事业单位财务规则解读

1、事业单位财务规则解读2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清2今天的议题大视野下的改革大视野下的改革事业单位财务规则解读事业单位财务规则解读事业单位会计准则/会计制度解读事业单位内部控制规范解读上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清大视野下的会计会计是社会运行的基础会计是最古老的学科：原始社会的结绳记事，到现代社会的ERP会计信息是社会财富分配的基础会计信息与财富分配：国家、集体、个人三者间利益关系，会计是基础；皇帝与师爷共天下离开了会计，一切改革都会变成一句空话：改革就是利益的重新分配离开了会计，整个社会就会失去赖以存在的基础：工资、税收、养老保险、企业有效率的资

2、源配置都需要正确及时的信息，会计一直都是社会资源配置过程中所需要的最主要的信息会计关系到一个国家政权的建设！国家审计署某年的审计报告意见预算编制（代编、未细化）、执行不规范（到位率低、随意调整）、投资计划下达不规范国债发行管理不严格私设小金库（截留收入、虚列支出等方式，套取和私存私放资金4.14亿元，主要用于发放奖金、补贴）收入和资产管理存在一些薄弱环节，主要表现在非税收入征缴、资产核算和出租出借等方面。其中：80个所属单位未按规定征缴非税收入3.09亿元，违规收费3.68亿元；52个所属单位违规出租出借资产、委托理财以及资产入账不及时等，涉及金额18.75亿元；39个所属单位未严格执行政府采

3、购规定，有的是为加快采购进度规避集中采购，有的是执行政府采购政策和程序不规范，涉及采购资金7.57亿元国税征管违规减免70亿元、征管不严导致税款流失20亿元、人为调节税收进度等问题地方政府债务金额巨大，隐性债务过高重大项目未按规定招投标、甚至非法转包分包，投资控制方面，主要是物资采购和工程款结算审核不严等增加投资15.12亿元，虚假申报、多头申报、挤占挪用或违规使用建设资金11.63亿元，以假发票或“白条”入账4.65亿元新型农村合作医疗基金、农业基础设施建设、政府投资保障性住房、财政就业补助等资金和项目重大违法违纪审计署共向有关部门移送重大违法违规案件线索139起。这些案件有三个突出特点：一

4、是利用权力“设租”、“寻租”，或培植代理人侵吞财政资金或国有资产；二是利用公共资源“借道”若干非公单位，或在多个地区实施违法违纪行为；三是利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据等方式，将违法行为隐藏在合法“外衣”之下。产生这些问题，既有一些人员法纪观念淡漠、依法行政意识不强等主观因素，也有体制转轨时期相关制度不够健全、执行不够严格等原因。为什么？需要政务公开、提高财政透明度政务就是花钱的过程，就是利益分配的过程向老百姓公开钱是怎么花的，利益是怎么分配的，就是提高财政透明度如何提高？需要进行政府会计改革，披露科学的政府财务报告向老百姓公布真实、完整、可理解的财务报告，以解除受托责任，并由老百

5、姓来决策总理题词总理题词大视野下的会计定位财务会计环境财务会计环境契约与单位治理契约与单位治理会计惯例与管制会计惯例与管制第三方审计第三方审计会计争论的法律制度会计争论的法律制度单位业务活单位业务活动动财务会计系财务会计系统统计量并报告计量并报告经济后果经济后果财务会计战略财务会计战略会计政策的选择会计政策的选择会计估计的选择会计估计的选择报告格式的选择报告格式的选择补充披露的选择补充披露的选择财务报表财务报表大视野下的会计定位大视野下的会计定位科学论：会计是一种管理活动，会计学就是一门经济管理科学管理活动论（杨纪宛、阎达五）信息系统论（葛加澍）财务会计有先天的局限性货币计价（不能反映非货币信

6、息）收付实现制（不能反映资产、负债的真实状况）历史成本计价定期披露政府会计对业务活动和财务状况的反映:不是照相而是速写大视野下的会计定位艺术论会计是一种主观艺术，最具艺术性的部分就是会计政策与会计估计会计是化妆师（魔术师） “会计报表在一定程度上就是三点式的“比基尼”，展示给你的仅是那些你不感兴趣的地方，而你感兴趣的地方全被遮了起来”华尔街日报大视野下的会计定位大视野下的会计定位控制论（马克思）会计是“对经济活动的过程的控制与观念的总结” 企业、居企业、居民民税税收收政府政府预算预算编制编制是资是资源发源发散配散配置的置的过程过程部门部门A部门部门A部门部门A部门部门A项目项目A项目项目A项目

7、项目A项目项目A项目项目A项目项目A资资源源投投入入预算预算控制控制是资是资源收源收敛控敛控制的制的过程过程政府目标政府目标资源的一次配置资源的一次配置 资源的二次配置资源的二次配置 资源的三次配置资源的三次配置内部控制是会计核算的前提内部控制是会计核算的前提预算管理是内部控制的起点预算管理是内部控制的起点会计核算是内部控制的终点会计核算是内部控制的终点交易数据交易数据交易事件交易事件输入输入会计准则会计准则/会计制度会计制度会计信息处理系统会计信息处理系统信息输出信息输出预算控制预算控制信息质量的信息质量的4种可能种可能过程的控制过程的控制观念的总结观念的总结 会计控制概念会计控制概念预算、

8、财务规则、管理制度、会计、审计之间的关系及业务流程ITIT系统管理系统管理 财务规则财务规则上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清财务转型你年薪你年薪3万元时，就像外面坐的那些同事一样，只是会计，当你年薪万元时，就像外面坐的那些同事一样，只是会计，当你年薪30万元时，是个财务经理，等到万元时，是个财务经理，等到你年薪你年薪100万元的时候，就成了大公司的万元的时候，就成了大公司的CFO，虽然都是财务，但做的事情是不一样的。，虽然都是财务，但做的事情是不一样的。大部分财务人员的工作是获取财务数据，确保数据的真实性、完整性和适时性，也就是我们通常所大部分财务人员的工作是获取财务数据，确保数据

9、的真实性、完整性和适时性，也就是我们通常所说的记账、做报表，而一个说的记账、做报表，而一个CFO是不做这些工作的，他所关注的是公司战略层面的问题，包括企业是不做这些工作的，他所关注的是公司战略层面的问题，包括企业绩效管理、内控和风险管理、并购与重组、投融资管理等。领导力是通过你的运作使公司增值，要绩效管理、内控和风险管理、并购与重组、投融资管理等。领导力是通过你的运作使公司增值，要给企业的整体方向上一个把控，领导力不光是带团队，更重要的是把公司带到一个更高的层次给企业的整体方向上一个把控，领导力不光是带团队，更重要的是把公司带到一个更高的层次上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清财务转型

10、正处在角色转换中的CFO来说，在担负起更多企业责任的同时，还应该考虑到如何提升自身的能力，以便顺利完成从传统执行者向管理者的角色转换。现阶段之所以要谈财务领导力的问题，主要是因为中国企业CFO们的生存环境并不是特别理想。在发达国家中，欧美企业中的CFO是企业公认的二把手，日本的是三把手，但在中国企业中一直没有这样的共识，特别是上市公司，大多数企业的CFO都是排在最后的。关于财务领导力的问题并不是领导不重视，而是财务人员自己的能力没有达到。181919全面运营与发展的全面运营与发展的最高策划者、决策最高策划者、决策者、组织者，领导者、组织者，领导核心成员核心成员20 ： 业务vs财务：任脉vs督

11、脉业业务务财财务务现金流现金流任任脉脉督督脉脉血液流血液流业务vs财务：任脉vs督脉业业务务财财务务现金流现金流参与战略参与战略风险管理与内部控制：渗入业务风险管理与内部控制：渗入业务如何渗入业务：信息化如何渗入业务：信息化23现状首席财务官（CFO）VS总会计师CFO职责和权利的社会认知度过低CFO的法律地位不明确受总会计师仅是财务、会计领导的落后观念影响，CFO在公司中排名靠后VS跨国公司CFO仅次于CEO，CFO可转型为CEO副总经理兼总会计师？总会计师的职责与其权利、地位不对等CFO: 从“CFOASIA”的调查说起调查表明相当一部分CEO对他们的CFO的表现十分失望理由：CFO缺乏支

12、持决策所需的技能及战略性财务信息，且未能提升财务部门对企业的贡献，也未能提升其他部门的财务管理水平责任在谁？我们应该怎么办？CFO权利来源直接授权默认授权“领导力不是别人给你的，而是自己创造出来的。”上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清现状与两大障碍财务部门每天疲于处理繁冗的数据，却永远只有苦劳没有功劳；财务部门在单位内不受重视，提出的建议总不能被采纳，总处于被动地位；财务部门和业务部门的关系总那么别扭，不但经常会起冲突，还经常被以“财务部门不像业务部门那样能创造收入或利润”这样的理由被轻视或被剥夺话语权。第一个障碍，是财务工作本身的基本定位使财务部门与业务部门很容易产生角色冲突，同时

13、由于财务专业性强的特点，导致双方沟通不顺畅。第二个障碍，是财务工作的角色定位不完整。 上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清两大障碍现状调查表明相当一部分总经理对他们的财务人员的表现十分失望理由：CFO缺乏支持决策所需的技能及战略性财务信息，且未能提升财务部门对医院的贡献，也未能提升其他部门的财务管理水平责任在谁？我们应该怎么办？上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清明确定位，创造价值完善财务部门职能，提升财务部门角色定位。财务部门的职能并非仅限于账务处理，而是可以在更多方面输出有竞争力的价值。下图列举了在价值管理的角色定位下，财务部门应具有的三方面职能。降低财务管理的整体成本，但

14、同时增加决策支持所带来的价值是财务发展的重点降低财务管理的整体成本，但同时增加决策支持所带来的价值是财务发展的重点时间时间成本成本交易处理交易处理报告和控制报告和控制决策支持决策支持记帐员记帐员业务伙伴业务伙伴降低成本降低成本提高价值提高价值上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清作为作为CFO能不能树立起权威，关键是在工作能不能树立起权威，关键是在工作中有所表现，让大家看到你对公司的业务发中有所表现，让大家看到你对公司的业务发展有所帮助展有所帮助面临的挑战及应对挑战的方法财务的战略观财务的过程观财务的共享观全面预算观全面风险观战略成本费用观集成

15、信息观平衡绩效观2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清33今天的议题大视野下的改革大视野下的改革事业单位财务规则解读事业单位财务规则解读事业单位会计准则/会计制度解读事业单位内部控制规范解读2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清34第一部分 事业单位财务制度的历史沿革事业单位财务制度的历史沿革第二部分 修订规则的基本原则修订规则的基本原则第三部分第三部分 规则修订的主要内容规则修订的主要内容2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清35第一部分第一部分 事业单位财务制度的历史沿革事业单位财务制度的历史沿革 2022-2-11上

16、海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清36（一）（一）什么是事业单位财务制度什么是事业单位财务制度事业单位财务制度是国家财政制度的重要组成部分，是根据有关法律、法规和政策对事业单位事业单位财务制度是国家财政制度的重要组成部分，是根据有关法律、法规和政策对事业单位有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作，所规定的基本有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作，所规定的基本行为准则或行为规范。行为准则或行为规范。三个层次涵义：三个层次涵义：国家财政制度的重要组成部分；国家财政制度的重要组成部分； 事业单位财务制度具有法律性质；事业单位财务制度具有法

17、律性质； 涵盖事业单位所有的财务活动涵盖事业单位所有的财务活动 。 第一部分第一部分 历史沿革历史沿革2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清37（二）事业单位财务制度的历史沿革（二）事业单位财务制度的历史沿革 第一部分第一部分 历史沿革历史沿革2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清38第二部分第二部分修订规则的基本原则修订规则的基本原则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清39保持现有事业单位财务制度体系框架保持现有事业单位财务制度体系框架体现财政改革的相关成果体现财政改革的相关成果突出事业单位公益属性的性质突出事业单位公

18、益属性的性质突出科学化精细化管理的要求突出科学化精细化管理的要求 第二部分第二部分 修订规则的基本原则修订规则的基本原则事业单位分类改革根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制。今后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。 至于从事公益服务

19、的事业单位，公益1类和公益2类。事业单位财务管理新修订的事业单位财务规则（财政部令第68号）2012年4月1日开始执行在基本维持原规则结构的基础上，增设了“财务监督”一章，增加了二十一条，共分十二章六十八条。具体包括：一是进一步明确规则的适用范围。明确规则适用于各级各类事业单位的财务活动。同时，为适应事业单位分类改革的需要，在附则中规定了参照公务员法管理的事业单位以及公益服务性组织和社会团体对于本规则的适用问题。二是强化事业单位的预算管理。进一步完善事业单位的预算管理办法，加强事业单位预算编制和执行管理，并明确事业单位决算管理的有关要求。三是规范事业单位收入管理。修改完善财政补助收入的定义，并

20、进一步明确事业收入的范围，增加收入管理的有关要求。四是规范事业单位支出管理。修改完善支出的分类和事业支出的定义，并根据财政改革的有关要求，全面强化支出管理要求。事业单位财务管理新修订的事业单位财务规则（财政部令第68号）2012年4月1日开始执行在基本维持原规则结构的基础上，增设了“财务监督”一章，增加了二十一条，共分十二章六十八条。具体包括：五是完善事业单位结转和结余资金管理。分别界定了结转和结余概念，在此基础上，将结转和结余划分为财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余资金两部分，并分别作了原则性规定。六是加强事业单位资产管理。根据改革实践，进一步完善资产的分类和定义，规范资产的配置、

21、使用、处置以及对外投资管理，建立资产的共享共用制度。七是加强事业单位负债管理。明确事业单位建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，防范财务风险。八是建立健全事业单位财务监督制度。增设“财务监督”一章，具体规定财务监督的主要内容、监督机制和内外部监督制度。此外，规则还根据需要对事业单位财务管理的主要任务、专用基金管理、财务分析指标等内容作了进一步的修改完善。事业单位财务管理修订充分体现财政改革的相关成果修订充分体现财政改革的相关成果过去15年，是公共财政建设和财政改革十分重要的15年，先后实施了部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革、“收支两条线”改革、政府收支科目改革、绩效

22、预算等，这次修订充分体现了这些年财政改革取得的相关成果。 新规则规定，事业单位实行核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法；要求事业单位应当将各项收入与支出全部纳入单位预算，实行“一个单位一本预算”，统一核算，统一管理，使事业单位收支管理更加全面完整。其中，单位的支出将划分为基本支出和项目支出两部分，对基本支出预算采取定员定额的方法编制，对项目支出预算按照项目管理的规定编制；从基层预算单位开始编制预算，使预算编制细化到具体项目上。部门预算改革着力构建科学、规范的部门预算管理体系改革预算编制形式，一个部门一本预算改革预算编制方法，建立新型预算分配机制实行零基预算实

23、行零基预算初步实现综合预算初步实现综合预算细化预算细化预算改革预算编制方式，自下而上逐级编制改革预算编制程序着力实现预算管理由重分配向分配与管理并重制定财政拨款结余资金管理制度制定财政拨款结余资金管理制度稳步推进支出绩效考评制度严格预算执行和调整，增强预算约束性着力强化预算监督增加向人民代表大会报送部门预算的数量细化报送审议的预算内容推动部门预算公开成效确立部门预算的基本模式转变预算管理观念规范了行政行为增强了预算的合法性全面推进预算绩效管理十六届三中全会：建立预算绩效评价体系十七届二中、五中全会：推行政府绩效管理和行政问责制度、完善政府绩效评估制度2011年3月：监察部牵头的政府绩效管理工作

24、部际联系会议，负责指导和推动政府绩效管理工作财政部谢旭人：预算绩效管理制度绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理产生实实在在的社会经济效益，发挥公共财政职能建设高效、责任政府提高财政透明度预算管理进一步精细化、科学化预算绩效管理的探索加强规章制度和组织结构建设中央部门预算支出绩效考评管理办法，财政支出绩效评价管理暂行办法，最近合并，出台了全国财政支出绩效评价管理办法开展评价试点构建预算绩效管理体系探索绩效评价结果应用政府会计2011年度审计署绩效报告.doc预算绩效管理的成效及问题初步树立重产出和结果的绩效理念强化部门和单位的责任意识增强了财政

25、管理和决策的科学性提高了财政资金的使用效益促进了政府建设的高效透明下一步工作强化绩效理念建立健全制度完善管理流程：预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用扩大试点范围，规范试点项目拓展结果运用，增强绩效约束事业单位财务管理突出事业单位的公益属性，严格限定对外投资经营活动突出事业单位的公益属性，严格限定对外投资经营活动目前，由于事业单位改革相对滞后，事业单位管理存在的一个突出问题是属性不明确。有人形容“事业单位像个筐，什么东西都能往里装”。全国120多万个事业单位，有履行行政职能的，有搞生产经营的，也有从事公益服务活动的。即便是真正从事公益服务的事业单位，

26、在这种事业单位定位不清、属性不明、改革滞后的情况下，其行为也有可能偏离公益性质和公益目标。这次修订规则突出了事业单位公益属性的性质，牢牢把握事业单位财务活动的方向，对事业单位对外投资、开展经营活动进行了严格限定。这是保障我国公益事业及事业单位健康发展的重要举措。新规则明确规定，事业单位应当严格控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。新规则不但对原来的管理条款进行必要修订，还大幅增加了新的管理方面的内容与规定。比如，新规则强

27、调，事业单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性。事业单位财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。事业单位财务管理突出科学化精细化管理的要求突出科学化精细化管理的要求近年来，财政部门为深入贯彻落实科学发展观，更好地发挥财政职能作用，按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化精细化管理，强化基础管理和基层建设工作。我国的事业单位大多在一线、在基层，是提供公益服务的主要载体；事业单位财务制度是事业单位开展财务管理最重要、最基础的制度。随着各项事业快速发展、财政投入力度不断加大、人民群众对公益服务的要求不断提高，必须全面加强事业单位财务工作的

28、科学化、精细化管理，使宝贵的公共资源能够科学、合理、有效、节约地用于公益事业的发展，提供更多、更好的公共产品。这次规则修订，充分体现了科学化精细化管理的要求，不仅对原规则涉及管理的条款进行了必要的修订，而且大幅增加了管理方面的条款，必将对推进事业单位财务工作科学化、精细化管理发挥重要作用。2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清51第三部分第三部分规则修订的主要内容规则修订的主要内容2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清52一、总则和附则一、总则和附则二、单位预算管理二、单位预算管理三、收入管理三、收入管理四、支出管理四、支出管理五、结转结余和专用

29、基金管理五、结转结余和专用基金管理六、资产和负债管理六、资产和负债管理七、其他内容七、其他内容 第三部分第三部分 规则修订的主要内容规则修订的主要内容2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清53（一）（一）规则规则的适用范围的适用范围1. 规则规则适用于各级各类事业单位的财务活动。适用于各级各类事业单位的财务活动。 2.参照公务员法管理的事业单位财务制度适用问题。参照公务员法管理的事业单位财务制度适用问题。 3.社会力量举办的公益服务性组织和社会团体。社会力量举办的公益服务性组织和社会团体。 4.某些事业单位或事业单位特定项目不适用规则。某些事业单位或事业单位特定项目不适

30、用规则。 5.事业单位的基本建设财务与事业单位的基本建设财务与规则规则的关系。的关系。 一、总则和附则一、总则和附则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清54（二）事业单位财务管理的基本原则（二）事业单位财务管理的基本原则1.执行国家有关法律、法规和财务规章制度。 2.坚持勤俭办事业的方针。 3.正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效 益和经济效益的关系，国家、单位和个人三者利益的关系。 首先，要正确处理事业发展需要和资金供给的关系。 其次，要正确处理社会效益和经济效益的关系。 再次，要正确处理国家、单位和个人三者利益关系。 一、总则和附则一、总则和附则2022-

31、2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清55（三）事业单位财务管理的主要任务（三）事业单位财务管理的主要任务1.1.合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算，真实反映单位财务状况。合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算，真实反映单位财务状况。2.2.依法组织收入，努力节约支出。依法组织收入，努力节约支出。3.3.建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效考评，提高资金使用效益。建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效考评，提高资金使用效益。4.4.加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失。加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失。5.

32、5.加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。 一、总则和附则一、总则和附则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清56（四）在部分行业事业单位财务制度引入权责发生制（四）在部分行业事业单位财务制度引入权责发生制引入权责发生制的必要性引入权责发生制的必要性更加准确真实地提供财务会计信息的需要实行成本核算和绩效管理的需要及时揭示财务风险的需要部分行业引入权责发生制的特点部分行业引入权责发生制的特点修正的权责发生制，而不是完全的权责发生制 一、总则和附则一、总则和附则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计

33、学院郭永清57（五）关于制定行业事业单位财务管理制度和地方事业单位具体财务管理办法（五）关于制定行业事业单位财务管理制度和地方事业单位具体财务管理办法1.规则规则第六十六条规定：第六十六条规定：“行业特点突出，需要制定行业事业单位财务管理制度的，由国务院行业特点突出，需要制定行业事业单位财务管理制度的，由国务院财政部门会同有关主管部门根据本规则制定。财政部门会同有关主管部门根据本规则制定。” 与与规则规则的关系：的关系：规则规则是最高层次的基本制度，行业财务制度在体系中处于第二层次，不得是最高层次的基本制度，行业财务制度在体系中处于第二层次，不得与与规则规则相抵触相抵触2. 规则规则第六十七条

34、规定：第六十七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以根据本规则结合本地区省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以根据本规则结合本地区实际情况制定事业单位具体财务管理办法。实际情况制定事业单位具体财务管理办法。”是地方为贯彻是地方为贯彻规则规则和行业制度、结合实际情况制定的具体管理办法，是必要补充，不得与和行业制度、结合实际情况制定的具体管理办法，是必要补充，不得与规规则则和行业制度相抵触和行业制度相抵触 一、总则和附则一、总则和附则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清58二、单位预算管理二、单位预算管理 事业单位预算管理贯穿了事业单位预算编制和执行的全过程，是

35、事业单位事业单位预算管理贯穿了事业单位预算编制和执行的全过程，是事业单位进行各项财务活动的前提和依据。进行各项财务活动的前提和依据。2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清59（一）事业单位预算的概念和内容（一）事业单位预算的概念和内容规则规则第六条规定：第六条规定：“事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。” 事业单位预算反映了预算年度内事业单位的资金收支规模、业务活动范围以及事业发展目标和事业单

36、位预算反映了预算年度内事业单位的资金收支规模、业务活动范围以及事业发展目标和计划的规模和方向，是事业单位财务工作的基本依据。计划的规模和方向，是事业单位财务工作的基本依据。 从预算的内容来看，事业单位预算应当包括事业单位全部收入和全部支出预算。从预算的内容来看，事业单位预算应当包括事业单位全部收入和全部支出预算。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清60（一）事业单位预算的概念和内容（一）事业单位预算的概念和内容 将原规则“事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”中的“任务”改为“目标”，并提到“计划”之前

37、。主要考虑： 一是符合事业单位改革和发展的要求。 二是符合预算绩效管理的要求。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清61（二）事业单位预算管理办法（二）事业单位预算管理办法 规则规则第七条规定：第七条规定：“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合事业和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发展目标和计划、事业单位收支及资产状

38、况等确定。定额或者定项补助可以为零。特点、事业发展目标和计划、事业单位收支及资产状况等确定。定额或者定项补助可以为零。” 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清62（二）事业单位预算管理办法（二）事业单位预算管理办法 我国事业单位预算管理办法，经历了多次历史演变我国事业单位预算管理办法，经历了多次历史演变: : 在在19971997年前，实行全额、差额和自收自支三种预算管理办法；年前，实行全额、差额和自收自支三种预算管理办法； 19971997年施行年施行事业单位财务规则事业单位财务规则后，对事业单位统一实行了后，对事业单位统一实行了“核

39、定收支，定额或定项补核定收支，定额或定项补助，超支不补，结余留用助，超支不补，结余留用”的预算管理办法；的预算管理办法； 本次修订，沿用本次修订，沿用9797年的表述，将年的表述，将“结余留用结余留用”改为改为“结转和结余按规定使用结转和结余按规定使用”，赋予了新，赋予了新的内涵。的内涵。 核定收支；定额或定项补助；分类改革；收入上缴办法。核定收支；定额或定项补助；分类改革；收入上缴办法。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清63 二、单位预算管理二、单位预算管理 1. 核定收支核定收支事业单位按照国家有关规定将单位的全部收入和全部支出

40、统一编列预算，报主事业单位按照国家有关规定将单位的全部收入和全部支出统一编列预算，报主管部门和财政部门核定。管部门和财政部门核定。主管部门和财政部门根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发展主管部门和财政部门根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发展目标和计划、事业单位收支及资产状况，核定事业单位的年度收支规模。目标和计划、事业单位收支及资产状况，核定事业单位的年度收支规模。2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清64 二、单位预算管理二、单位预算管理 2. 定额或者定项补助定额或者定项补助定额补助：根据事业单位收支情况，按照相应标准确定总的补助数额。定额

41、补助：根据事业单位收支情况，按照相应标准确定总的补助数额。定项补助：根据事业单位收支情况，确定对事业单位某些支出项目进行补助。定项补助：根据事业单位收支情况，确定对事业单位某些支出项目进行补助。对非财政补助收入可以满足单位经常性支出需要的，定额或者定项补助可以为对非财政补助收入可以满足单位经常性支出需要的，定额或者定项补助可以为零。零。2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清65 二、单位预算管理二、单位预算管理 3. 超支不补，结转和结余按规定使用超支不补，结转和结余按规定使用事业单位预算经主管部门和财政部门按照法定程序核定以后，其收支预算应当事业单位预算经主管部门和财

42、政部门按照法定程序核定以后，其收支预算应当由单位自求平衡。由单位自求平衡。除特殊因素外，增加支出由单位自行组织收入解决，主管部门和财政部门不追除特殊因素外，增加支出由单位自行组织收入解决，主管部门和财政部门不追加预算。加预算。形成结转和结余资金，按照同级财政管理规定执行形成结转和结余资金，按照同级财政管理规定执行2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清66 二、单位预算管理二、单位预算管理 4. 收入上缴收入上缴非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。定额上缴定额上缴比例上缴比例上缴2022-

43、2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清67 新旧规则的比较新旧规则的比较 二、单位预算管理二、单位预算管理将将“结余留用结余留用”改为改为“结转和结余按规定使用结转和结余按规定使用”。定额或定项补助确定依据中增加定额或定项补助确定依据中增加“资产状况资产状况”，体现了预算管理和资产管理相结合的要求。，体现了预算管理和资产管理相结合的要求。将定额或定项补助确定依据中将定额或定项补助确定依据中“国家财政政策和财力可能国家财政政策和财力可能”改为改为“国家有关政策和财力可国家有关政策和财力可能能”，并将先后顺序进行了调整。，并将先后顺序进行了调整。2022-2-11上海国家会计学院郭永

44、清上海国家会计学院郭永清68 确定事业单位财政补助的原则确定事业单位财政补助的原则 二、单位预算管理二、单位预算管理按照公共财政的要求，根据事业单位分类，确定事业单位财政补助。按照公共财政的要求，根据事业单位分类，确定事业单位财政补助。以以“具有公益特点，满足社会共同需要具有公益特点，满足社会共同需要”确定国家财政对事业单位补助范围的原则。确定国家财政对事业单位补助范围的原则。保证重点与兼顾一般相结合的原则。保证重点与兼顾一般相结合的原则。结合事业单位经费自给水平确定具体财政补助额度的原则。结合事业单位经费自给水平确定具体财政补助额度的原则。2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计

45、学院郭永清69（三）事业单位预算编制和审批程序（三）事业单位预算编制和审批程序 二、单位预算管理二、单位预算管理规则规则第八条：第八条：“事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。”2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海

46、国家会计学院郭永清70 1.事业单位预算编制的原则事业单位预算编制的原则 二、单位预算管理二、单位预算管理 合法性原则合法性原则 稳妥性原则稳妥性原则 完整性原则完整性原则 真实性原则真实性原则 科学性原则科学性原则 合理性原则合理性原则 统一性原则统一性原则2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清71 2. 预算编制的准备工作预算编制的准备工作核实各项基本数字核实各项基本数字分析整理上年预算执行情况分析整理上年预算执行情况分析研究影响预算期收支的有关因素分析研究影响预算期收支的有关因素正确领会财政和主管部门对预算编制的要求正确领会财政和主管部门对预算编制的要求 二、单位

47、预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清72 2. 预算编制的准备工作预算编制的准备工作核实各项基本数字：主要包括事业单位机构数、人员编制数、在职实有人数、离退休核实各项基本数字：主要包括事业单位机构数、人员编制数、在职实有人数、离退休人数、房屋建筑面积、机动车辆数、设备台数等基本数据资料。人数、房屋建筑面积、机动车辆数、设备台数等基本数据资料。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清73 2. 预算编制的准备工作预算编制的准备工作分析整理上年预算执行情况：统计上年已发生月份的累积实行执行数，

48、预计全年收支数；分析整理上年预算执行情况：统计上年已发生月份的累积实行执行数，预计全年收支数；分析上年度事业计划完成情况、预算执行情况，分析、预测发展趋势；分析各项资金来分析上年度事业计划完成情况、预算执行情况，分析、预测发展趋势；分析各项资金来源及变化发展情况；分析物价、收支标准及定员定额变化情况；分析资金使用中存在的源及变化发展情况；分析物价、收支标准及定员定额变化情况；分析资金使用中存在的问题；分析上年出台的有关政策对预算期收支影响程度；等等。问题；分析上年出台的有关政策对预算期收支影响程度；等等。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院

49、郭永清74 2. 预算编制的准备工作预算编制的准备工作分析研究影响预算期收支的有关因素：预算期内事业发展目标和计划变化情况；预算分析研究影响预算期收支的有关因素：预算期内事业发展目标和计划变化情况；预算期内各类人员实有数或定员比例的变动情况；预算期内需要购置和维修的设备设施基本情况；期内各类人员实有数或定员比例的变动情况；预算期内需要购置和维修的设备设施基本情况；预算期内市场物价、收支标准变动情况；预算期内新出台的政策对收支影响情况；等等。预算期内市场物价、收支标准变动情况；预算期内新出台的政策对收支影响情况；等等。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海

50、国家会计学院郭永清75 2. 预算编制的准备工作预算编制的准备工作正确领会财政和主管部门对单位预算编制的要求：学习编制预算有关规定；熟悉预算正确领会财政和主管部门对单位预算编制的要求：学习编制预算有关规定；熟悉预算收支科目和预算表格；熟练使用预算编制软件；等等。收支科目和预算表格；熟练使用预算编制软件；等等。二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清76（三）事业单位预算编制和审批程序（三）事业单位预算编制和审批程序 规则规则第八条规定：第八条规定：“事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素事业单位参考以前年度预算执行情况

51、，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。” 第九条规定：第九条规定：“事业单位根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，事业单位根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门（一级预算单位直接报财政部门，下同）。事业单位根据财政部经主管部门审核汇总报财

52、政部门（一级预算单位直接报财政部门，下同）。事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。” 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清77（三）预算编制和审批程序（三）预算编制和审批程序：“二上二下” 1.单位提出预算建议数。 2.财政部门下达预算控制数。 3.单位编报正式预算。 4.财政部门正式批复预算。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清7

53、8（四）事业单位预算的执行 规则规则第十条规定：第十条规定：“事业单位应当严格执行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收事业单位应当严格执行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当报主管部门审核后报财政部门关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当报主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自

54、行调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。” 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清79与原与原规则规则相比：相比：一是明确提出一是明确提出“事业单位应当严格执行批准的预算事业单位应当严格执行批准的预算”，更加强化了预算的严肃性和约束力；，更加强化了预算的严肃性和约束力；二是根据预算管理改革的要求，取消了预算外资金的提法，将原二是根据预算管理改革的要

55、求，取消了预算外资金的提法，将原“从财政专户核拨的预算外资金从财政专户核拨的预算外资金”改为改为“财政专户管理资金财政专户管理资金”；三是进一步明确财政补助收入和财政专户管理资金预算调整必须经主管部门审核后报财政部门审三是进一步明确财政补助收入和财政专户管理资金预算调整必须经主管部门审核后报财政部门审批，而不能仅由主管部门审批。批，而不能仅由主管部门审批。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清80 单位预算执行的主要任务单位预算执行的主要任务 二、单位预算管理二、单位预算管理合理分解预算，落实管理责任依法组织收入，确保应收尽收加强支出管

56、理，严格预算执行及时分析收支，保证完成预算2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清81（五）事业单位决算的管理（五）事业单位决算的管理增加决算管理要求增加决算管理要求,体现单位预算管理的完整性。事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分。体现单位预算管理的完整性。事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分。目前，事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不目前，事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不衔接。增加衔接。增加“决算管理决算管理”内容，能够进一步强化决算管理的重要作用，有利于加强决算管理。内容，

57、能够进一步强化决算管理的重要作用，有利于加强决算管理。 二、单位预算管理二、单位预算管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清82（一）事业单位收入的概念（一）事业单位收入的概念规则规则第十四条规定：第十四条规定：“收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。”主要有以下几层含义主要有以下几层含义: :1.1.事业单位的收入是为开展业务活动及其他活动而取得的。事业单位的收入是为开展业务活动及其他活动而取得的。 2.2.事业单位的收入是依法取得的。事业单位的收入是依法取得的。 3.3.事业单位的收

58、入是通过多种形式、多种渠道取得的。事业单位的收入是通过多种形式、多种渠道取得的。 4.4.事业单位的收入是非偿还性资金。事业单位的收入是非偿还性资金。 三、收入管理三、收入管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永清83（二）事业单位收入的分类（二）事业单位收入的分类 1.财政补助收入。是指财政补助收入。是指“事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款”。 2.事业收入。是指事业收入。是指“事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入”。 3.3.上级补助收入。是指上级补助收入。是指“事

59、业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入”。 4.附属单位上缴收入。是指附属单位上缴收入。是指“事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入”。 5.经营收入。是指经营收入。是指“事业单位在专业业务活动及其辅助活动事业单位在专业业务活动及其辅助活动 之外开展非独立核算经营活动取得之外开展非独立核算经营活动取得的收入的收入”。 6.其他收入。即上述规定范围以外的各项收入。其他收入。即上述规定范围以外的各项收入。 三、收入管理三、收入管理2022-2-11上海国家会计学院郭永清上海国家会计学院郭永

60、清84（三）主要修订内容（三）主要修订内容 1.1.按照事业单位收支管理完整性的原则，将财政补助收入为按照事业单位收支管理完整性的原则，将财政补助收入为“各类事业经费各类事业经费”改为改为“各类财政各类财政拨款拨款”。 2.2.将财政补助收入将财政补助收入“从财政部门取得从财政部门取得”改为改为“从同级财政部门取得从同级财政部门取得”。 3.3.在对事业收入的规定中，将原规定修改为在对事业收入的规定中，将原规定修改为“按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入；从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，不计