农村贫困瞄准策略与完善建议

1、中国：中国： 农村贫困瞄准策略与完善建议农村贫困瞄准策略与完善建议黄承伟黄承伟20062006年年5 5月月2424日日o 实践证明，中国政府所采取灵活、务实的贫实践证明，中国政府所采取灵活、务实的贫困瞄准策略应该构成农村扶贫开发成功经验困瞄准策略应该构成农村扶贫开发成功经验的重要部分。的重要部分。o 本发言将对中国政府农村扶贫开发的贫困瞄本发言将对中国政府农村扶贫开发的贫困瞄准策略进行准策略进行简要评价，对其面临的挑战进行简要评价，对其面临的挑战进行分析，最后就贫困瞄准机制的创新提出相应分析，最后就贫困瞄准机制的创新提出相应建议。建议。 一、中国农村贫困瞄准策略一、中国农村贫困瞄准策略o （

2、一）界定与丰富农村贫困的内涵（一）界定与丰富农村贫困的内涵中国政府对农村贫困的界定与国际贫困涵义的中国政府对农村贫困的界定与国际贫困涵义的演进相一致。以世界银行为代表，国际社会演进相一致。以世界银行为代表，国际社会对贫困的理解从对贫困的理解从80年代初认为贫困就是绝年代初认为贫困就是绝对贫困状态，到对贫困状态，到90年代的贫困是年代的贫困是“缺少达缺少达到最低生活水准的能力到最低生活水准的能力”，再到，再到21世纪世纪认为贫困认为贫困“缺乏机会、十分脆弱、没有发言缺乏机会、十分脆弱、没有发言权。权。” o （二）选择与确定客观的中国农村贫困标准（二）选择与确定客观的中国农村贫困标准1986年，

3、国家统计局农村抽样调查总队通过对全国年，国家统计局农村抽样调查总队通过对全国6.7万户农村居民收入调查资料进行计算，依据食万户农村居民收入调查资料进行计算，依据食物份额法，确定了真正在扶贫开发工作中执行并具物份额法，确定了真正在扶贫开发工作中执行并具有官方意义的中国农村贫困标准。有官方意义的中国农村贫困标准。1985年中国农村贫困人口标准为人均年纯收入年中国农村贫困人口标准为人均年纯收入205元，相应的农村贫困人口元，相应的农村贫困人口12500万人。此后根据万人。此后根据物价指数变动逐年调整。物价指数变动逐年调整。2000年中国农村贫困标年中国农村贫困标准是准是635元，贫困人口元，贫困人口

4、3200万人。万人。这个标准的基础和核心是基本生存需求。这个标准的基础和核心是基本生存需求。 一、中国农村贫困瞄准策略一、中国农村贫困瞄准策略进入进入21世纪，中国农村扶贫开发进入了一个新世纪，中国农村扶贫开发进入了一个新的阶段。根据新的目标，国家统计局农调总的阶段。根据新的目标，国家统计局农调总队根据农村住户调查最新资料也对新时期中队根据农村住户调查最新资料也对新时期中国农村贫困标准进行了研究和计算。国农村贫困标准进行了研究和计算。 经计算提出了以经计算提出了以625元（元（1990年不变价）作年不变价）作为尚未解决温饱的贫困标准，以为尚未解决温饱的贫困标准，以865元作为元作为初步解决温饱

5、但还不巩固的低收入贫困标准。初步解决温饱但还不巩固的低收入贫困标准。一、中国农村贫困瞄准策略一、中国农村贫困瞄准策略这是一个比较符合实际且含有发展思想的标准。这是一个比较符合实际且含有发展思想的标准。同时采用两个标准衡量农村贫困程度，既有利于同时采用两个标准衡量农村贫困程度，既有利于突出重点，集中力量解决贫困人口的温饱发展突出重点，集中力量解决贫困人口的温饱发展问题，又有利于巩固温饱成果，提高低收入贫问题，又有利于巩固温饱成果，提高低收入贫困人口的持续发展能力。困人口的持续发展能力。这两个标准到这两个标准到2005年分别为年分别为683元和元和944元。元。一、中国农村贫困瞄准策略一、中国农村

6、贫困瞄准策略（三）选择和调整适时的中国农村贫困瞄准策略（三）选择和调整适时的中国农村贫困瞄准策略在根据不同时期和实际情况制定不同的标准的基础上，在根据不同时期和实际情况制定不同的标准的基础上，中国政府根据需要适时选择和调整贫困瞄准策略来中国政府根据需要适时选择和调整贫困瞄准策略来确定扶持的重点区域和人群。确定扶持的重点区域和人群。中国贫困瞄准策略的选择与确定主要依据农村贫困人口中国贫困瞄准策略的选择与确定主要依据农村贫困人口的区域分布特征。在的区域分布特征。在80年代中期，农村贫困人口是年代中期，农村贫困人口是相对集中在若干贫困区域的，而相对集中在若干贫困区域的，而90年代开始则逐步年代开始则

7、逐步分散，区域集中性明显下降。到分散，区域集中性明显下降。到90年代后期，贫困年代后期，贫困人口分散的特征与趋势更加明显。与此相适应，中人口分散的特征与趋势更加明显。与此相适应，中国政府在不同阶段采取了不同的瞄准策略。国政府在不同阶段采取了不同的瞄准策略。一、中国农村贫困瞄准策略一、中国农村贫困瞄准策略o 1、确定与调整贫困县、确定与调整贫困县对国家贫困县的确定应该说是中国农村扶贫实践的一个创对国家贫困县的确定应该说是中国农村扶贫实践的一个创造。中国于造。中国于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入

8、低于年农民年人均纯收入低于150元的县。元的县。1994年，国家重点扶持贫困县的标准：年，国家重点扶持贫困县的标准：以县为单位，凡是以县为单位，凡是1992年农民人均纯收入低于年农民人均纯收入低于400元的县；凡是元的县；凡是1992年人均纯收入高于年人均纯收入高于700元的原国元的原国家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围。家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围。依据这个标准，列入依据这个标准，列入国家八七扶贫攻坚计划国家八七扶贫攻坚计划的国家重的国家重点扶持的贫困县共有点扶持的贫困县共有592个，分布在个，分布在27个省、自治区、个省、自治区、直辖市，涵盖了全国直辖市，涵盖了全国72%以上

9、的农村贫困人口。以上的农村贫困人口。中国农村贫困瞄准策略的具体实现中国农村贫困瞄准策略的具体实现o 2、区域瞄准与群体瞄准相结合、区域瞄准与群体瞄准相结合随着中国农村扶贫的推进，进入九十年代以来，中国随着中国农村扶贫的推进，进入九十年代以来，中国的扶贫开发由注重区域经济发展转向突出扶贫工作的扶贫开发由注重区域经济发展转向突出扶贫工作到村到户。国家到村到户。国家“八七扶贫攻坚计划八七扶贫攻坚计划”不仅将扶贫不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户。的各项指标也量化到户。1996年和年和1999年的中年的中央扶贫开发工作

10、会议两次对扶贫到户作了进一步强央扶贫开发工作会议两次对扶贫到户作了进一步强调，要求逐村逐户摸清底数，建档立卡，做到工作调，要求逐村逐户摸清底数，建档立卡，做到工作到户、项目到户、服务到户、效益到户。到户、项目到户、服务到户、效益到户。 中国农村贫困瞄准策略的具体实现中国农村贫困瞄准策略的具体实现o 3、区域瞄准、群体瞄准与个体瞄准相结合，贫困、区域瞄准、群体瞄准与个体瞄准相结合，贫困瞄准程度进一步提高瞄准程度进一步提高2001年，中国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主年，中国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主要集中于中西部但遍布全国各地农村的分布新特要集中于中西部但遍布全国各地农村的分布新特点

11、，中国政府再次确定了点，中国政府再次确定了592个国家扶贫开发工作个国家扶贫开发工作重点县，虽然这些县全部集中在中西部地区，但是重点县，虽然这些县全部集中在中西部地区，但是到到2003年，重点县的绝对贫困人口仅占全国总数年，重点县的绝对贫困人口仅占全国总数的的60.8%；低收入人口占全国总数的；低收入人口占全国总数的55.3%。为。为此，全国各省又选择和确定了此，全国各省又选择和确定了14.8万个重点贫困村，万个重点贫困村，覆盖了全国覆盖了全国80%的贫困人口。的贫困人口。 中国农村贫困瞄准策略的具体实现中国农村贫困瞄准策略的具体实现o 4、明确瞄准贫困人口是、明确瞄准贫困人口是纲要纲要目标实

12、现的基础目标实现的基础中国政府将瞄准贫困人口作为中国政府将瞄准贫困人口作为“十一五十一五”扶贫开发工扶贫开发工作的首要内容。强调扶贫工作的主要目标是减少贫作的首要内容。强调扶贫工作的主要目标是减少贫困人口，解决贫困人口的温饱问题。因此，要求各困人口，解决贫困人口的温饱问题。因此，要求各项工作措施必须落实到人，采取更有针对性的帮扶项工作措施必须落实到人，采取更有针对性的帮扶措施。措施。瞄准穷人的基础性工作是建档立卡，并实行动态管理。瞄准穷人的基础性工作是建档立卡，并实行动态管理。要逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县要逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿。有簿。2005年，在全国

13、范围开展贫困农户建档立年，在全国范围开展贫困农户建档立卡工作。卡工作。中国农村贫困瞄准策略的具体实现中国农村贫困瞄准策略的具体实现二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价o 1、中国农村贫困瞄准坚持以区域瞄准为基础、中国农村贫困瞄准坚持以区域瞄准为基础中国采取不同的贫困瞄准策略瞄准农村贫困，实际上中国采取不同的贫困瞄准策略瞄准农村贫困，实际上将中国的贫困区域划分为了三个层次：第一个层次将中国的贫困区域划分为了三个层次：第一个层次是打破行政区域界限的成片贫困地区，它是一种同是打破行政区域界限的成片贫困地区，它是一种同质的区域，在自然地理条件和社会经济发展水平方质的区域

14、，在自然地理条件和社会经济发展水平方面具有共同的特性，又有地理联系上的成片性。第面具有共同的特性，又有地理联系上的成片性。第二层次是贫困县，它是以一个行政区域为单元，有二层次是贫困县，它是以一个行政区域为单元，有一定的标准和范围。第三层次就是在一个县域范围，一定的标准和范围。第三层次就是在一个县域范围，相同条件和发展水平的乡、村连接构成的小范围的相同条件和发展水平的乡、村连接构成的小范围的贫困地区。贫困地区。区域瞄准的策略符合中国贫困分布的特征和实区域瞄准的策略符合中国贫困分布的特征和实际情况。际情况。由于历史、社会、政治、经济的原因，贫困地由于历史、社会、政治、经济的原因，贫困地区的具体特点

15、、贫困原因并不完全相同，但区的具体特点、贫困原因并不完全相同，但都具有相同的特征：第一，区位条件差，地都具有相同的特征：第一，区位条件差，地理环境比较恶劣。第二，社会生产力水平低。理环境比较恶劣。第二，社会生产力水平低。第三，社会发育程度不高。第三，社会发育程度不高。 二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价o 2、区域贫困瞄准策略确实存在局限性、区域贫困瞄准策略确实存在局限性在在1986年，大约有年，大约有70%的贫困户分布在国定贫困县；的贫困户分布在国定贫困县；而到而到1998年，全国国定贫困县的贫困人口估计只占年，全国国定贫困县的贫困人口估计只占全国贫困人口的

16、全国贫困人口的50%。实践和数据表明，以县为基实践和数据表明，以县为基础的瞄准机制带来的不良结果是：居住在国定贫困县础的瞄准机制带来的不良结果是：居住在国定贫困县以外的另一半贫困人口基本上得不到政府扶持资金的以外的另一半贫困人口基本上得不到政府扶持资金的扶持。国家统计局抽样调查显示，扶持。国家统计局抽样调查显示，1998年当年的年当年的4200万贫困人口中，约万贫困人口中，约2100万居住在国定贫困县万居住在国定贫困县内。中央政府扶贫资金大多数分配给国定贫困县，但内。中央政府扶贫资金大多数分配给国定贫困县，但并未被特别指定用于这些县内的贫困户或贫困乡、贫并未被特别指定用于这些县内的贫困户或贫困

17、乡、贫困村。困村。 二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价因此，世界银行和因此，世界银行和UNDP的研究认为，的研究认为，1998年扶贫资金被平均分配给年扶贫资金被平均分配给592个国定贫困县个国定贫困县的的2亿农村人口。既然当年这些贫困县内的亿农村人口。既然当年这些贫困县内的绝对贫困人口只有绝对贫困人口只有2100万，从而表明对最万，从而表明对最贫困人口的扶持由于漏出给非贫困人口而被贫困人口的扶持由于漏出给非贫困人口而被弱化了差不多弱化了差不多10倍。倍。 二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价为解决以上问题，中国政府在坚持开发式扶

18、贫方针的为解决以上问题，中国政府在坚持开发式扶贫方针的前提下，对扶贫具体目标进行过三次调整，分别在前提下，对扶贫具体目标进行过三次调整，分别在1994年、年、1996年和年和2001年。主要强调要瞄准年。主要强调要瞄准贫困村和贫困户。但是，贫困村和贫困户。但是，“在在2001年之前中央扶年之前中央扶贫资金只流向贫困县，在贫资金只流向贫困县，在2001年之后也是主要流年之后也是主要流向重点县，而向重点县，而2001年确定的年确定的592个扶贫工作重点个扶贫工作重点县中，其全部贫困人口也只占到全国农村贫困人口县中，其全部贫困人口也只占到全国农村贫困人口总数的总数的60%左右左右”的现实并没有得到改

19、变。的现实并没有得到改变。也就也就是，到是，到2001年，部分贫困人口仍无法从政府扶贫年，部分贫困人口仍无法从政府扶贫资源中受益，至少是无法平等地受益。资源中受益，至少是无法平等地受益。二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价o 3、提高贫困瞄准准确度需要区域瞄准、群体瞄准、提高贫困瞄准准确度需要区域瞄准、群体瞄准和个体瞄准相结合和个体瞄准相结合20世纪世纪90年代以来，中国政府已经开始更多的关注年代以来，中国政府已经开始更多的关注使使“农户和家庭能够得到帮助农户和家庭能够得到帮助”。特别是。特别是从从2001年开始，中国农村贫困瞄准策略发生明显变化。首年开始，中国

20、农村贫困瞄准策略发生明显变化。首先，各省区根据统一的贫困村选择原则和方法确定先，各省区根据统一的贫困村选择原则和方法确定重点贫困村；其次，采用定性和定量相结合的方法重点贫困村；其次，采用定性和定量相结合的方法对重点贫困村的贫困程度进行评估并排序；第三，对重点贫困村的贫困程度进行评估并排序；第三，采取村民大会或村民代表大会公选的办法，对农户采取村民大会或村民代表大会公选的办法，对农户进行分类，从而选择和确定贫困户。进行分类，从而选择和确定贫困户。 二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价二、中国农村贫困瞄准的特点及其评价三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创

21、新o （一）中国农村贫困瞄准面临的挑战（一）中国农村贫困瞄准面临的挑战挑战（一）：如何瞄准更多贫困人口？挑战（一）：如何瞄准更多贫困人口？应对这一挑战涉及三个层面的问题：应对这一挑战涉及三个层面的问题：贫困标准、扶贫贫困标准、扶贫单元和城乡统筹单元和城乡统筹 第一，中国农村贫困标准需要再次调整，调整将重点第一，中国农村贫困标准需要再次调整，调整将重点考虑三个方面：（考虑三个方面：（1）现阶段农村居民收入水平和）现阶段农村居民收入水平和分布结构，结合营养、其他发展需求以及国家经济分布结构，结合营养、其他发展需求以及国家经济实力；（实力；（2）与国际贫困标准接轨；（）与国际贫困标准接轨；（3）对于

22、不）对于不同地区，可由各省市自治区或类型相同的大区在国同地区，可由各省市自治区或类型相同的大区在国家统一贫困标准容许浮动的范围内确定一个区域贫家统一贫困标准容许浮动的范围内确定一个区域贫困标准（须经中央政府认可）。困标准（须经中央政府认可）。 第二，贫困人口和贫困地区始终是扶贫的基本对象。第二，贫困人口和贫困地区始终是扶贫的基本对象。需要研究和改进的做法可能是：扶贫单元的不再以需要研究和改进的做法可能是：扶贫单元的不再以县为基本单位，而是分成两大类，从全国而言，以县为基本单位，而是分成两大类，从全国而言，以同类型区域为单元；从区域而言，以行政村为单元。同类型区域为单元；从区域而言，以行政村为单

23、元。但是，需要将目前并没有被列为重点贫困村的而又但是，需要将目前并没有被列为重点贫困村的而又真正贫困的村包括进来。这样可以瞄准更多的贫困真正贫困的村包括进来。这样可以瞄准更多的贫困人口。人口。第三，目前城乡贫困标准及瞄准机制各成体系，实际第三，目前城乡贫困标准及瞄准机制各成体系，实际上随着城市化进程加快，农民工进城带来的农村贫上随着城市化进程加快，农民工进城带来的农村贫困困“流入流入”城市，客观上需要确定统一或可比较的城市，客观上需要确定统一或可比较的贫困标准以及相应的贫困瞄准机制。贫困标准以及相应的贫困瞄准机制。 挑战（二）：贫困瞄准如何体现贫困的深层次特征？挑战（二）：贫困瞄准如何体现贫困

24、的深层次特征？第一，贫困的脆弱性。第一，贫困的脆弱性。 第二，贫困瞄准的性别视角。第二，贫困瞄准的性别视角。 第三，贫困瞄准的特殊性。包括特别边远的村屯、进第三，贫困瞄准的特殊性。包括特别边远的村屯、进城农民工的居住区已成为两个新的贫困人口聚居社城农民工的居住区已成为两个新的贫困人口聚居社区；缺乏生存条件或缺乏劳动力的两类特困人口、区；缺乏生存条件或缺乏劳动力的两类特困人口、人口较少的少数民族、有一定劳动能力的残疾人、人口较少的少数民族、有一定劳动能力的残疾人、农民工等等特殊贫困群体需要相应的瞄准机制。农民工等等特殊贫困群体需要相应的瞄准机制。第四，贫困瞄准需要具有动态性，及时反映贫困群体、第

25、四，贫困瞄准需要具有动态性，及时反映贫困群体、个体的变化，动态的保持扶贫资源传递的准确性和个体的变化，动态的保持扶贫资源传递的准确性和高效率。高效率。 o （二）中国农村贫困瞄准的机制创新（二）中国农村贫困瞄准的机制创新面对以上两大类、七个具体方面的问题与挑战，未来面对以上两大类、七个具体方面的问题与挑战，未来中国农村贫困瞄准需要从以下方面创新与完善五个中国农村贫困瞄准需要从以下方面创新与完善五个贫困瞄准机制。贫困瞄准机制。1、动态瞄准机制。、动态瞄准机制。在对稳定解决温饱的贫困村、贫在对稳定解决温饱的贫困村、贫困人口进行科学评价的基础上，建立进出机制，困人口进行科学评价的基础上，建立进出机制

26、，3-5年一个周期，使已具具有自我发展能力的村和年一个周期，使已具具有自我发展能力的村和稳定解决温饱人口退出并及时让稳定解决温饱人口退出并及时让“漏出漏出”的贫困人的贫困人口进入扶持范围，提高扶贫资金的动态传递效应，口进入扶持范围，提高扶贫资金的动态传递效应，最大限度地发挥扶贫资源的效益。最大限度地发挥扶贫资源的效益。2、分类瞄准机制。、分类瞄准机制。主要包括两个主要方面：第一，主要包括两个主要方面：第一，通过建立全国统一标准和区域标准相结合的瞄准标通过建立全国统一标准和区域标准相结合的瞄准标准体系，更准确、客观地识别贫困人口，同时避免准体系，更准确、客观地识别贫困人口，同时避免贫困人口贫困人

27、口“范围扩大范围扩大”或或“漏出漏出”现象的扩大。第现象的扩大。第二，对贫困村进行类型划分并开展贫困村长期发展二，对贫困村进行类型划分并开展贫困村长期发展战略研究，进一步提高反贫困战略的针对性和有效战略研究，进一步提高反贫困战略的针对性和有效性。第三，建立分类瞄准体系。性。第三，建立分类瞄准体系。 3、群众参与机制。、群众参与机制。让贫困人口在参与扶贫传递系统让贫困人口在参与扶贫传递系统的各个过程的同时，建立和培养社区和群体、个体的各个过程的同时，建立和培养社区和群体、个体适应市场经济的能力，自我管理、自我发展的能力。适应市场经济的能力，自我管理、自我发展的能力。4、参与式监测机制。、参与式监测机制。主要是建立新的贫困农户参与主要是建立新的贫困农户参与式监测评价系统，即采用参与式方法，由贫困农户式监测评价系统，即采用参与式方法，由贫困农户监测评价扶贫开发的效果以及各项扶贫开发政策措监测评价扶贫开发的效果以及各项扶贫开发政策措施的执行情况及其效果。施的执行情况及其效果。5、扶贫资源传递机制。、扶贫资源传递机制。一是简化政府传递主体。采一是简化政府传递主