新形势下公共就业服务体系创新_框架_要素与效率_封铁英

1、新形势下公共就业服务体系创新:框架、要素与效率封铁英仇敏内容提要公共就业服务体系是政府提供公益性就业服务、推行就业政策的综合载体,长期发挥着缓解就业压力、调节供需平衡的重要作用。随着经济社会发展和就业环境变迁,传统体系的职能设置、服务提供凸显出严重的滞后性与不适应性。本文经对比分析指出新形势下公共就业服务体系应从框架构建、要素重组、效率测度三个维度实现全方位创新,对现有“高耸型”五级服务体系进行机构整合、职能定位,形成“扁平化”三级公共就业服务体系,省市、区县、基层公共就业服务机构各司其职、明确分工,并加强以需求为导向的服务效率测度,为有效促进就业、推动经济发展、保持社会稳定奠定良好的制度基础

2、和政策平台。关键词公共就业服务体系主体框架关键要素效率测度中图分类号C916.2文献标识码A文章编号0447662X(201206017106一、引言在全球范围金融危机的影响下,2011年欧债、美债危机引发了又一轮国际经济的整体性下滑,国内企业用工需求减少、农民工返乡回流时间提前、高校毕业生及新成长失业青年大幅增长,“就业难”、“用工荒”等难题不断涌现,劳动力供求矛盾日益凸显,就业形势更加严峻。短时期内,全国劳动力供给总量庞大、农村富余劳动力转移压力巨大、劳动力供求结构性失衡等难以快速消除。如何完善公共就业服务体系、提供更加优质、高效的就业服务、建立促进就业的长效机制是亟待解决的重大现实问题。

3、我国公共就业服务体系建立时间尚短,在新形势的就业压力下表现出明显的滞后性与不适性,亟需以现实就业需求为导向进行创新与完善。本文从机构设置和职能分解两个维度对公共就业服务体系框架进行深度剖析,对其要素设置及功能进行重新解读与甄选,提出未来公共就业服务体系各级机构职能转变和工作重心转移的发展方向,并进一步强调公共就业服务效率主观、客观测度指标的双重重要性,以弥补其由于缺乏竞争所导致的管理低效和资源浪费。基于主体框架构建、关键要素设置和服务效率测度,本文对现有的五级就业服务体系进行整合与优化,建立由省市、区县和基层组织组成的三级扁平化体系结构,并强调其服务职能的建设重点,为促进就业,推动经济发展,保

4、持社会稳定奠定良好的制度基础和实施平台。二、公共就业服务体系框架构建公共就业服务,是以政府为主导,通过建立公共就业服务机构向劳动者提供的公益性就业服务;公共张丽宾:不断完善我国就业服务体系,中国劳动2004年第9期。171期 172就业服务体系,则是围绕各项公共就业服务工作所展开的一系列活动内容、机构和制度系统。1.传统公共就业服务体系框架(1传统公共就业服务体系机构设置20世纪90年代,随着积极就业政策制定和贯彻落实,公共就业服务制度初步建立。2003年底,我国基本建立了省(区、市、市、区(县、街道(乡镇、社区的五级公共就业服务体系。公共就业服务机构是政府履行社会责任落实各项就业政策的基础,

5、2009年,全国城市和大部分县都建立了以公共职业介绍机构为窗口的综合性服务场所,99%以上的街道和70%以上的乡镇建立了劳动保障工作机构,95%以上社区聘请了专门工作人员,基本形成市、区县、街道(乡镇、社区四级公共就业服务网络。(2传统公共就业服务体系职能设置西方国家就业服务体系最早出现于19世纪末,职能比较全面,主要包括收集劳动力市场供求双方信息、求职和招工登记、开展职业介绍和工作安置、参与失业保险金的管理和发放以及相关扩展职能,如促进劳动力在行业间地区间的流动、参与就业政策制定等。在我国计划经济体制时期,劳动力资源采用有计划的行政配置方式。改革开放以来,随着市场经济体制的建立与发展,公共就

6、业服务应需而生,成为劳动力市场体系的重要组成部分。借鉴国际劳动组织主流分类方法,公共就业服务体系的基本职能包括职业介绍、劳动力市场调整计划、失业补贴管理和劳动力市场信息系统开发。(3新形势下传统公共就业服务体系的滞后性当金融危机已逐步演化为全球性的就业危机,如何提高公共就业服务体系效率以缓解就业矛盾是当前面临的重大现实问题。传统的公共就业服务体系以职业介绍为中心、以行政层级为标准设置服务机构已难以满足失业者个性化、多样化需求,呈现出就业服务机构发展滞后于现实需要、职能转换滞后于服务对象特征的变迁、劳动力市场信息系统建设滞后于劳动者信息需求等特点。2.新形势下公共就业服务体系框架的创新面对后金融

7、危机时代严峻的就业局面、新形势下求职者特征与需求的变化趋势,公共就业服务体系担负着机构重组、职能转变、技术创新的历史重责,本文提出公共就业服务体系创新性框架,见图1。图1基于机构重组与职能转变的公共就业服务体系框架的创新李翔:完善我国公共就业服务制度的研究,厦门大学硕士学位论文,2007年。王乐芝、钟华:中外就业服务体系比较研究,吉林广播电视大学学报2008年第2期。贾海彦:构建和谐社会背景下公共就业服务制度的探索,改革与战略2007年第4期。新形势下公共就业服务体系创新:框架、要素与效率(1机构重组:建立扁平化、多元化的服务体系结构功能单一、缺乏有效竞争是我国公共就业服务体系存在的明显问题,

8、公共产品与公共服务市场化是未来的发展方向。人力资源和社会保障部专题组指出,我国公共就业服务体系中各级机构设置相似度高,功能区分度小,不利于各级服务机构集中资源、发挥优势。面对传统公共就业服务体系的缺陷,亟需对现有五级服务体系相应机构进行重组,形成“省市级”、“区县级”和“基层”(街道级和社区级三级公共就业服务体系,实现“高耸型”向“扁平化”机构设置的转变。在计算机网络普遍覆盖的环境下,缩短各层级之间的物理距离,加强不同层级之间灵活对接,减少纵向沟通障碍,为职能转变、技术创新提供框架式、制度化的基础和平台。(2职能转变:建立调控型、个性化服务体系新形势下公共就业服务体系的职能设置,应加强高层机构

9、的宏观计划调控功能,建立劳动力市场信息网站,及时收集、发布职业供求信息,分析就业变化趋势,达到预防失业的目标;对于直接面对劳动者的基层服务机构,则应建立“一站式”就业服务模式,发展职业技能培训和职业资格认定,为求职者、用人单位提供更快捷、方便、高效的服务;同时考虑将部分职业介绍、职业指导外包给盈利性专业组织,引入竞争机制,使政府由单纯的就业服务直接提供者转化为竞争性劳动力市场的推动者和仲裁者;特殊就业服务的扩展也应成为职能优化的重点,缺乏专业技能的农民工、无年龄优势的“4050”下岗人员和实践经验不足的高校毕业生是劳动力市场主要失业群体,针对其不同特点设计以需求为导向的就业服务项目和服务政策是

10、缓解就业压力的当务之急。(3技术创新:逐步建立健全劳动力信息系统面对我国根源复杂、结构失衡、地区差异、流动困难的就业现状,公共就业服务体系应迅速有效地改变职业信息封闭稀缺的不良状态,加大各级财政投入和政府支持力度,培养和补充从业人员,突破技术创新的瓶颈,完善信息采集、分析、发布、更新机制,逐步建立全方位覆盖的劳动力市场信息网络,缓解劳动力市场职业供求矛盾,搭建公共就业服务数据共享平台,促进劳动力在全国范围内有序流动。三、公共就业服务体系关键要素1.传统公共就业服务体系要素设置及其功能传统公共就业服务体系的要素设置明显偏重基础的职业介绍和公共培训,对于创业培训、岗位创造、信息系统建设等适用于新形

11、势、新环境的关键职能重视不足。(1职业介绍职业中介职业介绍是传统公共就业服务最基础、最传统的职能,涉及求职者登记、职业中介以及空缺岗位的登记和分类。与私营机构不同,公共就业服务体现出政府对劳动力市场中弱势群体的帮助和责任。职业中介是实现职业介绍职能的核心环节,通过登记求职者就业信息,收集用人单位岗位信息,对两者进行匹配,向需方输送劳动力,促进劳动力市场的均衡发展。(2劳动力市场调整计划培训计划及创业计划单纯的职业介绍无法解决季节性失业、摩擦性失业、结构性失业及技术性失业等问题,亟需政府介入对劳动力市场进行行政干预,劳动力市场调整计划作为公共就业服务的重要职责随之产生,具体可分为求职帮助、培训与

12、教育计划以及创业计划。求职帮助往往针对小范围的新失业者,为其教授求职技巧,提高求职信心,包括个人帮助、小组活动和自助服务等;培训与教育计划可从根本上提高劳动者个人能力和业务素质,降低失业者重新就业后再次失业的可能性;创业培训是以培养从业、创业所需的全方位能力为目标进行的强化创业素质培训计划,培训机构需配备多元师资满足广泛的教育内容,采用灵活的培训方式调动学习173期 174主动性和积极性,同时还需充足的后续资源对学员进行开业、贷款、运营等跟踪服务,各级地方政府的财政支持、政策扶植也不可或缺。(3失业补贴管理失业保险和失业救济公共就业服务机构管理和发放的失业补贴包含失业保险和失业救济,能够保证失

13、业人员基本生活、维护社会稳定,但有可能违背政策初衷、成为供养“懒人”的温床。失业补贴制度不仅涉及缴费率、替代率、待遇水平、享受期限等传统要素,还需增加必要的限制条件,以控制失业人数和支付金额,并强化缴费责任以及主动接受阶段审核、职业培训等义务。公共服务机构通过采取加大失业保险待遇差距、对提前就业者给予就业补助、发放就业津贴等措施,对激励失业人员重新就业发挥了积极作用,但仍需不断发现需求、完善政策,推动失业补贴科学化、人性化和动态化管理。2.新形势下公共就业服务体系要素甄选与重新定位随着国内外经济形势的复杂度加深,就业压力增大,劳动力结构重组,就业模式多样化发展,新形势下就业环境的快速变化。传统

14、公共就业服务体系偏重于职业介绍、基础性职业培训和失业补贴管理,补救性、后反馈式的职能对于失业者再就业的帮助功能明显弱化,公共就业服务体系亟需同步创新,对其关键要素进行审慎甄选和重新定位,见图2。图2新形势下公共就业服务体系要素重置(1特殊服务新形势下公共就业服务机构的职业介绍职能需适度弱化,其发展更趋向于自主服务。对于特殊群体,应发展具有针对性、个性化的特殊就业服务方式:长期失业者,如残疾人、农民工、“4050”人员等,失业频率高、学习能力差、再就业障碍大,需要实行特殊的个案管理方法,进行特殊就业咨询;新进入劳动力市场的劳动者,以高校毕业生为主体,可针对其学历高、经验少、期望高、实践少等特征建

15、立特殊培养计划,使其增加实习机会、尽快将理论知识转化为实践技能,迅速适应岗位角色。(2职业技能培训和鉴定职业技能缺失引发的劳动力供求结构性矛盾是当前就业、失业问题的重要原因之一,表现为劳动者缺乏职业技能或原有职业技能不适应新型产业行业、技术性行业的职业需求。我国自1994年开始推行职业资格证书制度,但职业技能鉴定机构的数量和已获得职业资格的人数仍然较少。在公共就业服务体系的职业培训环节,应针对相关岗位或工种进行技术业务知识和实际操作能力培训,并于合格后颁发职业技能鉴定书,使受训者获得求职或保障职业稳定必须的技术与能力,也方便用人单位快速寻找到匹配员工。新形势下公共就业服务体系创新:框架、要素与

16、效率175(3创业培训自主创业能够拉动经济需求、创造工作机会,其重要作用已受到公共就业服务政策制定者的普遍关注。西方国家通过发展创业计划、提供创业基金、扶植自主创业等方式建立了解决就业问题的长效机制。考虑到国内的现实情况,我国形成了两种主要的创业培训模式:一种是SYB 模式,是国际劳工组织专门针对微小型企业创办者的需要而研发,已在全国近百个城市推行;另一种是三段式培训模式,将创业培训过程划分为理论学习、咨询辅导和后续扶持三个阶段,并辅以税费减免、小额贷款、财政补贴等灵活的创业激励措施。(4劳动力市场信息系统建设我国劳动力市场信息系统建设仍处于起步阶段,具体职能设置并不明确,难以在公共就业服务发

17、挥基础性的信息化网络平台功能。各级公共就业服务机构应充分借助同级政府支持和企业行政工会协助,大量收集国内各产业、行业及地区就业和劳动力市场供求信息,定期对劳动力及用人单位进行调查,获得实时更新数据,并对其进行分析、介绍与发布。同时,利用迅速发展的计算机网络技术,建立全国自上而下、自下而上、上下结合、统筹规划的劳动力市场信息网络,分析全国性、区域性劳动力供给与需求状况,促进就业信息跨行业、跨地区的网络式沟通。四、公共就业服务体系效率测度1.公共就业服务体系效率的主观测度指标政府作为公共产品和公共服务的提供者,对公共就业服务体系的效率评估不仅需要考量投入与产出之间的关系,更要分析其能够在多大程度上

18、满足社会及公众的需要。劳动者作为直接服务对象,其主观评价是测度公共就业服务体系效率的核心内容,这种以客户态度和取向为导向的测评方法通称为满意度调查。将顾客满意度理论应用于公共就业服务体系的效率测度,沈熙提出针对劳动者的调查研究可深入了解就业服务政策实施效果,真实把握其政策需求,保障政策目标的实现和可及性。通过构建多级分解的公共就业服务满意度测度指标体系,对其指标进行权重设置、专家打分,并运用统计学分析方法,可具体测度劳动者对于公共就业服务体系在政策制定、政策实施、服务内容、服务方式等的认知程度和满意程度,以反映服务客体对服务效率高低、服务质量优劣的评判结果,为完善服务体系提供主观测评依据。2.

19、公共就业服务体系效率的客观测度指标客观测度指标体系设计、定量数据的收集分析,是与主观测度指标互补的公共就业服务体系效率测度的另一视角,具体可分为宏观、微观两个层面。失业率、就业率、劳动参与率等宏观指标可以衡量不同地域范围内就业水平、失业程度和劳动力就业能力等整体性状况。就业率高、失业率低表明劳动力市场运行良好、就业服务具有促进性效应。然而该类指标容易隐藏部分深层次的就业问题,如在失业率保持不变的前提下,也可能出现区域性、行业性、特定群体就业状况恶化或转好的情况,长期失业率上升、青年失业率上升、不充分就业等现象容易被掩盖在总体就业良好的表象之下。微观层面的细化的客观指标可弥补上述缺陷,通过对公共

20、就业服务机构数量、场地面积、人员数量、人员素质、经费投入、设施配备、平台建设等进行变量设计与测度指标体系构建,可深入考察公共就业服务机构建设的基本情况;对劳动者再就业的产业分布、性别特征、年龄结构、教育程度、失业持续时间、培训成功率、再就业报酬替代率等进行指标设计、权重赋值和量化评估,可评价公共就业服务机构的服务效率、效果,马晓慧:青年公共就业培训比较研究,华东师范大学硕士学位论文,2009年。沈熙:就业政策评估指标研究的六个趋势,开放导报2009年第1期。2012 年第 6 期 为完善服务体系提供客观测评依据。 综上， 公共就业服务体系效率测度要综合定性和定量的研究方法， 应用现场观察、 座谈访谈、 问卷调查 服务机构内部业务数据和服务对象调研数据， 将主观和客观、 宏观与 等多样化方式收集分析官方统计数据、 微观、 服务主体与服务客体相结合， 多视角、 多层面进行变量设计和指标选取， 通过分类设计测度指标， 科学 确定指标权重， 构建立体多面的公共就