城市经营的五项风险(1)

1、城市经营的五项风险(1)论文内容提要 城市管理需要运用经济手段，但这不等于应当以经营方式管理城市。城市经营极有可能导致政府职能“越位，城市建立规模失控，耕地资源枯竭，地方保护主义盛行和加重企业税费负担，最终影响经济和社会全面、持续、安康开展。【论文关键词】 城市；管理；经营；风险 近年来，不少地方流行城市经营，指导们大谈城市经营的经历，专家们也在阐发城市经营的意义，大有以城市经营取代城市公共管理之势。城市管理的某些方面运用市场机制是必要的。在依法行政的前提下，运用经济手段管理城市，可以有效开发和利用城市公共资源，实现城市管理的良性循环。但是，如把城市公共管理等同于城市经营，以Urban Mar

2、keting取代Urban Governance，就会否认城市公共管理固有的根本属性，由此产生众多风险，影响城市经济和社会安康、持续开展。本文丰要提醒城市经营与这些风险的内在联络，说明这些风险可能产生的危害，慎重对待城市经营，躲避这些风险。 在我国目前的体制格局下，以经营形式管理城市，容易产生以下五项风险。一、政府管理职能“越位风险 众所周知，城市经营的主体只能是政府，政府是否应当执行经营职能，我国经济体制改革的理论对此已有明确答案。传统方案经济体制下，政府集公有资产所有者和经营者为一体，否认企业经营自主权，否认市场机制的作用，使经济活动失去应有的活力和动力。改革开放以来，经济体制的转变过程，

3、本质是企业经营自主权确实立过程和政府职能的转变过程。即政府把经营权还给企业，自己主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳。事实证明这是现代市场经济开展的正确方向。 城市经营虽然在经营对象和内容上与企业经营有所区别，但既然是经营，就都是以营利为目的的市场行为。体制转变尚未完成，政府又要回到经营者的位置，终究是旧体制的惯性，还是新体制的创新，值得研究。笔者认为，城市经营在性质上属于政府的“越位行为，不宜提倡，理由如下。首先，政府执掌着行政管辖权，同时其产权相对模糊，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种鼓励和约束机制，道德风险和时机本钱都相对较高。许多假公济私和以权谋私的事实均可证明：政府

4、操办经营业务，不仅资源利用效率普遍较低，而且极易产生腐败，损害政府形象。其次，政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运发动，合二者为一，这是对市场公平竞争原那么的否认。可见，政府的性质和地位决定着它不宜从事经营活动。这是进步微观运作效率的需要，也是标准政府行为，维护政府形象的需要。 政府的“越位行为之所以必须及时得到制止，另一个原因在于政府才能的有限性。政府在经营领域大显身手，必然引发城市公共管理的“缺位：在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域，虽然百姓急需但将难见政府管理和效劳的踪影。按理这些事情是政府份内该管的，但长期得不到解决，表现为经济调节滞后，市场监管

5、乏力，社会公共效劳稀缺。一些地方政府部门经营理念太强，只管收费不管治理，怕加强治理影响地方税费收入，导致市场秩序混乱和精神文明建立倒退，足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位产生的弊端。 总之，历史和现实都告诉我们，政府部门必须明确自身职能定位。除特殊需要，政府一般应慎谈经营，要彻底摆脱传统方案经济的羁绊，改无限政府为有限政府，根据市场经济开展要求，实在把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳上来，防止政府职能“越位和“缺位并存产生的种种不良后果。二、城市建立规模失控风险 积极推进城市建立是解决城市诸多问题的有效手段，为此，资金短缺和建立任务繁重，常常是政府管理城市所面临的主要

6、矛盾。提倡城市经营多半是想打破财政收支的约束，利用政府信誉负债开发，加快城市建立进程。应当成认，在经营领域完全依靠自身积累扩大规模很难有大的作为，因此，负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争才能的重要手段。但是，城市建立以经营方式大举负债，其可行性值得讨论。因为城市公共建立有其自身的特殊性。 首先，城市建立形成的根底设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金。即使设法回收，周期也很长。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建立规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权利和信誉，银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建立负债经营超出适度范围，引发城市建立规模失控，建立债务无法按时

7、归还(不少劳民伤财的“形象工程就是在城市经营中接连推出的)。外表上看，是银行经营不善导致不良资产增多，本质是政府主导信贷经营，盲目扩大城市建立规模造成的。据有关报道，“十五期间江苏省市政公用根底设施投资方案达1750亿元，超过“八五和“九五两个五年方案投资总额1100亿元的59，其中自然需要银行巨额贷款(如中国工商银行江苏省分行负责城市建立贷款200亿元)。如此急剧膨胀的负债建立是否与盛行城市经营相关，届时是否能顺利还贷，值得研究。 当然，实际承担城市建立债务风险的不仅有银行，还有参与城市建立的诸多企业。他们垫付资金承担建立工程，一是为了扩大市场占有率，增强企业竞争力；二是认为政府信誉强于企业

8、，不会发生赖帐、逃债现象。假设城市建立规模失控，建立企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时，上游的建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反响，大批企业可能被拖垮。因此，在政府作用较强的条件下必须慎重对待城市经营，这是防止盲目扩大城市建立规模，预防债务危机，降低金融风险的需要，也是保护广阔企业和社会公共利益，实现城市持续开展的需要。三、土地资本和耕地资源枯竭风险 土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对企业经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源配置，进步土地利用效率的必要措施。但是以经营形式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，将使土地资本和耕地资源

9、面临枯竭危险。 因为土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，而且把土地将来收益也收入囊中。详细表现为在土地租赁、批租和入股三种形式中，政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的根本形式。通过所谓批租，一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式外表上看政府得益颇多，其实流失更多。道理很简单，因为政府由此丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。 应当指出，这里的问题不是土地是否需要有偿使用，而是采用何种方式更好。假设改行土地租赁制，外表上看近期政府土地收益有限，但它能保证政府后续土地收益不断增长。并且

10、，因门槛低，通过土地租赁制可以在较短时间内，对所有经营性土地实行有偿使用。可见，土地租赁制是全面推行土地有偿使用制度，同时又确保政府长期获取土地收益的有效形式。相反，如继续目前的土地批租方式，一方面大量土地因门槛过高而难以纳入有偿使用轨道，即土地资产继续流失，另一方面将来假设干届政府对目前已批租的存量土地将失去收益权。事实上，如今的政府没有权利把将来政府的收益占为“已有；如今的市民和企业也不应当承担后代人的土地使用费。可以说，政府经营行为短期化，看重近期得益是目前我国城市土地有偿使用全部问题的症结所在。当然，城市外延可以向郊区农地扩展；事实上，为实现土地收益最大化，城市经营者已经并将继续把更多

11、耕地转为城市建立用地，结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农地向非农用地转变中，政府既能获得土地改换用途而获得的产业级差收益，还能以批租形式获得几十年地租。如此双重收益给城市经营带来的好处，使中央政府有关保护耕地的要求在地方往往形同虚设。按理土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占耕地。可是在城市经营形式下，土地资源行政管理机关同时又是土地经营者，结果当然是尽量满足土地经营需要。只有在几年一次的土地普查或航测后，才会显示耕地减少的实况，但是到那时为时已晚。可见，城市经营形式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。 解决上述问题不能在土地上兜圈

12、子，而必须对城市经营的战略进展反思，抑制由此产生的片面追求土地收益最大化倾向。与此同时，应建立土地行政监管和土地经营互相别离的体制。政府相关部门主要履行土地资源行政监视职能，土地经营那么应由真正独立于政府的假设干地产公司承担。在理顺土地管理与经营关系的根底上，政府应强化土地规划管理，同时广泛推行土地租赁制。只有这样才能有效保护耕地，并使城市土地有偿使用标准化。四、地方保护主义风险 市场经济的开展要求破除地方封锁和垄断，在统一、开放、竞争、有序的条件下，实现消费要素和产品的自由流动与优化组合。这是社会利用市场机制优化资源配置的必要条件。为此，政府作为国家行政管理机关，应当是维护市场经济秩序，确保

13、企业公平竞争的主导力量。但是，在城市经营的形式中，地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和支持者，使市场经济演变为“诸侯经济。这是由下述两方面因素决定的。 首先，地方利益具有相对独立性，地方经济的开展决定着地方财政收入，从而决定地方政府的支出。要扩大城市建立规模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必须尽快开展地方经济。按理这无可非议。问题在于市场有限，并非所有企业都能如愿开展。在地区之间、企业之间差异较大的情况下，后进地区和后进企业在竞争中往往处于优势地位，但他们在与地方政府的关系上却具有相对优势，在一定程度上甚至是利益共同体。因此，企业和地方政府结合起来构筑贸易壁垒，保护本地产品，成为

14、企业之间、地区之间竞争的一种主要手段。 其次，城市政府执掌地方各部门管理大权，他们有条件利用种种行政和经济手段施行地方封锁和垄断，或变相的封锁和垄断。虽然我国的?反不正当竞争法?明文规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权利，限定别人购置其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动、“不得滥用行政权利，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场，但是，受局部利益驱动，地方保护主义仍然相当普遍。有关资料显示，1999年全国工商行政管理机关查处地方非法垄断案件为10件，2000年为56件，2001年增加到137件。这一方面说明查处此类案件相当困难，所以真正立案的并不多，同时也说明地方保

15、护主义近年来有明显的增大趋势。城市经营本质上是把地方经济作为一个整体来经营，显然为政府施行地方保护主义提供了理论根据，增大了市场秩序治理的难度。我国地域辽阔，地区之间开展差异大，但这不能成为施行地方保护主义的理由。因为这种保护本质上是阻碍竞争，保护落后。当今市场一体化和经济全球化趋势不可阻挡，唯有主动适应这一潮流，才能加快地区现代化步伐。为此，地方政府必须转换开展思路，淡化甚至取消政府经营类活动，强化环境观念，实在搞好城市公共建立、公共管理、公共效劳，主要通过净化和优化市场环境、社会环境和生态环境，推动地区经济和社会全面、持续开展。五、加重企业税费负担风险 政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，

16、增加了地方财政收入。其实，这是政府利用行政手段和市场化名义，对国民收入做有利于政府的再分配。因为在城市经营中，政府主要依靠对资源的行政垄断而获利，政府工作本身并不创造价值，广阔企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源，不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加的收入，对广阔企业而言是增加的本钱。如此，在产品价格不变甚至有所下降的情况下，企业的经济效益可想而知。由此推理，不难发现近几年政府财政收入高速增长，与此同时广阔企业经济效益却并不理想，这多少与城巾经营相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定根据，但国民收入再分配理论告诉我们，城市经营程度越高，企业税费负担就越重。国务院?关

17、于整顿和标准市场经济秩序的决定?明确指出：“标准市场经济秩序，首先要标准政府行为。政府行为不标准的一项主要表现，就是以评比、效劳、审批和控制等名义向企业收费。城市经营本质上是把政府公共管理商业化、市场化，说到底是要增加政府的收入，这是广阔企业最担忧的。因为企业依法纳税，已尽了应尽的社会义务。政府相关开支应由财政负担，不能以经营名义再向企业收费。原那么上讲，政府拥有的是所辖地区的行政管理权，而无经营权。那些依托政府从事经营的大量中介机构，本质是政府垄断的以经营为名而进展收费的工具。因此，慎谈城市经营是标准政府行为的需要，同时也是减轻企业负担，保护企业合法权益的需要。综上所述，城市管理需要利用经济手段，但以经营方式管理城市并不妥当。城市管理必须准确定位，要防止以城市经营为名，把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远、重局部轻整体的误区。假设把城市经营作为城市管理的根本形式，结果将是政府职能“越位，城建规模失控，土地资本和耕地资源枯竭，地方保护主义盛行，企业负担加重。这并非杞人忧天，一些地方政府经营城市的“积极性很高，但投资