城市流动商贩问题产生的原因及治理机制

1、2011年第34期总第148期中国农业银行武汉培训学院学报Journa l of ABCWuhan Train ing Co llegeNo. 4􀀁 Ju.l 2011Seria lNo. 148城市流动商贩问题产生的原因及治理机制郭彩玲(南京农业大学人文社会科学学院, 江苏􀀁 南京􀀁 210095)摘􀀁 要 􀀁 经济改革进行了三十多个年头, 在社会经济高速增长, 国家逐渐由计划经济向社会主义市场经济转变的局面下, 由于政府对社会的管理以及人们观念跟不上经济发展速度等原因, 致使在经济发展出现一系列的问题

2、, 譬如寻租、国有资产流失、流动商贩管理不善等等。流动商贩作为目前社会中普遍存在的现象, 目前大多学者提倡政府应该由禁止改为有条件的限制, 即􀀁禁改限􀀁, 或者从城管治理出发, 主张城管改变治理模式来解决由流动商贩带来的冲突等问题。笔者认为流动商贩不仅是一个经济或社会性的问题, 而是一个具有历史性以及体制性的综合性问题。要解决现实存在的由城市流动商贩所带来的社会问题, 我们的重心不是禁改限或城管执法, 而应该从根本原因入手,把思路放在如何有效地对其进行规范管理。关键词 􀀁 流动商贩; 规范; 原因; 治理机制中图分类号 F203. 9

3、048577; 文献标识码 A􀀁 文章编号 1004- 4817( 2011) 04- 0078- 04􀀁 流动商贩是指未经工商登记注册, 无固定的经营场所, 利用路边空地、广场等公共空间从事小规模商业经营者。 1 作为以自然人个人或家庭从事此业的流动商贩的主体资格, 从私法角度看是属于无照经营, 因为根据我国各级政府法规政策的规定, 未经工商登记取得营业执照的流动商贩处于事实上的违法地位。另一方面, 路边空地、广场等公共空间属于社会共有资源, 个人没有权利利用这些公共资源来进行营利性经营活动。同时, 流动商贩在占道经营和利用广场等地经营时, 确实给交通安全

4、和社会治安带来风险。无论从主体资格还是从经营活动看, 流动商贩似乎都是为目前法律法规所不容的, 那么作为目前社会中无法忽视的现象, 流动商贩的存在到底是否合理呢? 我们又该如何对其进行规制呢? 本文主要通过探讨流动商贩产生的原因, 分析其存在的合理性和必要性, 最后提出自己的观点。一、流动商贩产生原因流动商贩很容易让人联想到电视中那些挑着担沿街叫卖的小贩, 其实这两者是有很大的区别的, 以前那些挑担沿街叫卖的小贩基本上是附近低收入者搞副业的自产自销, 他们卖出的商品一般是依靠自己的土地或手艺进行生产。而目前城市中的流动商贩则大多是城市或农村中的失业、无业人员为谋生而进行的经营活动。他们多数是在

5、市场经济中没有太大竞争力的劳动者, 没有工作后寻找的谋生手段。1978年第十一届三中全会召开, 在此次大会上中央提出了经济体制改革的命题, 开始在集中计划体制内实行中央放权, 扩大企业自主权的改革。但是在集权与分权之间寻找平衡, 无论在经济意义还是政治意义上, 都是不可能完成的任务, 中国经济陷入􀀁 一放就乱, 一乱就收, 一收就死, 放了再乱􀀁的恶性循环。20 世纪80年代中后期, 我国多次面临物价上涨的通货膨胀压力, 在对我国经济改革的经验教训进行总结后, 改革目标最终确立为建立社会主义市场经济体制。自1994年开始, 中国宏观经济驶上了一条高速成长的道

6、路, 虽然创造了连续13年没有爆发通货膨胀、年均GDP 增长高达9%的经济奇迹, 济同步发展。一方面表现在, 我国倡导一部分人先富起来, 先富带动后富, 最后达到共同富裕。在这一的精神的指导下, 一部分人充分发挥自己的才能率先步入了致富道路, 而这样却导致社会财富开始分配不均, 出现经济地位的差距,然后在􀀁 效率优先, 兼顾公平􀀁的方针下, 那些没有富裕的人的权利并没有受到重视, 贫富差距更加明显, 随着我 国市场经济改革进一步深化, 自由竞争和市场调节成为主导, 迫使那些一开始就处于劣势的人更加没有竞争力和话语权。另一方面, 在社会出现这些情况的时候, 政

7、府没有足够的时间和经验认识到这些措施带来的持续性后果, 致使这部分人的权益没有得到很好的保障, 他们虽然在一定程度上享受到了经济改革带来的好处, 但是这明显具有不公平性, 使他们处于为生活基本收入挣扎的状态。第三, 随着经济和社会的快速发展, 人们的观念没有及时跟进, 在面对市场竞争的压力下, 很多人没有形成多元化的创造财富观念, 这在一定程度上也增加了他们走出困境的阻力。第四, 在我国的城市化进程中, 城市规划单一, 大多数规划都是以􀀁 规范、有序、整洁􀀁为理念, 没有充分考虑到城市系统的复杂性, 无法满足人们生活的多样性需求, 所谓有需求才会有供给, 流

8、动商贩的存在正好满足了人们的这一需求。 2流动商贩刚刚出现时, 一方面点缀了改革开放的繁荣, 方便了群众生活, 另一方面也获取了生活所需的基本收入, 政府一般采取任其自由发展的态度, 但是随着社会发展, 在宽松的环境下流动商贩人数急剧膨胀, 开始给社会带来一系列问题: 第一, 很多流动商贩经营餐饮业, 卫生问题无法保障; 第二, 集中在路边的商贩占道经营, 给交通带来很大的隐患; 第三, 目前对流动商贩没有统一规范的管理标准, 其不规范性严重影响了城市的市容市貌。由于其活动本身的违法性和对社会造成的负面影响, 政府开始对其采取管制, 并多数实行严厉禁止的政策, 希望彻底取缔, 近来虽然也有缓和

9、的政策采取有条件限制, 但是不管是禁止还是限制, 对流动商贩来说, 无疑都会致使其原有的生活雪上加霜。二、流动商贩存在的合理性和必要性流动商贩作为我国经济改革发展中出现的一种现象, 其存在的土壤是否真的已经消失? 政府能否通过简单的禁止或限制就能消除其对城市的影响? 下面我将进一步分析其存在的合理性和必要性。第一, 在我国目前的经济体制下, 财富分配不均很难轻易调整, 而社会经济的发展, 以及科学技术的发展, 社会中必然出现越来越多的剩余劳动力。一方面如果人们不提高自己的就业水平, 在现有市场下必然很多人难以就业, 可能造成工厂招工和工人就业两难的局面, 另一方面, 人们无法在短期内形成多样性

10、创造财富的观念。所以, 目前经济下流动商贩这种不需要多少技能的低成本􀀁 就业􀀁可能仍会成为他们的选择。第二, 城市本身规划相对单一, 无法满足人们多样性的需求。我国是一个发展中国家, 城市化是经济发展的必由之路, 在城市化过程中, 大量的人员流入城市谋生是不可避免的, 而城市人群也需要城市提供不同层次、不同时间、多元化的服务。在城市中还存在着低收入群体, 他们的收入水平决定了其生活的拮据。城市中相对比较方便的是超市, 但与流动商贩的价格相比, 超市中的水果蔬菜等日用品使人们必须付出更多的生活成本, 并且那些忙碌的上班族平时也很少有宽裕的时间跑超市, 这也是流

11、动商贩得以存在的需求因素。第三, 沿街叫卖的小贩在我国社会发展中有很深的历史渊源, 而人们也有在路边或就近购买日常生活用品的习惯, 用以方便人们的生活, 而在晚上或者放假休息之日, 很多人喜欢和家人或朋友出去到外面成本不高的大排档吃上一顿。第四, 作为一个公民, 人们拥有谋求基本生存的权利, 我国已加入联合􀀁经济、社会、文化权利公约􀀁, 根据这一公约的规定, 􀀁 人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利􀀁, 即公民有从事经济活动和选择职业的自由。由此, 除了一些活动有害应予取缔或禁止,对其他的活动, 政府的权利在于

12、管理而无权禁止, 即政府有权对经济活动进行有序化管理, 但政府无权限制、取消和禁止公民从事经济活动和选择职业的自由。不仅如此, 政府还有帮助公民实现就业的责任。 3无论从流动商贩的主体来源、城市生活的需求还是历史性的生活习惯, 流动商贩的存在在短时期内仍然有深厚的土壤, 他们对于社会来说是具有合理性和必要性的。政府不应该把流动商贩作为城市治安、卫生等的公害, 总是一味的选择禁止还是限制的治理思路, 而应该把流动商贩作为主体, 选择一种有效的方式对其进行管理,从而形成流动商贩正当合法进入市场, 政府依法对其规范管理, 流动商贩有步骤、有条件合理退出竞争机制的局面。三、国内外可以借鉴的模式和管理(

13、一)分区域限时段管理韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法。即政府将市区划分为三类: 第一类是􀀁 绝对禁止区域􀀁, 指摆摊造成通行不便, 严重影响市容的地区。第二类是􀀁 相对禁止区域􀀁, 指妨碍城市美观等危害程度较小的地区, 在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制, 对申请在此摆摊要严加管理。第三类是􀀁 诱导区域􀀁, 一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点, 但对营业时

14、间和经营范围也有限制。_目前我国一些地方也实行类似的方法。怀远县在禹王步行街市场的露水市场模式中, 流动商贩早晨6点多摆起早点摊。除了卖早点需要的炊具外, 他们还随身携带了五件必备品: 扫把、垃圾箱、水桶、拖把、簸箕, 这些东西供他们八点半退场时打扫卫生使用。八点半以后, 这里的流动摊点就消失了, 地面也恢复原来的整洁干净; 4 通州市从2003 年初开始实施􀀁 分别情况、堵疏结合、辟出地段、进区经营、集中管理􀀁。城管局首先发出了公开信, 规定城区交通拥挤的主干道一律禁止流动摊点, 次干道和一些非重要地段则有条件地适度放宽放开,如在人民东路商联市场、交通路金

15、南大桥南侧。 5( 二)跳蚤式的集中管理法国巴黎的跳蚤市场有百年历史, 开始也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市对跳蚤市场的管理方法是, 将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道, 在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点, 相关的交通管制提前公布于众, 并成为一项制度。定时、定地、轮流举办,可以避免商贩到处乱跑, 也可以方便市民逛此类市场。为了保证交通, 相关路口设立告示牌说明今天有跳蚤市场, 请开车人绕行。一般是周末举办这类跳蚤市场, 请警察和消防队来维持秩序, 而附近村庄和城市里的人也将此当作一次周末消遣和休闲游。我国通州除了上面提到的分区限时管理外, 还划地开辟两个全天候的果品市场, 让原先

16、满街推车叫卖的水果商贩进入指定地点规范经营; 在皇城服饰超市门前、亚细亚广场西侧开辟了两个钟点果品市场, 允许果品经营者在机关、企事业单位下班后进场经营; 投入20 多万元开辟了夜排挡一条街; 一条百米长的小商品步行街; 将一座下沉式广场改造成烧烤集中经营场所。另外, 还开辟了修理专业场地, 花木市场等等。而武胜县则投入300余万元打造出临街门市180 个, 可容纳近2000人同时进入休闲聚会的􀀁 雪花啤酒风情街􀀁。将县城内的零摊、流摊积极引导进入风情啤酒街经营, 对不愿进入者原则规范到小背街, 要求限时摆设临时摊点。同时, 该县城管局成立了啤酒风情街管理办

17、公室, 聘请人员实行24 小时值班制, 对主次街进行分类管理, 使街区达到􀀁 优美化、秩序化、清洁化、制度化􀀁。6( 三)美国式的商贩管理美国的流动商贩经营时间灵活形式多样, 可以长期摆摊售货, 可以在业余时间经营, 可以在固定地点固定时间里营业, 可以挨门挨户上门推销等, 虽然所有这些商业经营, 都需要提前向住地或经营地市政府提出申请, 由市政府签发􀀁 许可证􀀁才可以出卖物品, 但手续都很简单,只需数日到数周就可以得到批准。在绝大多数城市申请􀀁 许可证􀀁是不收费的, 但是有时可能要交一

18、部分押金,已备过期欠税时从中扣除。由于手续简便, 而且有法律保障, 所以绝大多数小贩都是持照上街的。摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周, 而且装饰得色彩亮丽, 外形整洁, 食具和桌椅等也很干净。所以纽约街头小贩虽多, 却并无杂乱的感觉。一旦有了垃圾, 经营者会马上用大塑料袋收集, 或堆在角落, 或送到街角边的大垃圾箱里去, 喝空的易拉罐分开放好, 客人也尽力配合, 不会对交通和市容有太大影响。四、我国流动商贩的解决机制流动商贩是一个现实的社会现象, 这是一个综合性问题, 居家过日子, 少不了小商小贩们提供的方便服务,而他们也因此有了就业岗位, 赚到了养家糊口的钱, 我们应该正

19、视其合理性和必要性, 不能认为流动商贩的作用微乎其微, 这些蝇头小利无法与城市治安、市容相比而忽视他们的存在。在国内和国外已有的流动商贩治理方式中, 属于科学管理方式, 并且在我国目前现有的社会、经济、法律体制下, 能够借鉴的主要有两种, 一个是分区限时管理方式, 一个是跳蚤式集中管理。笔者认为除了上述两种可借鉴的模式外, 我国土生土长的赶集式的经营模式和一些学者探讨过的社区自治模式都有实施的可行性。(一)分区限时管理我国流动商贩一般是城市里的失业、无业人员, 或者农村进入城市的打工人员之所以选择这种无照形式经营, 主要是作为个体工商户的经营范围有一定限制, 固定场所的租赁成本对于他们来说很高

20、, 按照同样方式经营将无利可图。而流动摊位对于经营的种类要求灵活, 附加成本也比较低, 特别是那些早点摊位很适合这样的方式。我们可以借鉴韩国的分区限时管理模式, 相关单位根据城市的交通和公共空间的具体情况把城区路段分成三种情况。而在􀀁 相对禁止区􀀁, 由城市管理办公室制定哪些地方、什么时间可以经营, 然后收取一定的管理费,并在相关地方由城管或交警进行秩序的维护, 这样可以消除城管和流动商贩一个上班一个下班的游击战, 实现流动商贩和城管同时上班, 真正发挥城管作用, 维护城市治安的目的。对于􀀁 诱导性地区􀀁, 可以采取法国式

21、的宽松治理, 因为这些地区一般都规划在城市郊区或人流量小的地方, 由于流动商贩没有很大的市场, 数量太多他们也没有太多利益, 所以完全可以在不干扰交通和治安的情况下允许其存在, 在这个治理方式中一个重要的问题是, 对于􀀁 相对禁止区􀀁流动商贩如何进入经营, 在有限的摊位情况下如何进行分配是一个在实际行政管理中应该妥善解决的问题。( 二)专门的市场管理一般人认为流动商贩由于没有固定的场所, 流动性很大, 对于一个流动性极高的群体, 很难对其进行有效的组织, 但是根据笔者调查, 流动商贩的流动也是相对性的, 根据对南京市童卫路和后标营两条道路旁的流动商贩调查显示

22、, 童卫路上, 流动摊点全部是卖早点的, 每天早晨6点多到上午9 点左右, 并且人员和摊位地点都是固定的。而在后标营路上, 主要是卖水果的, 每天从中午到下午天黑, 夏天则到晚上10 点左右, 这里的人员不是特别固定, 一般是谁先来谁占一个地方, 由于地方比较大, 一般是8到9个摊位, 其中也有几个是固定的。所以, 流动商贩虽然流动性很大, 但是他们也是相对固定的, 因为熟悉环境和市场对于他们来说也需要付出成本。目前我们大多数城市有由政府出资建立的菜市场, 以前流动商贩也有很多是卖蔬菜的, 当他们被集中在菜市场后就很少有人选择流动形式, 我国的菜市场模式其实和法国的跳蚤市场模式很相似, 我们可

23、以以同样的模式和管理方式, 建设一些水果市场, 小商品市场等, 特别是现在的水果流动商贩占主要部分, 可以把他们和菜市场放在一起, 方面人们的生活。( 三)赶集式的集中经营管理赶集在中国农村是常见的活动, 在物资相对缺乏的农村, 每个较大的村庄都会在一年或者一个月内有一个集会, 在这一天, 很多小商贩就会从附近赶来销售包括吃、穿、生活用品、农业工具、书籍等丰富的商品, 他们只需要按摊位大小交一定的费用就可以了。这在极大程度上丰富了农村人的生活。而我国一些城市郊区也有相同的集会。据笔者调查, 在北京顺义区的高丽营附近, 包括高丽营、大东流、马坊等村庄, 每个村庄在每周都固定一天有集会, 像高丽营

24、是每周六, 这样周围村庄互相错开,对于附近的村民来说相当于每天都有集会可以购物, 这不仅对附近的村民来说很方便, 而且也方便了很多上班族的人。因为现在包括北京在内等很多城市房屋租金很高, 一些上班族人员的工资只能满足其基本生活, 现在城市交通相对方便, 所以很多在城里工作的人选择在郊区租房居住。笔者认为赶集式的经营模式很适合城市郊区, 因为随着我国城市发展, 很多外来人员没有经济能力买房子, 大多数人租房居住, 而为了减少生活开支, 在交通方便的前提下, 很多人选择了在城里上班在城郊居住,这样赶集式的集中经营即增加流动商贩的经营形式和效率, 同时也为集中在郊区的上班族满足了日常生活需要。(四)社区自治管理一些学者认为政府可以考虑将管理权下放给社区,由社区和流动商贩之间进行协商, 达成一致意见。笔者认为这种模式在我国还是有很大的可行性的, 因为社区作为我国自治性的基层组织, 我们应该充分发挥其主观能动性。不过, 这其中的一些问题有待解决: 首先, 社区作为自治性组织, 其资质范围和自治能力还是有限的, 如何提高他们的管理能力, 由谁负责提高其能力是一个问题, 其次, 社区对流动商贩是否有管理权在法律上存在很大争议,