社区治理的基本理论

1、第二章 社区治理的基本理论【学习目的要求】了解治理理论产生的背景；掌握治理理论的含义及其统治概念的区别；重点掌握社区治理理论的含义、社区治理理论产生背景，以及与社区治理相关的范畴。一、治理理论的含义关于治理概念，不同的社会学派有着不同的解释和界定，但最具权威性的定义是全球治理委员会下的定义，即：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同的方式总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。基于上

2、述治理定义，我们认为治理的内涵应该包括这样几个方面：第一，在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构。第二，在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。第三，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；即采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。第四，在治理的目的上，各行为体在

3、互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。二、治理和统治概念的本质区别治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展，这是两者的共同之处。但两者之间更多的是区别和差异。治理和统治的本质区别在于：1、两者的主体不尽相同。统治的权威中心一定是政府机关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关，治理的主体是多元化和多样性的，它可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公司合办的机构。统治是有政府单独行使公共事务

4、的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。”2、管理过程中权利运行的向度不同。政府统治的权利运行依循自上而下的方向，他运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要是通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确

5、立目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作，它所拥有管理机制主要不依赖政府的权威，而是合作网络的权威，其权力运行的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。一个国家的政府统治如果超越了自己领土范围，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，这是国际法和各国关系准则所不允许的。治理的范畴既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。三、善治及其基本要素何

6、谓“善治”？概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。中国学者俞可平综合各家所长，提出了善治的十个基本要素：1、合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2、法治。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民行为，管理社会事物，维持正常的社会秩序；但最终目标在于保护公民的自由、平等及其基本政治权利。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治

7、。3、透明性。指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权利获得与自己利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、法律条款、政策制定、政策实施、行政预算、公开开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。4、责任性。指人们应该对自己的行为负责。在公共管理中，责任性特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公众。尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。5、回应。是责任性的延伸。指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不得无故拖延和推诿。在必要的时候还

8、应定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和解答问题。6、有效。主要指管理的效率。一方面是管理机构设置合理，管理程序科学；另一方面是最大限度地降低管理成本。7、参与。是指公民对政治生活及其他社会生活的参与。善治应该是国家权力向社会的回归，善治过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。公民的参与程度越高，善治的程果越高。8、稳定。稳定就意味着国家的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。稳定是善治的重要衡量指标。9、廉洁。主要是指政府官员奉公守法、清明廉洁，不以权谋私，公职人员比一自己的职权“寻租”。廉洁直接关系到治理的状况。10、公正。是指

9、不同年龄、性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。四、新管理主义思潮及其影响何谓新管理主义？新管理主义源自于新泰勒主义。新泰勒主义注重机构内部的理性化和提高行政活力，强调政府要效仿企业搞好内部管理，认为只有借重管理的力量严格财务控制和管理绩效，就可以达到既定目标。新管理主义则将改革从政府内部引向外部，重点在于将政府供给公共服务的提供者角色和生产者角色分开，打破公私界限，把过去由政府机构直接提供生产的社会服务，以各种方式鼓励非政府机构、半政府机构共同承担。新管理主义主要有四种形式，即：政府业务合同出租；鼓励私人资本投资到原由政府投资的公共服务领域；建立政府部

10、门与私营企业的伙伴关系；公共服务的社区化。在新管理主义思潮的影响下，许多西方国家兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改良浪潮。围绕这一核心，进行了一系列的改革：1、高度集权的管理体制向分权、放权的管理体制转变。与集权制相比，分权具有很大的优势。第一，分权比集权更加灵活，能够对环境和社会需求的变化做出及时的反应。第二，分权比集权更有效率。第三，分权比集权更具有创新精神。2、政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。掌舵就是决策，就是把握方向，这是政府的首要的和根本的责任。划桨就是将原来政府的执行性和服务性的工作尽量分离出去，交给其他部门和社会组织来承担。3、公共事务从“官营”、“公营”变为了“民营”

11、、“私营”。公共事业的民营化和私营化能够在公共领域引入竞争机制，提高服务的质量和效率。4、将竞争机制引入公共部门。5、由重视投入转向注重结果和产出。6、利用社区资源实现公共利益目标。 7、规定明确的服务标准和公众享有的权利。把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查、征询意见，建立明确的服务标准，向顾客做成承诺并赋予选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。五、社区治理的含义何谓社区治理？所谓的社区治理指的是一种有共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。他是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体，依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资

12、源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自制能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。根据以上界定，我们可以概括其含义：1、社区自治的行为主体构成突破了过去那种“政府独大、一统天下”的局面，形成一种多元化、多样化的行为主体共同参与的新的格局。2、社区自治作为一个长期的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的培养，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务的积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制磨合等。3、社区自治的行为指向是社区

13、中的公共事务，它是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域，包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生及疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障等。要做到社区公共事务的治理与善治，必须最大限度地挖掘和整合社区内外资源，其中包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、政策资源等。4、社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类的社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。它不是通过发号施令、只订和执行政策来达到管理的目标，而是主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。因此，

14、所需要的社会秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳和认同。所以，社区的管理机构和管理人员应该最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共关系活动取得公民最大限度的同意和认可。六、传统社区管理模式及其由社区控制到社区治理转变的必然性计划经济体制下，城市社会基层管理体制是一种在城市街区范围内以单位制度为主体、以街居制度为辅助，以社会控制为目标，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。改革开放以来，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会的结构性变迁，使得传统的城市社会管理体制面

15、临日益严重的危机。那么，由社会控制到社区治理转变就成为了社会的必然。其原因主要有：1、单位体制弱化使得单位的社会职能外溢。这些外溢的社会职能都需要社会（社区）来承接。2、城市人口结构发生了巨大变化，单位体制外的社会空间日益扩大。计划经济时代，城市人口构成中，单位人员占据主要部分，一般单位外的居民人数较少且居住在城市边缘地位。改革开放后，城市人口构成发生了很大变化。个体私营企业和社会组织的发展形成了大量脱离于单位之外的人群；单位成员在持续的改革中不断从单位中分离出来；人口老龄化形成大量的离退休人群；城市流动人口，尤其是农村进城的外来民工构成了城市社会结构的重要组成部分。这些人群在持续的社会互动和关系构建中形成了新的社会空间，超出了原有城市社会管理体系的框架。3、居民的社区性公共需求、邻里关照和互助需求，以及社区共同利益聚合与表达的需求日益增长。在传统的社会体制框架下，政府通过单位组织父爱般的照顾，几乎满足了其成员全方位的生活需求，生活在其中的单位成员无须应对那些社区性的公共问题；单位组织提供了十分稳定的人际关系网和组织化的互助途径，个人无须再去寻找此外的支持网络。