革和完善,特别是经过20世纪50年代和80年代两次重大改革,美国逐步形成了以个人所得税、社会保障税、公司

2、所得税、商品和劳务销售税、财产税、特别消费税和关税等主要税种构成的复合税收体系。总体上看,美国现行税收体系呈现以下特点:第一,直接税占据主导地位。2005年,美国直接税收入(个人所得税与公司所得税、社会保障税之和占税收收入总额的71.5%。其中,个人所得税收入占税收收入的比重高达34.7%,成为美国税制中的最大税种。这是美国税制与OECD其他成员国税制的差别所在。原因在于,美国至今尚未开征增值税,OECD其他成员国普遍开征了增值税。随着社会保障美国税制和税收征管的特点及启示李方旺内容提要:本文介绍了美国税制及其特点,以及美国的税务机构组织体系,分析了美国税收征管机制的主要内容及特征,以期对我国

3、税制和税收征管有所借鉴。关键词:美国税制税务机构组织体系税收征管制度的逐步完善,美国社会保障税占税收收入的比重逐年提高。以联邦政府为例,1970年,社会保障税占联邦政府税收收入的比重仅为23%,2005年已占到38.1%,成为第二大税种。个人所得税和社会保障税在税制中地位的提高,增强了美国税制调节收入分配的功能。第二,税收制度具有联邦制属性。在美国,宪法同时赋予了联邦政府和州政府独立的税收立法权和征管权,地方政府则可以依照州政府有选择的授权而获得一定的税收征管权,但是州政府税收立法不得违背联邦税法和联邦利益。从国际比较看,美国州、地方政府的税收管理权限和收入规模相对较大。2005年,美国州和地

4、方政府税收收入占全国税收收入的比重为34.5%,而同期英国、法国、意大利等国家分别为5.5%、19.7%、23.3%。第三,在美国,联邦、州和地方三级政府税收征管范围虽有一定的交叉,但各级政府税收结构明显不同。目前,联邦政府以个人所得税和社会保障税为主体税,州政府以销售税和个人所得税为主体税,地方政府则以财产税为主要收入来源。2005年,个人所得税、社会保障税收入占联邦政府税收收入比重分别为41.8%、38.1%,而销售税、财产税收入仅占联邦政府税收收入的3.4%、1.1%。销售税、财产税、个人所得税收入占州和地方政府税收收入的41.2%、数据来源:国际货币基金组织政府财政统计年鉴2006 年

5、。若无特别说明,本文数据皆来源于此。 30.5%和21.2%,社会保障税收入仅占州和地方政府税收收入的2.1%。二、美国联邦税务机构的组织体系美国联邦税收征管效率较高。2005年美国联邦税收征收成本大约为0.48%(即美国国内收入局每征收100美元税收需要经费48美分,在国际上属于较低水平。究其原因,除美国国民纳税意识较强、征管机制比较健全、社会护税协税网络较为严密等诸多因素之外,还与美国税务机构设置精简高效、税务人员素质较高有着密切的联系。从总体看,现行美国税务组织体系具有以纳税人为中心、机构设置层次少、内部管理扁平化等特点,实现了由以区域税务局为主处理征税事务的“块块结构”向以专业职能部门

6、为主处理征税事务的“条条结构”的转变。主要特点为:(一根据纳税人的不同类型,设置特定的征管机构进行专业化管理目前,根据纳税人的不同类型,美国国内收入局设置了四个直接面向纳税人的职能部门,包括大中型企业局、工资和投资局、小型和私营企业局、免税与政府实体局,覆盖所有的纳税人。根据纳税人的分布情况,四个职能部门在不同地区分别设有各自的地区办公室或者工作小组,归口管理所辖类型纳税人的诸多涉税事务,如纳税服务、纳税评估及税务稽查等,并实行机构、编制、人员和经费垂直管理。其中,工资和投资局主要负责为1.22亿个自然人纳税人提供纳税服务、办理个人所得税征收以及退税等事项,现有雇员5万多人(包括50%的临时性

7、雇员,在全美国设有400多个办公地点,以方便纳税人。大中型企业局主要为资产规模超过1000万美元的大中型企业提供纳税服务,负责为大中型企业办理涉税事项以及处理国际税收事项。大中型企业局按照主要行业划分在全国最具代表性的地区设有五个派出机构,即通讯技术和媒体分局(旧金山、金融和财务服务分局(曼哈顿、重工业、建筑和交通分局(新泽西、自然资源分局(休斯顿、零售食品和医药分局(芝加哥。小型和私营企业局主要是为资产规模小于1000万美元的小型企业或者私营个体企业提供纳税服务,负责税款征收、税收审计和税务稽查以及减免税事项。免税与政府实体局主要负责对各种非营利社会组织(如养老与证券基金、退休福利基金等和政

8、府机构(包括市政机构、小型社区组织以及大学的涉税事项。(二设置专门的纳税人维权服务机构,有效保障纳税人的合法权益在美国,国内收入局提供的纳税服务大致可归纳为信息性服务、程序性服务和权益性服务三大类,分别由三类机构负责。一是四个职能部门及其分支机构和全国计算机信息中心,主要为纳税人提供税法宣传和纳税咨询,即信息性纳税服务。二是设置在不同地区的税收征收中心,负责为纳税人纳税申报提供服务和支持,即程序性纳税服务。美国国内收入局设有10个税收征收中心,其中8个税收征收中心接受个人申报,2个税收中心接受企业申报。三是纳税人维权办公室,专门负责为纳税人提供税务行政复议、税务诉讼等维权服务,即权益性纳税服务

9、。纳税人维权办公室设有7个大区办公室,74个小区办公室(每个州至少一个,还在4个业务局派驻3个分局。纳税人所有涉税纠纷除向主管税务机关质询外,均可就近到维权办公室进行询问或上诉。(三提升税务犯罪调查部门的职能,加大对涉税犯罪的打击力度在加强纳税服务的同时,美国国内收入局进一步强化了税务犯罪调查部的职能作用,为严厉打击各种涉税犯罪提供可靠的组织保障。目前,犯罪调查部门已升格为国内收入局的一级职能部门,可以直接向局长报告工作。现有4400名员工,设有6个地区分部和326个实地办公室,包括在10个税务征收中心和6个国外设立的办公室。除上述机构之外,美国国内收入局华盛顿总部还设有信息中心、服务共享中心

10、、人力资源部、财务部、行政保障部、全国顾问委员会、局长法律顾问办公室、税收研究分析和统计部、沟通与联络部、员工权益保障部等,为税收征管提供信息、服务和培训等各方面的支持。这些部门以内部服务为主,不与纳税人打交道,不设立分支机构。三、美国税收征管机制的主要内容美国实行纳税人自行申报缴纳征管模式,税法征收成本=国内收入局经费总额/联邦税收收入总额。其中,不包括纳税人的纳税成本。明确规定了纳税人必须按期申报有关税务事项,并建立了一套较为完备的税收征管制度。现阶段,美国税收征管效率较高,不仅体现在其征税成本较低,而且还表现为各税种征收率较高。据美国国内收入局测算,2001年,美国联邦税收征收率高达83

11、.7%,在世界各国位居前列。美国的实践经验表明,在纳税人自行申报模式下,如何促使纳税人及时足额申报缴纳税款,增强纳税人的纳税遵从度,是提高税收征管效率的根本途径。围绕纳税人纳税遵从度的提高,美国建立起由税法宣传教育、纳税服务、税源管理、强制征缴以及违法处罚等诸环节构成的税收征管机制。具体包括:(一加强税法宣传和纳税咨询服务美国联邦税务机构十分重视税法宣传,采取多种形式,通过多渠道如互联网、电话、报纸等媒介宣传税收知识。目前,纳税服务已贯穿于美国税收征收管理流程的全过程,寓服务于管理之中。为了使纳税人更加了解其纳税义务,增强纳税人的税法遵从意识,美国每年要拿出一定比例的经费直接用于税法宣传和纳税

12、咨询服务,比如免费提供电话咨询服务、发放和寄送大量的税法公告、为各类申报表编制填报说明和指导等。在美国,还有一些无偿的自愿性组织和有偿的社会中介机构为纳税人进行纳税申报咨询服务。与此同时,美国税务机构还有针对性地开展税法宣传教育活动,以培育和加强国民纳税意识。比如,实施中小学生税务教育计划,全美中小学生根据年级高低分别开设了“了解美国历史上的税收”、“理解税收”、“税收和你”等课程,从小培养公民的依法纳税意识。实施社区税收宣传教育工程,常年组织面向退休者、农场主、小企业主、雇员等的免费税收学习班。值得一提的是,美国国内收入局每年拨款支持由非营利性组织负责的“诊所”,向低收入和不会讲英语的纳税人

13、宣传税法,提供法律援助。(二加强纳税人税务登记管理税务登记是税收征管的基础和起点。在美国,税务登记的重点在于建立纳税人识别号码。对于财产税等特殊税种,在建立纳税人识别号码的同时,还要建立纳税人应税财产的详细资料档案。纳税人在向联邦税务局报送纳税申报资料时,必须填写纳税人识别号码。否则,将被处以罚款。在美国,联邦政府对每个美国公民都确定一个终生不变的9位数社会保障识别号,即为纳税人识别号码。公司成立时必须先注册取得纳税人识别号码,否则银行不能为其开设银行账户。(三加强纳税申报管理采用便利的申报方式,尽可能方便纳税人、降低纳税人的纳税负担,是美国税收管理的重要原则。从目前来看,美国纳税人普遍采用的

14、是邮寄申报方式,即大多数纳税人填好纳税申报表后,通过邮局将申报表和支票直接寄给税务机关。随着税收信息化水平的提高,美国正建立先进的电子报税系统,电子申报等无纸申报(比如电话申报、网络申报将逐步取代传统的邮寄申报,成为日益重要的纳税申报方式。2005年,美国电子申报的收入占税收收入的比重达到60%。不过,目前美国纳税人使用电子申报时还必须事先向税务机关申请。美国税收专家委员调查表明,纳税人对电子申报的满意指数明显高于对纸质申报的满意指数。在美国,10个税收征收中心如实接收并处理纳税人的纳税申报表。对于纳税人电子申报资料,通过仪器可以自动输入计算机;对于纳税人的纸质申报表,则要人工录入计算机。在美

15、国,录入个人所得税纸质申报资料的工作量相当繁重,需要大量的临时雇员。经地区征收中心处理后,各地纳税人申报数据信息将自动汇总到国内收入局全国计算机中心。全国计算机中心自动将纳税人申报信息与系统中的第三方信息进行审核比对,进而判定纳税申报的准确性,自动检测,识别错误申报资料。对于申报资料有误的,将自动生成给纳税人重新申报要求的信件。对于未能按期申报、缴纳税款的纳税人进行催报催缴,是税务机关保护税收权益的重要措施。目前,美国纳税人信息实行“一户式”管理,计算机征收管理系统能够自动检索,及时发现纳税人的纳税申报和缴纳税款情况。对于未能按期申报的纳税人,征收中心将寄发通知进行催报,或者电话催报。对于经催

16、报仍不申报的纳税人,税务机关将发出传票,责令纳税人带上有关纳税资料,到税务机关陈述逾期原因。对拒不申报的纳税人,税务机关将视情况进行不同处理:一是传唤质询;二是移送纳税审计部门办理;三是列入犯罪调查,准备法律诉讼;四是由征收部门编拟替代性的纳税人申报表,并处以罚款或加TaxSystemsOverseas外国税收与借鉴 收逾期缴税的滞纳金。美国国内收入局对未能按期缴纳税款(即欠税的催缴,主要是通过发出8488表或8489表进行的。目前,在美国,大约1/3纳税人会收到税务机关的催缴通知单。如果纳税人在规定期限内未能清缴税款或罚款,美国税收征管信息系统则将纳税人的相关信息传送给相应的税收主管机构(四

17、个执行部门,主管机构将采取法定的强制执行措施,比如,对资产拥有留置权和实行扣押;征收雇员的工资和佣金,税务机关寄给纳税人的雇主一份法律文件,命令他们按期转交一定数额的雇员工资,以偿还雇员欠税;没收资产。为了限制银行占用税款,美国国内收入局建立了联邦电子付款系统,并积极推广使用信用卡缴税,以及时查询、采集、整理、结算纳税人缴纳的税款。(四重视纳税评估工作纳税评估(即税务审计是美国税务机构进行税源管理的重要手段,也是税务机构的一项重要工作。美国十分重视纳税评估工作,不仅内部形成了一支业务能力特别强的审计队伍,而且还充分利用社会中介机构(会计师事务所、律师事务所的审计力量进行纳税评估。首先,加强政府

18、之间的信息沟通,为纳税评估提供综合可靠的信息保障。在美国,税法明确规定政府(包括联邦、州和市镇政府及其机构必须向税务部门提供涉税信息,主要包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等等。同时,税法还规定公司在申报企业所得税时,除申报与其应纳所得税相关的信息资料之外,其交易方和交易情况以及支付其雇员的工资费用等情况也要一并申报。当然,税法也规定了税务机关为纳税人保密信息的责任。其次,利用计算机系统评估纳税人的纳税情况。为了提高纳税评估的有效性,美国每年都要运用计算机系统对纳税的整体情况进行分析,查找税收流失的可能性,并根据这些情况筛选出相关行业、企业和

19、地区进行重点纳税评估。近些年,美国NCR公司耗资8亿美元,组成了由1.8万多名数据库专业顾问和颇具权威的税务专家为管理中心的团队,创建了加强依法纳税的解决方案专业服务体系,主要用以解决税收征管和稽查上的纳税评估问题。此方案分四个层次对纳税人的有关信息进行搜索、追踪、锁定,必要时对纳税人进行模拟指认,以减少在现实中对纳税人不必要的干扰,最后提出最佳处理方法。第一层,搜索出应税未报者。运用网络数据库系统,对各种内部和外部数据与商业性资料来源进行对比,搜索目前应税未报的嫌疑人,评估其潜在税收能力。第二层,对纳税人进行特点描述并确定所在区域。利用网络资料“挖采技术”,分析纳税人的纳税情况,搜索税务稽核

20、对象,并建立纳税人特征的描述资料。第三层,运用“类神经网络的模型”指认一般的违法类型。第四层,运用“应收税款预测模型”,对待查案件进行优先顺序及最佳化处理。稽查时,不论遇到任何一种应收未缴税的案子,都可以选择、采用最适当的催缴处理方式,以最快速度收回欠款。运用计算机系统获取、处理税收征管信息数据,大大提高了税务审计的效率,增强了税务机关的税源控管能力。(五加强税务稽查和犯罪调查,严厉打击偷骗税行为除计算机系统自动筛选稽查对象外,美国还采用以下三种方法筛选稽查对象:一是针对特殊纳税群体(例如建筑业、牙医等现金交易较多的行当。二是从其他稽查对象的稽查或犯罪调查过程中发现相关线索,或者从举报等外部资

21、源中获得相关线索。三是延伸稽查,即与被稽查对象有关联的,均可成为延伸稽查对象。在美国,根据稽查对象的纳税评估情况,采取不同的稽查方式:(1信函调查。适用于与纳税人讨论的问题较少,各种资料放在一个小信封中即可解决的类型。(2约谈方式。适用于需要面对面地讨论问题,而且纳税人携带的资料很容易带到税务局。(3实地检查。是指审计人员在纳税人生产经营地对纳税人的账簿、现金日记账、银行账户、销售发票、协议和合同等档案资料的详尽检查。美国税法规定了比较严厉的税收处罚措施。如果在税务稽查和犯罪调查中发现偷税问题,情节较轻的则需要补税并罚款;偷税数额较大的则要承担刑事责任。近几年,美国稽查查补税款每年都在500亿

22、美元左右。美国国内收入法典有关行政处罚条件和标准的规定大约有100多项,主要是罚款,包括不按时申报、不如实提供税务信息、不按时缴纳税款、税务欺诈等几大类。对未填报税款申报表的,每月或每月的部分时间罚款5%,最多不超过25%;未支付到期税款每月(或每月部分时间罚款0.5%,最多不超过25%;对欺骗的罚款是75%。在美国,如果纳税人没有按时提供资料或者按时缴纳税款,由电脑自动通知纳税人;如果纳税人的纳税申报信息不准确,则需要税务工作人员与纳税人进行面对面交谈;其他处罚则主要是对纳税人进行税务稽查和犯罪调查后作出。无论哪种情形,纳税人均有机会向国内收入局解释说明其不应受到处罚的理由。(六保护纳税人的

23、合法权益税务行政复议和税务诉讼,是美国保护纳税人合法权益的重要措施。在美国,不仅制定了纳税人权利法案,明确了纳税人在稽查、上诉及退税等方面享有的权利,而且在税收征收管理流程设计上也充分体现了保护纳税人权益的客观要求。比如,税务机关在税务稽查结束后有一个初步通知的“30天信件”,纳税人有30天时间对检查结论提请复议。如果30天之内纳税人既没有复议,也未缴纳税款,税务局将通过挂号信寄达法定的漏税通知。纳税人在90天时间内可以向法庭提出诉讼。如果没有提起诉讼,稽查结果才具有最终效力。如果纳税人对纳税检查报告有异议,在收到“30天信件”后,就可以写抗议信给其主管税务执行部门。目前,在美国,纳税人与税务

24、机关存在争议的税务案件80%以上是通过行政复议解决的。四、启示与借鉴(一进一步增强税收的职能作用与美国相比,目前我国税收制度存在两方面的缺陷:一是宏观税负还偏低。由于财力不足,各级政府正常履行其职能受到一定程度的制约,还难以承受经济转轨和社会转型的巨额成本,这无疑将会对社会稳定和经济持续发展产生不利的影响。二是税制结构的不完善,表现为流转税与所得税收入格局不尽合理、流转税制和所得税制要素不健全,在一定程度上制约了税制调节经济和调节收入分配职能的发挥。因此,在强化税收征管的基础上,实施结构性税制改革,优化税收结构,适当提高宏观税负,是我国新一轮税制改革的总体目标。首先,要改革和完善现行流转税制,全面推行消费型增值税并扩大其征税范围,改革和完善消费税制,逐步降低关税税率,以增强税制的适应性和调节经济的功能。其次,改革和完善个人所得税制,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,逐步提