探讨当前我国非营利组织管理中的问题及发展对策

1、探讨当前我国非营利组织管理中的问题及发展对策    关键词:非营利组织 现状 存在问题 发展对策 购买服务 等级评选 创新文章编号:1004-4914(2010)10-059-02 非营利组织,是国际学术界广泛使用的一个术语。我国大多数学者倾向认为,只要是依法注册的正式组织,从事非营利活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即为非营利组织。非营利组织也叫民间组织,它有两大阵营,一是官方非营利组织,如公益性事业单位。二是民间非营利组织,即民间组织。非营利组织包括在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位。 一、温岭非营利组织的

2、基本情况 温岭市,地处浙江东南沿海,长三角地区的南翼,陆域面积920平方公里,常住人口118万。改革开放以来,温岭经济社会持续、快速、健康发展。全国第一家股份制合作企业在这里诞生。“民主恳谈”这一基层民主政治建设独特载体在这里生根开花。它是浙江省优先培育的中等城市,省17个扩权县(市)之一。2009年第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市),温岭排名第15位。 伴随着经济的发展,温岭市的非营利组织也得到了长足发展。目前全市共有810多家非营利机构,主要体现在以下方面:教育类(如各种民办学校、幼儿园),慈善类(如慈善总会、基金会、志愿组织等),信息咨询类(如政策咨询、法律咨询与服务等),医疗保健

3、类(包括各种非营利性医院、康复中心等),物业管理类,行业协会类,文化娱乐类(如各种俱乐部、健身协会等),环境保护类,异地商会,养老机构及全市各地的老年协会等。 温岭这些非营利组织都有自己规范的章程,并经该组织的最高权利机构讨论通过,最后报民政部门核准。有明确的宗旨、性质、业务范围、组织机构设立及职能、民主决策程序、经费使用与管理等。有固定的业务主管部门,每年都要进行年检审核。有固定的办公场所和一定的专兼职人员。有一定的活动经费,政府办的非营利组织经费得到保障,活动红红火火。一些纯民间组织,经费相对紧张。财务基本独立,单独开设账户运作。有一定的公共关系和社会影响力,是政府转化职能的有效载体,是联

4、系政府和市场的有益桥梁,能够促进社会资源的有效配置,推动改革、促进发展,维护社会稳定的重要力量。 二、温岭非营利组织发展的主要问题 1.非营利组织“官办化”特点突出,“政府化”倾向明显。政府部门在处理与非营利组织的关系时仍然固守计划体制的思维方式,认为非营利组织从属于政府。大量非营利组织的领导人由政府委派,人员工资源也由财政负担。如市慈善总会、市红十字会、市消费者协会、市计生协会等。这样做的结果是非营利组织丧失了对本组织人事的任免权,这也在一定程度上导致了我国社团的效率低下等问题。这种人员任命方式导致非营利组织的自身利益和工作程序的“政府化“,完全不具民间性。 2.非营利组织数量多,管理难度较

5、大。温岭非营利组织数量在增加的同时,也暴露出了其在成立和发展中的缺陷。这主要表现在:有的非营利组织没有经过合法的程序和手续就随意成立;有的非营利组织任意扩大活动业务范围,盲目发展。如有的民办医院,超范围经营,存在较大风险;有的有名无实,只是挂个名,无所事事;有的利用合法旗号从事非法行为。对此,温岭市民政局加大了管理力度,2009年依法注销登记证书6家,责令整改39家。面对众多的非营利组织,民政主管部门感觉力不从心,只能靠年检把关,平时监督管理不多。 3.资金来源单一且不稳定,经费缺乏。非营利组织即没有政府的强制性和课税权,也不能通过经营活动获得丰厚利润,只能依靠社会捐助和政府拨款来开展活动。除

6、官办的非营利组织外,纯民间的一些公益组织,资金来源渠道单一,经费缺乏。如市癌症康复协会、市爱心志愿者协会、市登山协会、各类民工子弟学校等。另外,人们对非营利组织的资金管理和使用上信任度一般较低,也影响了筹资的进行。 4.专业人员少,业务能力较低。温岭的非营利组织中,专兼职工作人员和志愿者的人数都不是很多。如义工分会,注册人员有700多人,但实际上真正参与活动的不超过100多人。专兼职工作人员中,大多来自政府机构,其中有许多是从一线退下来的老同志。专业人员较少,组织能力不强。特别是一些缺钱的单位,工作人员得过且过,影响了组织的公信度,进而给组织的筹资和吸引优秀人才增加了困难。 5.缺乏科学管理,

7、公信程度偏低。目前,温岭的一些民办非企业单位缺乏科学管理,内部管理状况欠佳,组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制不健全。如一些村级卫生室,村级幼儿园,基本上是个人举办。一些人唯利是图,缺乏责任心,导致事故不断发生。一些组织出现直接经商办企业、偷税漏税、私分钱财等行为,败坏了组织的公信度。此外,财务制度的尚不完善,相当多的组织不作年度财务报告或者虽然作年度财务报告,但没有严格审计。 6.非营利组织服务水平有待提高。长期以来,温岭市的一些非营利组织如行业协会,大多数是在政府部门的牵头下成立的,看政府的脸色办事,独立自主意识不强,不能有效地保护会员的利益,这样就必然失去会员的信

8、任,造成会员对参与协会活动的兴趣不大,认为入会就是白交钱。加上有的行业协会的规模小、活动少,不能形成规模化、专业化配套服务,不能为企业提供必要的帮助,逼着企业只好走“有事找政府”的老路子,对行业协会没有认同感和归属感。        三、促进非营利组织健康发展的主要对策 温岭非营利组织存在的问题具有一定的普遍性和共性,暴露出我国非营利组织存在的一些缺陷。为了进一步推进我国非营利组织健康发展,主要对策如下: 1.政府层面上。(1)完善法律,放宽限制。我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后于民间组织的发展。已经出台的只

9、有登记条例、捐赠法等几个条法,最基本的社团法以及相应的商会法、行业协会法、公共服务组织法等一系列规范社会组织行为、机构、治理方面和管理体制方面的法律法规都尚未出台。为此,要抓紧制定相关法律,真正从法律层次规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等,解决民间组织管理法规层次低的问题;抓紧健全民间组织管理的相关规章规定,对不合时宜的规章及条款予以修订或废止。政府也应该适当放松对公民结社自由的限制,扩大社会团体的范围,积极促进公民社会的健康发展,以便更有效地解决日益增长的环境和社会问题。(2)转变观念,返还职能。转变政府职能,使政府从繁杂的日常事务中摆脱出来,减少政府

10、对非营利组织的直接监管,加强对非营利组织的宏观调控和间接监管,促进非营利组织的自主独立,使其不再成为政府的附属机构,真正体现非营利组织的自主性、公益性、非营利性等特征。(3)加强监管,促进规范。政府作为整个社会的管理者,监督社会团体的正常运作发挥其存在作用是其职能所在。主管部门除依法登记和年检外,要强化对非营利组织运作期间的管理,对其运作的规范化及质量进行监督,可采取资格认证、制定行业标准、进行机构评级等方式加强监督。目前温岭市民政局已开始在全市范围内进行民间组织的评估工作,明确等级在3A以上的非营利组织具有接受政府职能转移,政府购买服务和享受公益性捐赠税前扣除优惠政策。这项工作可进一步加强政

11、府的监督检查,促进民间组织的健康有序发展。(4)购买服务,鼓励参与。非营利组织的优势在于贴近基层,有相当的专业技术和创新能力。政府进一步深化社会管理体制改革,理顺政府、市场和社会组织的关系,建立新型的政社合作互动关系。原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项,可通过政府采购,以公开、合理方式确定有资质的社会组织实施。如浙江省出台有关规定,对新建的床位在50张以上的民办养老机构,一次性按每张床补助3000元。租赁房屋的,连续五年按每张床位补助500元。受此影响,从城市到乡村,温岭市的民间养老机构建设方兴未艾。这一文件的出台,对解决发展和规范社会组织、发挥社会组织作用不足的问题

12、,解决政府想做而做不到的公共服务问题起到重要作用,对全省乃至全国的非营利组织发展具有里程碑式的意义。 在兴办公益事业,发展公共服务时,政府应当听取非营利组织的意见,尊重它们的建议,鼓励它们积极参与政府的开发计划。(5)提倡捐赠,鼓励创新。政府在公民道德教育中积极提倡志愿捐赠、志愿服务的精神,认真落实减免税政策,并要求非营利组织进行工作创新和机制创新,将有力推动非营利组织的健康可持续发展。 2.组织自身方面。(1)摆正自己位置,着力在公益方面下功夫。政府是人民的政府,是人民利益的最重要代表者。非营利组织可以在一定程度上批评和监督政府,但两者应当是友好合作关系。政府支持、资助非营利组织,非营利组织

13、也应为政府分忧、积极承担部分公益事业,共同促进我国经济和社会的发展。如上海市温岭商会,北京市温岭商会等异地商会,他们时刻注意自己的公益属性,在抗震救灾,助孤助学和家乡新农村建设方面积极动员,慷慨捐资,社会效果较好,得到了群众的普遍称赞。又如温岭市癌症康复协会,尽管经费紧张,但在健康宣传、病员关爱等方面做得红红火火。会员发展较快,人数从刚成立的50多人发展到现在800多人。同时一些公益类的非营利组织注重捐赠创新,积极鼓励民间捐赠,以公信力打造机构的影响力,如2008年四川发生特大地震,温岭的非营利组织在第一时间开展赈灾救灾,短短的两个月内共募集人民币7000多万元,有力地支援了四川灾后重建工作。

14、(2)提高人员素质,加强经营管理。非营利组织的成败与否,人才是关键。这一方面要求组织的工作人员不仅要有利他主义的奉献精神,有对组织使命的认同,要有所需的专业知识和特定的技能。另一方面则要求组织的领导层要善于经营管理,避免腐败事件的发生。因此对组织来说,一方面要建立有效的激励机制,另一方面在领导层的组成上,要合理搭配,在决策程序上实行民主,从而实现有效的治理。(3)加强科学研究,着力在创新方面下功夫。创新是非营利组织的一大优势,它要求组织依靠专业人士,通过科学研究来保持自己的创新能力,以特色工作和一流业绩赢得社会尊重。温岭市慈善总会自成立以来,一直把开拓创新作为工作的出发点和落脚点,通过深入调研

15、,创造性地推出了富有温岭特色的救助项目:实施“健康素养工程”,定期免费为6500多名外来民工的子女提供肉类和鸡蛋等营养食品;开展造血型扶贫活动,为山区困难群众免费发放化肥、饲料等生产资料,为缺少劳力的贫困户提供耕牛和猪崽等;开展慈善启智活动,建造慈善图书馆,改建乡村文化活动室,向薄弱学校送电脑等。其影响力和公信力不断提高,综合实力名列全省前茅。又如市青年企业家联合会针对企业在新形势下的需求,提升服务功能和服务水平,抢抓机遇,组织29家会员企业建造青商大楼,共同参与城市化建设。目前楼高24层,总投资1.5亿元的大楼即将峻工。这在全国青年企业家协会系统中是第一家。(4)建立严格、透明、完善的财务报

16、告制度。严格按照有关法律对财务制度的规定和要求,建立完善的财务报告制度,定期或不定期通过媒体等宣传工具向社会公布组织的财务状况。定期接受政府审计部门的审计,自觉接受监督。(5)扩大与国际公益机构的合作。要主动与先进的国内外公益机构进行交流合作,努力吸收他们的先进管理经验,取长补短,壮大发展自己。(6)深化事业单位改革,培育非营利部门。针对现阶段事业单位公益性特点和社会化程度特征,事业单位的改革要根据类型进行分别研究和重新定位,制定相应的分类改革方案,使得事业单位这一公共部门成为非营利、非政府、非企业的第三部门。除少数事业单位由政府部门或仍由政府直接举办以外,大部分事业单位应当逐步转为非政府、非营利的社会服务机构、市场中介组织或改制为企业。(7)建立有效的内部治理结构。当前非营利组织中要引进企业法人治理结构和竞争机制,以加强组织内部的分权与制约,提高组织的运作效率,防止内部人的控制,促进组织的公信力建设。        总之,我国非营利组织的发展还处于初级阶段,这就需要政府的扶持与培养。如此所述,在当前阶段,政府的主要作用就是改革对非营利