公共管理的特质以及与私人部门管理的区别

1、第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。（一）政治权威与经济权威公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公

2、共管理不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。（二）多元制衡与自主性公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政

3、府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）公共利益与私人利益就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，

4、而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。（四）法的支配与意思自治政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。（五）政府与市场政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人

5、部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：垄断与市场私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决

6、于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。（六）多元理性与经济理性公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。公共管理与私人管理有哪些区别？答案：公共管理是指国家、政府及其它公共组织的管理活动，公共管理指

7、公共组织提供公共产品和服务的活动，私人管理是指工商企业的管理活动。两者的区别主要有：1、服务的对象不同：公共管理公众服务，私人管理私人服务。2、使命不同：公共管理前者追求公共服务和公共利益。追求公共利益的最大化，私人管理追求企业利润的最大化。3、资金来源不同：公共管理财政拨款，私人管理客户。4、效率意识不同：公共组织缺少效率意识，公共管理资金来源为财政划拔而且运作过程缺乏竞争。私人组织效率意识强。5、环境不同：公共管理政治环境，公共管理具有明显的政治性和公共性。公共管理包括广泛而复杂的政治活动。私人管理市场环境。6、相比之下，公共管理尤其政府管理更强调责任，公共部门不像私人部门的权力责任划分那

8、么清楚。7、就人事管理而言，公共管理的人事管理系统更复杂更严格。公共部门的公务员绩效评估标准更复杂，雇佣和解雇也更困难。中华人民共和国物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在经过2004年修正之后，1982年宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这样，政府对土地或私有财产的征收或征用似乎必须以“公共利益”的目的；只有“为了公共利益的需要”，政府才能

9、合宪地征用财产。然而，什么是公共利益呢？我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。在实践过程中，“公共利益”却是一个极难界定的概念。近年来，随着城市改造和农村转型步伐的加快，土地征收和房屋拆迁成为频繁引发中国社会冲突的源泉。在征收过程中，政府或开发商的目的是不是符合“公共利益”，无论在理论上还是实践上都产生了巨大的困惑。如果拆迁的目的是危房改造，征收显然符合“公共利益”；但如果拆迁的目的是商业开发，又如何认定呢？如果为了退耕还林而征收土地显然符合“公共利益”，为了工业建设而征地又如何呢？公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。对公共利益的界定，可谓仁者见仁

10、，智者见智。我们认为社会公共利益就是社会中的非特定的绝大多数人的共同利益。它除了“诸如世界和平、教育、清洁空气、某种合理的交通控制”等利益之外，凡涉及绝大多数人利益的都应该属于公共利益的范畴，如：国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。我们认为在界定公共利益时应该注意以下方面：1、受益人的非特定性。公共利益的受益人应当是不特定的多数人。公共利益中“公共”应当是一个开放的群体，而不是特定的群体。例如环境保护的受益者是不特定的，受益群体是开放的，不是封闭的。如果受益人是特定的，属于私法范围。如在某一块地上建一个大型游乐场，其

11、直接受益者是游乐场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建游乐场方便群众游乐，游客也受益，而游客也是不特定的，为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为游客和游乐场经营者的关系是普通民事关系，游客对游乐场的使用也是民事法律行为，可以也应当通过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所有可能到公园的居民，受益者是不特定的，公园的经营者是受政府的委托管理城市基础设施，为所有的游客免费提供休息、娱乐的场所，并不从游客身上获取任何利益，双方并不发生等价交换的民事关系，建公园就是公共利益。2、范围的法定性公共利益是能让许多不特定的人受益的利益，其范围

12、过于宽泛而不具有可操作性，难以避免公共利益的滥用。为了防止公共利益范围不适当地扩大到不必要的领域，界定公共利益范围的权力只能到国家法律为止，其他法规、规章、规范性文件都不应当被授予解释公共利益具体范围的权力。只有在法律明确规定范围内的“公共利益”才是合法的公共利益。因此必须要通过法律明确规定公共利益的具体范围，国家可以通过修改立法法，对解释“公共利益”具体范围的权力作出规定。3、外延的相对性。公共利益的外延是随着经济和社会的发展而发展，不是一成不变的。传统的公共利益重点是国家安全、抗击自然灾害和公共基础设施建设。因此，关于国防建设、军事行动、防灾减灾、市政建设、公共基础教育等工作必然成为公共利

13、益的重要内容。但随着经济和社会的发展，人们在满足上述利益要求的前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可持续发展、环境保护、安全生产、公共卫生、残疾人保障等，因关系广大人民群众的切身利益，被提到各级政府工作的重要议事日程。由于自然条件和经济发展水平的不同，一个国家的不同地区，其“公共利益”的外延也会有所区别。在经济欠发达地区，刺激和发展经济，促进生存状况的改变也是公共利益的需要。在生存都不能保证的时候，怎么去可持续发展，谈发展也不现实。在北方干旱地区，水是重要的公共利益，有序的引江济黄也是公共利益的需要。4、内容的非营利性。公共利益的内容具有公共性，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日

14、益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过运用公共权力为全社会提供普遍的公益性服务。公共利益内容的公共性决定了其内容应当具有非营利性，经营者不得通过该项目获取额外的利益。5、程序的正当性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、听证权、参与决策权等程序权利的有效行使。如果在对土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其

15、补偿的公平性的发生疑问时，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策，这显然不符合程序公正和参与民主的要求。公共利益侵蚀公民个体利益的实质是政府公权力对民众私权利的侵犯，正是一些地方行政权力的滥用导致了公共利益被滥用。在不少地方，民众缺乏沟通、制约政府的渠道，而个体利益缺乏表达与救济的机制。表现在拆迁行为中，何时拆迁、怎么补偿、如何安置等，都是拆迁方说了算。对于政府和拆迁单位定下的方案，被拆迁户只能被动地接受。由于双方地位悬殊，不少拆迁合同不仅是不平等的，还是霸王协议。由于缺乏有效制约，一些地方政府才会屡屡越位，滥用行政权力为开发商服务。现实中，盗用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事

16、例屡见不鲜，严重地侵犯了当事人合法权益，损害了人民政府的形象，破坏了干群关系，在个别地区，土地征收征用、城市房屋拆迁，已成了影响当地社会稳定的重要因素之一，是一种不和谐因素，影响了和谐社会的进程。对“公共利益”概念加以明确界定，能够维护人民群众合法权益，维护社会稳定，促进法治建设和和谐社会的进程。公共利益理论百科名片公共利益理论（PublicInterestTheory）在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认同的传统观点是，政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等

17、市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。目录简介 本质属性 客观性 社会共享性 性质 发展阶段 1.界定 1.简介 本质属性 客观性 社会共享性 性质 发展阶段 1.界定 1.编辑本段简介公共利益理论的基本观念是法律应当反映“公意”，代表全体人民，或者“最大多数人民的饿最大利益。”具体到行政立法领域，官员被假设成为了公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法权的利他主义者。 立法也可能“从维护人民意志与利益的神圣权力，变为侵犯人民权益的手段；从表达社会公平与正义的

18、饿价值标准，变为立法者专横统治的工具”，在这种情况下，立法权“异化”了。但是，人民可以通过选举、舆论监督和司法审查等民主制度纠正这种异化。 这种理论以政治领域（追求公益）和经济市场（追求私利）的严格界分为前提，根植于方法上的有机体主义（如超人民的国家，神秘的“公益”）和利他主义的假设。 编辑本段本质属性作为共同体利益和公众利益, 公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位, 并没有告诉人们公共利益包括哪些内容, 它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下, 公共利益也具有一些基本的属性。

19、编辑本段客观性公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。 社会共享性既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”

20、；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。 编辑本段性质公共利益的本质属性：作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。 公共利益的客观性：公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整

21、体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。 公共利益的社会共享性：既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。 编辑本段发展阶段第一阶段公共利益理论的发展分成两个阶段，第一阶段重视的是生产者本身的利益，第二阶段则开始重视消费者的利益。第一阶段中又称“Grangerperi

22、od”也就是反独占的农业社会运动，学者从研究美国的农夫，认为农夫被下游厂商剥削，下游厂商独占之下形成差别定价，而让独占厂商享有过度集中的经济力量(economicpower)，经济力量形成之后又继续在社会以及政治上造成影响力，而政治力量应该立法来阻止独占造成的垄断力。由于对于企业本身的不信任，所以希望立法来限制厂商的权利以及控制企业在市场上的活动。 第二阶段第二阶段的理论重点由强调保护生产者改为保护消费者。管制的主要目的在于防止造成市场无效或是不公平的市场惯例。当独占产生时，管制的主要目的在于回复某种程度的竞争，例如因为规模经济而造成的自然独占，管制要监视的是利率与利润背后的福利水平。 编辑本

23、段界定公共利益的界定主体通过上述对公共利益的特征的分析，人们可以清楚地看到要单纯从主观的角度定清晰地界定公共利益是非常困难的。因此，需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且此时由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观世界各国法律对公共利益的界定主体的规定不外乎有三种：第一种是是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量 运用公权力追求公共利益必然会有代价 的实务运行过程也正是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对

24、于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。“立法者只能对此做出概括性的规定，具体的判断标准则由行政机关来行驶。惟在出现纠纷和冲突时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益”。 公共利益的界定标准公共利益抽象、不确定的特点使得人们很难给其下一个科学确切的定义，但这并不意味着不能确定公共利益的界定标准，从上述总结的公共利益的基本特征出发，人们至少可以从以下几个方面来对公共利益进行考量：1.比例原则。 土地征用、拆迁必须是为了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味着任何土地征用行为都是正当的，国家可以随意地行使相关权

25、力，它必须同时符合比例原则。比例原则源于德国，它具有三层涵义：一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的（必要性原则）；二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的（妥当性原则）；三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益（狭义比例原则）。比例原则在于限制政府在征地过程中过于宽泛的自由裁量权，它要求政府机关在实施征地行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标（公共利益）可能对相对人的利益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使两者处于适当的比例状态。当征收、征用的目的可以通过其他代价较小的方式是现实时，

26、则无必要征收征用。 2.利益衡量原则。 利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准征收（征用）后，能否给社会产生比原先由原财产人使用的“更高的”公益价值。而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量多少的问题，而且还包括该征收（征用）之目的之“质”的问题，此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。例如，“相对于其他法益（尤其是财产性的利益），人的生命或人性尊严有较高的位阶”。并且，即使是多数人受益，也不能建立在少数人的痛苦之上；即使多数人同意，也不能剥夺少数人的基本人权，因为公共利益具有功利性价值，而人权具有目的性价值，无论如何，公共利益的增益不能以剥夺人权或牺牲人权为代价，

27、这是法治社会的基本原理，否则将可能导致“多数人的暴政”。换句话说，公共利益应该是对所有个体利益的整体性抽象，其体现为每一个个体利益都能得到改进，即使“帕累托改进”很难实现，至少也要恪守“卡尔多希克斯”改进的底线。 3.公平补偿原则。 运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍损害或特别损害。此，在寻求公共利益而不得不让少数人做出牺牲时就必须确立公平补偿的原则。正如麦迪逊所断言：政府的存在本身就是人性不可靠的说明。有权利损害必有救济，是公平正义的社会价值观的体现，也是现代法治的基本精神。只有做到公平或公正的补偿，才能使公民个人的权利损害降低到最低限度。而各国法律中对补偿的表述不一

28、，有“公平补偿”（德国与法国）、“适当补偿”（美国）、“正当补偿”，但他们在计算补偿金额时却考虑了直接损失与间接损失，而中国宪法修正案中尽管增加了征收和征用时给予补偿的规定，但是在计算补偿金额时考虑的因素较小，结果往往给予补偿的金额很低，造成了公共利益对私人利益的侵害。 4.正当法律程序原则。 公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序之理念。因为公共利益的公共性和社会共享性要求对公共利益进行确认时必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。依据“公正程序应当包括五个方面，程序的合法性，主体的平等性，过程的公开性，决策的自治性和结果的合理性”，人们认为有必要从以下几个方面完善公

29、共利益的界定程序： 公共利益的界定方式如何依照上述原则、标准正确地界定公共利益？这是一个界定方式的问题。各国法律中均对公共利益给予界定，其表述方式可分为两种：一是概括式，即在宪法和与土地有关的法律法规中仅原则性地规定“只有处于公共利益的目的才可以行使征用权”，但对到底哪些属于公共利益的范围未加明确界定。如澳大利亚、加拿大、美国等；另一种是列举式，即在与土地征用的法律中详尽地列出那些公共利益的情况才能行使征用权，最典型的有日本、韩国、印度等国伴随着我国城市建设步伐的加快和大规模的旧城区改造，城市房屋拆迁数量也在不断增加，但却在拆迁过程中也激发了不少社会矛盾。造成该矛盾的主要原因之一，就是没有正确

30、的界定社会公共利益问题。在此，笔者结合国内外立法及学者的认识，就在城市房屋拆迁中如何界定公共利益，发表一下认识。 一、公共利益的定义 公共利益(public interest )是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家的立法所认可，但至今却没有一个完整明确的定义和范围，而且往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。不但立法上存在着解释的困境，学术界也没有统一的学说。由于研究方法的不同，对于“公共利益”的理解亦不同，主要表现为三种理解：“一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二

31、是公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。”1 由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法下一个放之四海而皆准的定义。但是并不是说公共利益不能确定，在一定社会中的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益成文法化和类型化，并借助法律理念和司法实践，还能够相对确定它的内涵。公共利益是指在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受和发展等公共需要的各种资源和条件的总和。公共性、利益共享性以及非营利性为其特征。公共利益虽然不是个人利益的简单相加，却与个人利益紧密相联。公共利益与个人利益相比具有一定的优先性，表现在

32、国家因公共利益之需可以将个人利益置换为公共利益，因此，公共利益与个人利益置换时并不完全遵守市场经济自愿交易的规则。也正因为这种优先性，公共利益才有致个人利益于不利的可能。人们也正是基于这种恐惧，才要求法律对公共利益的外延作出明确的界定。我国台湾地区土地法第二百零八条就采用列举的方法对公共利益的范围进行了严格的限定，日本也如我国台湾一样，对公共利益作了列举式的规定。在梁慧星教授主编的中国物权法草案建议稿中，对公共利益作出了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业以

33、及国家法律规定的其他公共利益。”2 二、如何界定公共利益的内涵 综观世界各国，对公共利益的内涵主要通过以下方法来确定的： （一）从公共使用的角度来确定 通过公共使用主体来确定公共利益是大多数国家最初的做法。 一般说来，公共使用主体包括两类：第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用；第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府建筑物、国防设施。对于这些事业，世界各国都认为符合社会公共利益，因其为任何一国家都存在的，并经社会广泛承认的，独立于一国现时政策之

34、外的社会利益，同时这一类利益内容很容易为公众所辨别和理解，故称为绝对公共利益。 （二） 从公共利益的用途的效果角度来确定 法国行政法院认为，“只要能够满足公共利益就是达成公用目的”3 。美国宪法修正案第五条将其确限定为“公共使用( Public Use) ，随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对”Public Use“作扩展解释，将”Public Use“解释为”Public Interest“(公共利益) 、”Public Purpose“(公共目的) 、”Public Need“(公共需要) 、”Public Welfare“(公共福祉) 。

35、因此，现在美国法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。4 （三）从拆迁的目的来确定公共利益 房屋拆迁的目的，主要是对房屋之下的土地进行利用，因此，应通过土地利用的目的来确定公共利益内涵。 a 是否具有营利性 根据房屋拆迁后土地利用的目的是否具有营利性即商业特征，来判断拆迁行为是否符合公共利益。一般地说，如果拆迁土地的目的具有商业特征，即营利性，例如将房屋

36、拆迁后建立工厂、商业城或商品房，则该拆迁不符合公共利益的目的。 b 拆迁是为了增加财政收入 有时政府进行房屋拆迁并非是为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机，增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益特性，但更多体现的是政府利益或国家利益。因此具有此目的的拆迁行为不符合公共利益。“政府为了解决公共财政的措施，其目的虽可以符合公益，但是，仍不得认为符合公共福祉，因而，若必须采征收之途径，则必须具备更进一步之要件方可。国家不可为了积极图利，而行使征收之措施，来牺牲人民之财产基本权利。”5 c 拆迁是为了显示政绩或其他目的有时房屋拆迁的目的并非是为了社会公共利益或符合城市规划建设，而是政府官员为了

37、显示其政绩，大肆攀比，搞官员工程、腐败工程，因此，大量房屋被拆迁，且被冠之以“公共利益”，但实质上，该拆迁行为是政府滥用行政权力，侵犯了公民权利。公共利益百科名片公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。虽然自古以来国家的形式变化多样，对国家存在的理由也有不同的解释，但是毫无疑义，公共利益是国家存在的正当性理由。行政法，调整政府与人民的关系，公共利益概念是界定政府行为必要性的主要界限。概念公共利益是与私人利益相对的概念。 公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。因此，宪法通常规定只有立法机关

38、通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。例如：我国宪法经过十届人大二次会议修改后，在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就在强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神。 编辑本段根本特点1、非营利性 2、自由使用性

39、 编辑本段方式直接与间接设定结合 实体与程序并重 授权与控权并重 编辑本段词源考证公共利益与共和在对公益词源进行探究的过程中，我们发现公益与共和是联系在一起的。亚里士多德界定的共和概念有如下涵义：1、以群众即大多数人为统治者而照顾公共利益。是否照顾到公共利益是亚里士多德区分正宗与变态政体的“绝对公正的原则”，其根本着眼点是“公共利益”。2、混合政体。亚氏说“共和政体”就是“混合政体”。在“大多数人统治”之下，要照顾全城邦利益，“自由出身”、“财富”和“才德”三要素必须同等重要，三者混合于政体中，这才能顾及城邦中各阶层（阶级）利益，才能实现“公共利益”；3、中产阶级掌权。4、宪政。5、亚里士多德

40、的古典共和论对公共利益是非常强调的。共和的目的在于把政治权力塑造成一种能为共同体中所有人共享的、保障各阶层利益的公共架构，以使政治共同体能够获得稳定的秩序而得以保存。而共同体中所有人共享的利益实际上就是公共利益。古典共和主义的共和理念是与公共利益密不可分的，共和就是为了实现公共利益的维护。以联邦党人为代表的新共和主义对古典共和主义理念加以继承并发扬，他们将以代议制为基点的间接民主融合进共和理念中，认为“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会和亲自提出意见更能符合公共利益。”公共利益又成为间接民主的目标指向之一。 公共利益分解考证辞源中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而

41、言。”由此，我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。对于公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之范围，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。而对于不确定多数人的判断，又先后有两种标准。第一种是德国学者洛厚德提出的以地域基础为标准，即在一定地域范围内，地区内的大多数人的利益就是公益。第二种是德国立法者、司法界及学术上提出的“某圈子之人”作为公众的相对概念并间接的勾勒出判断公

42、共的标准。“某圈子之人”具有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断标准就至少具备了两个标准：1、非隔离性；2、数量上须达一定程度的多数。后来，德国学者纽曼提出对国家社会有重大意义的目的国家任务作为论定公益概念的要素。他提出的这个判断要素，是将判断公益的标准由主观公益的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。 利益，在辞源中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。美国学者庞德认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间

43、的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。”庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，认为“法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。”他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。个人利益是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。 编辑本段界定标准立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准： 其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特

44、定性的显着特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。 其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。 其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于

45、广泛的民意之上。 其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。 编辑本段公共利益与其他概念辨析“公共利益简称为公益。公益的内容具有不确定性。这种不确定性，可以主要表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。尽管如此，公益并非不可捉摸，它仍是一种客观的存在。公益是不确定多数人的利益。”要深刻理解公共利益，还要将其与其它一些概念加以比较。 公共利益与个人利益公共利益与个人利益的关系，也即公益与私益的

46、关系。对此，西塞罗曾提出了“公益优先于私益”的主张。在18世纪甚至将公益视为最高的“法”，认为公益与私益相对立，影响迄今仍然十分明显。另一种相反的观点则认为，公益不过是私益的总和和抽象，私益才是最终目的。如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。18世纪的社会功利主义(utilitarianism)学派提出了一个简单的定义：一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之和。既然国家的目的是最大强度地促进公共利益，那么它就要采取措施来实现社会“最大多数人的最大幸福”。刘军宁在对传统美德观与现代美德观进行对比分析的过程中指出，现代美德观对

47、公益与私利的关系有自己的看法：公益只能是私利的和谐组合，脱离了私利便无公益。公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础，从而也就保证了对公益的关心。按照现代美德观的看法，正当追求自利所带来的公益绝对大于牺牲自利所带来的公益。市场经济和自由社会向人们提供从事伟大事业的机会，而无需其本人伟大。人以自利为出发点能对社会的贡献要比意图改善全社会的人贡献大。正义是起源于人的自利和有限的慷慨，自己对自己负责，保护好自己的利益，充分的自我发展，便是对公益最大的贡献。当然，前提条件是你不要去损害他人的私益。德国公法学者雷斯纳(w.leisner)认为

48、，下列个人利益可转化为公共利益：第一，“不确定多数人”的利益。到底哪些利益，或者说到底“累积”多少人的个人利益才属于这种“不确定多数人”的利益，应按民主原则即通过“立法程序”来决定，否则会丧失“法律的可预见性”。第二，具有相同性质的个人利益。也即是个人在自由、生命和财产安全方面的利益。对这种利益应上升为公共利益，使国家肩负起排除危险的义务。第三，少数人的某些权利利益。他认为，社会上某些“特别团体”（如乡、镇等小行政组织）成员的数量，不足以形成较大组织内的多数。但是，按照民主的方式，可以承认他们某些利益为公共利益。 公共利益与国家利益国家利益，按照我国学者的观点，它既不是西方现实主义政治学家所说

49、的国内各种冲突的政治利益的折衷，也不是理想主义者所说的全社会的共同利益，它实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。国家利益包括国家的经济利益、政治利益、国防利益等方面。国家利益经常被用来以国家的名义理所当然地侵犯公民权益。笔者认为，国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的外交场合下才会出现国家利益，才会有对国家利益的维护；在对内情况下即一国范围内，是不应当出现国家利益这一字眼的，国家的利益应当是组成该国的所有公民的利益，国家只是公民的集合，除公民的利益外，国家不应再享有自己的特殊利益。因此，在国内范围内，不存在国家利益，只有公共利益；在国际范围内才存在国家利益。 公共利益在利益群体中的

50、定位公共利益在利益群体中究竟处于一个什么样的位置，是上位概念还是下位概念？对此，学者们多有争论。有学者认为，公共利益是上位概念，社会利益和国家利益同为并列的下位概念。有学者认为，社会公共利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系。还有学者认为，共同利益是上位概念，公共利益与个人利益是下位概念。各单个社会成员所拥有的共同利益或相同利益，具有普遍性或共同性，是被提取和分离出来集合成为公共利益的前提，但是共同利益或相同利益不一定被全部提取和分离出来，未被提取和分离的部分，由各单个社会成员所拥有和保留，仍然是个人利益的构成部分。笔者认为，利益群体在整体上可以分为三个层面：即人类整体利益、国家利益

51、和公共利益。人类整体利益是事关全人类共同生存与发展的普遍利益，它没有国界的限制；国家利益是一国在国际交往中的本国利益，只在外交关系中存在；公共利益限于一国范围内的关系全体公民的整体利益。在此基础上，根据利益主体的不同，公共利益又与团体利益、个人利益相对应，但公共利益不必然与团体利益或个人利益相对立。 编辑本段实践的应用我国现行宪法中的“公共利益”主要规定在征收（征用）补偿条款中，但实际上，“公共利益”在1982年修宪时就在宪法第10条第3款中出现，但是直到近来才引起人们注意，并且成为学界讨论的热点的诱因除了2004年修宪对其重新强调之外，更主要的在于修宪后一系列的严重侵犯财产权的事件。如江苏的

52、“铁本事件”、41湖南的“嘉禾事件”、42北京的“野蛮拆迁”事件43等等。这些事件经过媒体的报道后，不由得引起人们的思考，为什么会有这么多的侵犯公民的合法的财产权的事件发生？这些政府的拆迁、征用行为是否符合宪法中规定的“公共利益”的标准？进而，宪法中的“公共利益”规定如何得到准确地应用？对此，笔者想选就我们生活中最常见的两类征收（征用）情形来分析“公共利益”在普通立法中的落实情况以及宪法对此的作为。 征收集体所有土地中的公共利益宪法第20修正案中对土地的征收主要是指对集体经济组织所有的土地的征收。这种集体经济组织所有的土地主要是作为集体经济组织的农业生产用地、集体经济组织的公共设施和公益事业建

53、设用地、集体经济组织成员的宅基地。很多学者认为，对集体所有土地的征收之所以滥用，是因为土地管理法中没有对“公共利益”明确化。44对此，笔者认为，集体所有土地征收中的问题，并非完全归罪于普通立法的疏忽，而是我国的土地使用制度造成了“公共利益”的“稀释”。从土地管理法第43条来看，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。可见，任何建设用地都必须使用国有土地，现实中，这种建设用地主要有三种情况：（1）国家进行公共设施及公益事

54、业建设需要使用集体所有的土地；（2）国有企事业单位需要使用集体所有的土地；（3）需要办理出让手续的土地。45从上述三种情况来看，只有第一种情况是属于公共利益，后两种情况均属于经营性的和主要追求经济利润的利益，并不符合公共利益原则，但为什么又必须要进行征收呢？这是因为作为“非公益用地”本来可以通过该土地的自愿出租、转让获得，但是，由于我国对集体土地和国有土地分别实行两种使用制度，国有土地可以实行有偿使用，可以进行出让、转让、出租和抵押等；而集体土地则不能进行出租和转让，且对用地方式进行严格的用途管制，因此对于非公益使用集体土地就只能通过征收为国有土地来实现了。在这种情形下，即使规定“公共利益”的

55、原则，也只会导致将一些非公共利益的商业利益硬解释成是“公共利益”，从而使“公共利益”稀释化。这不能不说是“公共利益”与现实土地制度之间的矛盾。 城市房屋拆迁中的公共利益另一类比较集中的涉及公共利益的事件是城市房屋拆迁，城市房屋拆迁的目的是收回公民房屋所占用的国有土地使用权，由于我国实行土地与房屋分离的制度，所以，在土地管理法第58条规定了国有土地使用权收回制度以后，我国又建立了独立的房屋拆迁制度，这种房屋拆迁虽然表面是拆迁人与公民之间的关系，但实际上，拆迁人进行房屋拆迁必须获得国家颁发的拆迁许可证，所以，对公民房屋的拆迁本质上属于国家对公民房屋的征收。根据城市房屋拆迁条例第3条的规定，城市房屋

56、拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。这可以被看作是城市房屋拆迁的目的。同时，作为其前提的国有土地使用权收回制度规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。可见，土地使用权收回制度中并没有对“公共利益”予以明确，同时，根据该条文将“公共利益”与“旧城改造”分开列举的结构来看，似乎土地管理法并不认为旧城改造属于公共利益的一种，如此一来，城市房屋拆迁制度的“合宪性”何在呢？ 宪法中“公共利益”条款的效力对农民赖以生存的土地和作为公民“生活的堡垒”的房屋的征收，是最严重的财产权“牺牲”。财产权只对“公共利益”作出“牺牲”，因此，征收（征用）权的行使必须基于公益的目的。但是，由于普通立法中对“公共利益”混乱、模糊的表述，以及由于国家的其他制度，导致宪法中“公共利益”条