试论我国城市土地使用兼容性规划

1、试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善郑正扈媛提要本文论述城市土地使用兼容性的涵义, 兼容性规划管理的重要性及我国城市土地使用兼容性规划存在的问题。在分析与土地使用兼容性规划相关因素的基础上, 提出了有关完善规划与管理的若干建议。关键词城市土地使用规划管理兼容性文章编号1000-3363(2001 03-0011-03中图分类号TU984. 1文献标识码A1必要性城理是我国城市控制性详细规划与城市建设用地管理工作中的一项重要内容。在社会主义市场经济条件下, 由城市规划确定的每块城市土地的使用性质, 是根据城市用地的区位、规划用地布局与结构、交通组织等诸多因素综合考虑确定的, 受城市社会经济

2、发展以及城市生活活动需求所制约, 也受到市场供求调节机制的影响。由于对城市本身及其发展规律认识的局限与城市自身发展受众多外部因素影响而可能出现的不确定性, 使得由预先编制的城市规划所确定的某些城市土地使用性质, 在之后的建设实施过程中, 因某些因素的出现或改变而需要对某些地块的使用性质作出不同程度的改变与调整是完全正常的。为此, 在编制城市控制性详细规划时, 在明确每块土地使用性质的同时, 必须提供一种灵活性与宽容度。并要求城市规划管理部门在维护规划的原则性与严肃性的同时, 要适应这种对规划可能存在缺陷进行合理修正并符合市场调节需求的现实。这是城市土地使用兼容性规划与管理存在的主要原因。应当说

3、, 我国城市规划理论与实践对于城市土地使用兼容性规划及管理的研究还处在比较肤浅的阶段。绝大多数城市对于规划土地使用性质的变更主要依赖一种建设用地适建范围表或称土地使用相容性表来进行管理操作。深圳市的做法较其他城市有所深化, 在借鉴香港地区经验的基础上, 不仅规定了各类用地兼容的通则, 还对每个地块的相容性作出规定。此外,将团、道路、绿地、对外交通用地、市政设施用地等作为一类, 与土地有偿使用进入市场运作开放的另一类用地, 如住宅用地、商业性公共设施用地、工业用地、仓储用地等加以区分, 并制定了相应的兼容性规定。尽管如此, 它仍然存在一些缺陷, 未能考虑与兼容性相关的某些重要因素的影响。土地使用

4、兼容规划本身的不完善, 难免给土地使用规划管理带来了困难, 也使某些开发商出于对自身经济利益的追求与少数行政领导的不恰当的干预, 有可能迫使规划管理部门对规划的土地使用性质与开发强度作出不合理的改动, 使土地开发脱离了规划的有效控制, 甚至使城市用地布局结构受到损害。一些城市中的公共设施用地、绿化用地被房地产开发所侵占的现象时有发生。因此, 从某种意义上讲, 城市土地使用兼容性规划的不完善是我国城市控制性详细规划管理失控的重要技术原因之一。研究与完善城市土地使用兼容性规划管理, 对于我国城市规划理论与实践的必要性和现实意义是不言而喻的。2概念与相关影响因素城市土地使用兼容性与“土地使用相容性”

5、, “建设用地适建性”三者涵义略有差异。本文用土地使用兼容性旨在涵盖后两种概念。它包括两方面涵义:其一是指不同土地使用性质在同一土地中共处的可能性, 即表现为同一块城市土地上多种性质综合使用的允许与否, 反映不同土地使用性质。就这个意义而言, 也可以用“土地使用相容性”来替换; 其二是指同一土地, 使用性质的多种选择与置换的可能性。表现为土地使用性质的“弹性”、“灵活性”与“适建性”。 主要反映该用地周边环境对于该地块使用性质的约束关系。从本质上讲, 土地使用兼容性是既定的规划环境对个性用地的使用状况容纳与否的选择, 用地性质只是一种表现方式而已。因此, 土地使用兼容性衡量的标准是来自于土地利

6、用对环境带来潜在压力的大小以及环境所能承受的物质活动的容量。土地使用兼容性是相对于一定时期的规划目标与环境标准而言的, 随着规划目标以及环境条件的改变会相应发生变化, 没有绝对的、脱离既定目标约束的兼容。由上述对城市土地使用兼容性涵义及其衡量标准的理解, 可以归纳出与其相关的影响因素如下:2. 1城市用地布局与结构由城市规划确立的城市用地布局结构, 从总体上规定了城市用地的环境与特征。合理的城市用地布局结构保证了城市功能活动的高效、经济运转与城市环境的优美、卫生与舒适。因此, 维护城市用地布局结构的完整与稳定, 自然成为判断城市土地使用兼容与否的重要条件之一。相兼容的土地使用首先必须是规划用地

7、布局所允许的, 不能与之相矛盾, 更不能因土地使用的变更导致城市用地布局结构的损害与破坏。目前, 多数城市使用的土地使用适建性表所考虑的主要是用地个体与个体或环境之间的兼容性问题, 某些用地之间就其使用性质而言, 相互之间并无尖锐矛盾, 可以考虑适当兼容, 但一旦城市规划汇刊2001年第3期总第133期11数量较大, 用地性质变更后, 从较大范围分析, 有可能导致对城市用地布局结构的损害, 显然是不可取的。例如以大量的将住宅开发来替换社会福利性的公共设施或公共绿地, 将破坏居住人口的合理分布, 使城市公共设施与绿地不足, 导致用地结构失衡。2. 2公共服务设施与市政设施需求不同性质的城市用地对

8、城市公共服务设施以及市政设施的需求是不同的。居住用地必须有相应数量的儿童教育、文化、医疗等公共服务设施与之配套; 大型商业、文化娱乐、体育设施应有足够规模的公共停车场地及相应的, 通常对供水、供电、力要求较高。, 每个局部地区规划的公共设施、道路交通、市政设施容量是一定的, 其弹性也是有限度的。因用地性质更动及开发强度的改变, 有可能会导致原规划地段的上述设施的供求失衡。因此, 在判断土地使用兼容性时, 不能不以城市公共服务设施以及市政设施的供给影响来考虑决策。2. 3用地性质与开发强度用地性质是考虑土地使用兼容与否最基本的因素。两种不同性质用地能否相容或置换, 并对周边环境产生的影响被认为在

9、允许的范围之内, 是城市用地适建性表主要考虑的依据。有污染的工业用地与居住用地不能兼容是最容易理解的例子。土地开发强度的大小对城市设施的负荷影响较大。以高强度开发置换低强度开发规划的用地, 即使两者在使用性质上并无明显矛盾, 也必须认真对待。尤其是当这种置换到了相当量时, 环境质量与交通、设施水平必将明显下降, 显然是不允许的。不少城市在旧城改造中, 片面考虑就地平衡而进行的高层高强度开发, 造成新的无法再改建的“混凝土森林”, 使环境恶化, 交通拥挤、设施不足, 旧城历史文化特色丧失的做法, 必须大声疾呼“赶快止步”! 因此, 为土地使用性质置换导致开发强度的改变也是判断兼容与否的影响因素。

10、2. 4环境质量状况环境质量状况是指各类用地自身对相容的用地与周围环境的影响程度以及用地周围的环境质量水平。如两者之间以及与周围环境之间无尖锐矛盾, 不影响各自正常的使用功能的, 可视为兼容。这里所指的环境质量包括正常生产、生活必需的生理环境与心理环境状况。前者为空气、水、声、光、热、卫生等的质量状况, 后者则是指人们心理上对周边相邻环境状况所能否 承受的程度。如, 住宅与墓地相邻, 在中国人的观念里是难以接受的。上海市西宝兴路殡仪馆周围的住宅开发极少有人问津就是一个典型的例子。2. 5城市空间形态与景观, 都是一定区域城市整体形象的组成部分。因用地性质及开发强度的更动有可能使该用地的建筑形态

11、发生明显的变化, 导致对所在地域建筑群体空间形态与景观的损害或破坏, 是城市设计所不容的。这一点对于城市中心区及重要地区, 更显得重要。譬如在风景秀丽的杭州西湖, 如果在玲珑秀美的宝塔附近, 出现一幢高大的板式高层宾馆, 宝塔就会变成“玩具”。在世界闻名的园林风景城市杭州, 对城市景观形象造成的破坏将是不可挽回的。在这种情况下, 用地性质及开发强度的兼容与否就必须考虑较大地域城市景观形象是否允许的问题。3兼容性规划与管理的完善由上述分析可见, 城市土地使用兼容性规划与管理是一项复杂的工作, 受诸多相关因素所制约, 不是可以简单地通过一份“适建性表”来决策的。它应当是一个严密的制定兼容规划与认真

12、细致决策的过程。规划部门需要从城市用地布局结构、环境容量、城市景观等多个角度考虑, 提出科学的、具有一定法律效力的决策原则和控制体系, 深入细致的编制兼容性规划; 管理部门在其行政权责范围内针对具体的开发性质要求, 根据决策原则与相关各控制指标体系来进行土地使用的兼容管理操作。由于兼容性规划管理在实质上放宽了土地规划管理的决策幅度, 并且要实行动态管理与考虑区域平衡, 从而增加了决策的难度。兼容规划管理将规划管理人员从一张规划用地平面图的执行者身份中解脱出来, 成为土地使用规划主动的控制者, 使他们的工作成为真正意义上的土地使用管理。这就需要一个科学的可操作的兼容决策规则和具有良好素质的管理人

13、才队伍以及有法律保障的行政执行体系。没有上述条件, 土地使用兼容规划管理就会落空, 很可能会成为市场竞争中经济利益的牺牲品。基于上述分析, 我国城市土地使用, 建议从以下几:与管理的内容在通常的土地使用兼容性(适建性 表中, 有一种情况要求城市规划管理部门根据具体条件与规划要求确定是否允许土地使用兼容。它没有单一的明确的决策标准, 决策难度较大。正是这种情况, 由于缺乏明确量化的决策依据, 管理者较难准确作出科学的判断, 以致随意性较大, 很容易受某些利益驱使或权利所左右而决策失误。这就需要深化、完善规划工作的内容与深度, 包括制定科学的土地使用兼容性决策原则; 量化评价决策标准与细化土地使用

14、兼容规定。3. 1. 1补充制定土地使用兼容规划和管理的决策原则这些决策原则主要有:(1 保持区域范围内规划用地布局结构的整体合理与稳定局部用地性质变化的积累有可能导致城市规划用地整体布局结构的失衡。因此, 在处理用地性质改变的案例时, 要有全局、整体观点, 要考虑这种改变对用地布局结构产生的影响是否在 允许的范围之内, 它与其他已改变用地性质的地块总共积累的量, 是否在总量调整所能承受的幅度之内。(2 确保区域范围内人口分布、公共服务设施与市政设施容量与能力的平衡。在进行土地使用兼容性规划与管理的决策过程中, 必须以规划区内人口分布、公共服务设施及市政设施的容量、能力是否能维持在规划允许的变

15、动幅度之内作为判断可否兼容的重要原则。因居住用地的增减或住宅层数、容积率的提高而导致居住人口分布的较大变动, 会使城市生活的各种需求, 包12城市规划汇刊2001年第3期总第133期括工作、学习、交通、医疗、休憩、商业服务以及水电供应等均发生变化, 而原规划的相关各设施的过剩或匮缺不足将导致人力、物力、财力资源的浪费, 会严重影响城市生活的正常运行, 这些都是不希望发生的。(3 保证相容用地的功能相互协调, 维护周边地域的环境质量这个原则通常都能得到考虑, 土地使用适建性表也主要根据该原则制定。然而在进行土地使用兼容性规划管理的决策中, 往往对具体土地案例的使用功能、开发规模与强度, 对其建成

16、使用后对周边环境可能产生的影响程度深入研究分析不够, 仍有可能导致决策不当。(4 , 响城市景观形象优美和谐在城市的重要地段, 如城市中心区、主要干道、滨水区、历史文化保护区以及风景名胜区等, 土地使用兼容的决策还必须考虑因用地性质及开发强度的改变是否会与城市设计的原则要求相矛盾, 是否会因此损害由城市设计构思的城市空间形态与景观的设计目标与要求。这个原则在通常的土地使用适建性表中是很难体现的, 在实际规划管理工作中也很少顾及。3. 1. 2量化规划区内的人口、用地结构与各种设施的允许浮动值以及环境兼容评价的标准在控制性详细规划中, 不仅要根据城市总体规划与分区规划, 确定规划区内用地布局结构

17、、人口容量与分布以及公共服务设施、市政设施水平的总体目标, 而且要提出他们允许变动的幅度, 包括用地平衡表中各类用地的比例、人口容量以及设施能力的允许浮动值。这些数值体现出城市规划的弹性是土地使用兼容规划与管理工作中用来进行宏观决策的量化依据, 有助于从区域范围控制变更用地性质的总量, 可以使规划管理工作能够按照规划的既定目标实施动态平衡, 保证兼容规划管理处于比较合理科学的状态, 而不使用一种过于机械呆板的计划控制或者是过于模糊、缺乏定量化标准的放任状态。此外, 对于各类用地、建筑物及其与环境之间可能产生的功能、心理、生理环境的影响, 应鼓励大专院校、科研机构通过研究, 制定可以量化的评价标

18、准, 提供给城市规划管理部门, 作为对处理具体土地使用兼容案例的判断决策依据, 也是必要的。3. 1. 3区分不同开发方式的用地, 细化土地使用兼容规定在土地使用兼容性规划与管理中, 明确将公共开发、使用的土地同市场运作开发、具有房产投资盈利性质的土地使用区分开来。前者涉及全市或地区的整体公共利益, 改变土地使用性质必须从严管理控制。一般情况下, 不得轻易许可兼容, 性质。服务设施、发展变化需要进行调整, 也必须十分慎重。除了作出相应的调整意见, 包括如变更规模或置换位置等对策外, 尚需提交市政府、人大、城建委员会等重要部门讨论审定, 才能批准兼容改变土地使用。而对后者, 即居住、工业、商业服

19、务娱乐等土地批租、市场开发的用地, 在用地布局结构、市政设施、人口容量等不受影响或影响在容许范围内的土地使用兼容变更, 则可以灵活处理, 以适应市场需求。其审批管理的重点应放在对环境及开发强度的控制上。细化土地使用兼容规定是由于我国的控制性详细规划用地规模往往较大, 几个平方公里甚至数十平方公里。且往往要求在较短时间内编制完成, 以致对用地细分及各项控制指标的制定考虑不够细致深入。更没有考虑到每块用地在各自具体环境条件下的兼容性问题, 而用一份土地使用适建性表作为“包治百病”的“良方”, 是很难解决所有问题的。为此, 建议在控制性详细规划中, 要根据规划地块的具体环境条件, 补充对每个地块的土

20、地使用兼容性规定, 包括与其兼容的土地性质、容积率、建筑密度、建筑限制高度、绿地率等指标允许的调整幅度。这样做, 虽然会大大增加规划的复杂性和工作量, 但能促使规划设计人员从较大的地区范围、多角度、比较深入细致地去研究控制指标制定的合理性与弹性, 而不是按土地使用性质与一些指标控制的常用值来轻易套用确定。这样做, 也能给规划管理人员带来较好的可操作性。3. 2实行动态的控制性详细规划与管理机制城市是发展变化的。城市规划必须根据它的发展与变化而不断作出相应的规划对策, 不断地进行调整、修编。何况规划本身也总会有这样那样的不合理或不切实际之处。想以一份终极的规划蓝图用上十多年、几十年, 显然是行不

21、通的。城市总体规划经若干年需要修编已为我国城市规划法所确认, 而控制性详细规划的修订工作还没有明确的规定。事实上, 在城市控制性详, 因城市总体规划、市场开使用兼容规划所导致的地块使用性质变更是常有的事, 这些变更累积到一定程度, 就会影响地区规划总体目标的实现。为此, 必须在实施一段时间后, 及时按总体规划或分区规划的目标对控制性详细规划进行修订。作为规划管理工作, 则应当在实施管理的过程中, 不断地对土地使用的变更情况进行记录、分析, 定期检验、核查用地的结构、人口以及设施容量需求, 并同规划允许的范围值作对照。这样做不仅为土地使用的兼容规划与管理积累经验, 也为下一次的控制性详细规划的修

22、编完善提供依据。这是一个经常、持续的动态规划管理过程, 需要规划与管理人员付出更多的精力与劳动。而要做到这一点, 目前我国许多城市现有的规划与管理人员的数量与素质必须有较大幅度的增加与提高, 不然是难以胜任如此经常、大量、复杂、细致的工作的。3. 3提高城市规划与管理人员素质, 规范城市土地使用兼容规划管理的法规制度城市土地使用兼容性规划与管理工作的难度与复杂性, 要求规划与管理人员必须具备良好的职业素质, 无论是在理论基础、专业知识、分析综合解决问题的能力, 还是工作态度以及职业道德等方面都有较高的要求。以为控制性详细规划很容易编制, 划划地块、定定坐标 、列列表格、填填指标就大功告成; 管

23、理工作也只要凭这些图表审批办事, 无需进行深入分析的研究、慎重决策, 显然是错误的。因为其中有关土地使用兼容性规划与管理的问题就不是一个单因素的只有是与非两种简单清晰的判断问题。足够数量的具有良好素质的规划管理人员和他们进行认真城市规划汇刊2001年第3期总第133期13论城市生态经营黄贤金提要文章在根据环境库兹涅茨曲线分析生态环境资本与经济资本相互演替关系的基础上, 分析了我国城市生态需求增长的态势, 并通过对生态经营内涵的分析, 提出生态经营具有理念的创新性、产品的创造性、效益的持续性三个特征, 以此根据对城市生态系统及其运行的分析, 提出了城市生态经营的主要发展方向, 最后对照我国城市生

24、态环境状况, 从城市生态经营的卖点、亮点、重点和难点四个方面提出发展我国城市生态经营的政策建议。关键词城市生态经营库兹涅茨曲线城市生态需求政策建议文章编号1000-3363(2001 03-0014-03中图分类号X32文献标识码A负责地分析、研究、决策是非常重要的前提。没有这个条件, 其它的所有措施都是枉然的。建立与规范土地使用兼容规划与管理的法规制度是为了使该项难以精确判断决策, 而且容易受经济利益或权利所左右影响的工作, 建立一个法制保障。其内容包括对于土地兼容性规划的审定、土地性质变更的申请、受理、审批程序、权限、监督、复议以及公众参与等制度条例, 使该项工作不致受少数人意志与利益所左

25、右。2001-01参考文献余伯春, 城市局部用地定性“非定性”模式. 城市规划,19963耿毓修, 城市规划管理. 上海科学技术文献出版社,1997巢耀明, 从量的控制走向质的控制. 城市规划,19984孙驿声, 深圳市法定图则的探索与实践. 城市规划,19983张清森, 建立城市规划用地管理新机制. 城市规划,19985深圳市城市规划标准与准则. 1997作者简介:郑正, 同济大学建筑与城市规划学院教授扈媛, 广州大学建筑系讲师1库兹涅茨曲线与城市生态需求随, (图, 入水平较低的时候, , 这时生态环境资本相对处于过多供给状态; 于是, 这也就决定了今后一段时期经济的发展是在一定程度上以牺

26、牲生态环境资源为代价的, 这节省了经济发展的生态环境保护成本, 但是随着人们收入的提高, 生态环境问题也日趋严重; 到了经济发展的第三个阶段, 人们这时对于生活质量的要求, 不仅要求有相当高的经济收入, 还要求有良好的生态环境, 由于人们对于生态环境有很高的需求, 这时人们愿意牺牲一定的经济发展速度来改善生态环境。这就是环境经济学家库兹涅茨(K uznets 于1955年提出的环境经济理论假说。从这一理论可以看出, 人们对于经济发展的认识过程, 也是一个生态环境资本比重与经济资本比重交替变化的过程, 在第一阶段, 生态环境资本比重较高, 而生态环境资本的边际效用图1库兹涅茨曲线, ; 在第二阶

27、段生态资; , 经济资本边际效用开直至生态环境资本与经济资本边际效用曲线相交, 而使得区域生态环境-经济总资本效用最大(图2 。对照环境库兹涅茨曲线, 由于我国不同城市之间经济发展水平存在较大差异, 因此, 不同经济发展水平的城市也正处于生态环境-经济资本结构转换库兹涅茨曲线的不同阶段。在不同的阶段其环境污染的状况也大不一样, 从世界银行的研究成果来看(图3、4 , 低收入城市比高收入城市污染更为严重, 这说明高收入城市居民对于生态环境资本有着更高的需求, 同时, 这也进一步说明待到低收入城市经济发展到一个新的阶段, 其生态环境资本效用也将在未来一定时期内得到提高。但是, 从总体来看, 我国城

28、市污染问题仍然十分严重(图5、6 ,1995年我国大气和水污染损失的支付意愿价值占G DP 的8%, 人力资本价值占G DP 的2. 4%, 前者是后者的3. 33倍, 这说明我国公民对于生态环境资本效用的评估越来越高。从表1可以看出, 按支付意愿法测算的图2生态环境资本与经济资本边际效用关系14城市规划汇刊2001年第3期总第133 期U rban Planning Forum Serie s No. 133, No. 3, 2001Abstract1. R ecommendation on U rban Planning and U rban De 2velopment of Shangh

29、ai (By CHEN YouhuaShanghai has experienced great urban growth since the 1990s , and now it is striding forward to develop the international eco 2nomic , finance , trade , shipping center , and the modern inter 2national metropolis. This paper discusses the significant issues of Shanghai in the proce

30、ss of becoming an international city , relating to the urban function , spatial pattern , infrastructure , modern urban life and cultural facilities.K ey words :urbanplanning ,development ,Shanghai2. U rban Design in R sues of the (By ZHANG Ting w eiChina has been experiencing impressive urban growt

31、h since the 1990s ,urban design has become an important tool to stim 2ulate economic development and to beautify cities for selling the place . The article discusses issues raised in the rapid growth process , and develops recommendation for improving the quality of urban design.K ey words :city,urb

32、an design ,principle3. Improving the Planning and Administration of Com 2patible U rban Land Use in China (By ZHENG Zheng , GU YuanThis paper discusses the signification of compatible urban land use , and its planning administration. Based on the analysis on the factors relating to the compatible ur

33、ban land use planning in China , it brings forward several suggestions on improving the planning and administration.K ey words :city ,land use ,planning administration ,compati 2bility4. The U rban Ecological Management (By HUANG Xi 2anjinBased on the K uznets Curve , which analyzing the transform r

34、elationship between the ecological capital and the economic capital , this paper discusses the urban ecological demand trend in China , presents the connotation of ecological manage 2ment , and its creativity , productivity and sustainability char 2acteristics. Then gives several policy suggestions

35、on urban e 2cological management development in China.K ey words :urban ecological management , the K uznets Curve ,urban ecological demand ,policy5. G lobalization and Landscape Planning and Design (ByZHOU XiangpinBased on analyzing the deep change of landscape form and connotation in the trend of

36、G lobalization , this paper discusses the developing strategy of idea and method of landscape plan 2ning and design , puts forward the solve measure facing the predicament and opportunity of Chinese modern landscapeplanning and design.K ey words :globalization , landscape , nature , ecology , mankin

37、d ,culture6. R etrospect and Prospect of the U rbanization R esearchin China (By S HI YishaoThis paper makes a brief review on the research of urbaniza 2tion since the reforming and in China , and raises sev 2the ,prospect ,China w on the R esearch of the Small Cities and To w nsDevelopment in China

38、 since the 1980s (By FENG JianThe small cities and towns development has been becoming the pop issue of many research areas since the 1980s , especially from sociology , geography , urban planning , and economics subjects. This paper gives a review , and summarizes that the research are focused on t

39、he issues such as the development strategy , the planning and construction , rural and regional de 2velopment , and the economy growth , then points out the exist 2ing problems , and make a prospect on the further research. K ey words :small city and town ,since 1980s ,China 8. Integrating Case -based R easoning and GIS for H an 2dling Planning Applications (By YE Jiaan , S HI Xun Case 2based Reasoning (CBR is a knowledge 2based system (K BS technique that used previous similar cases to deal a new problem. As CBR