面向空间行动的城市工业区更新改造尝试_图文

1、面向空间行动的城市工业区更新改造尝试汤芳菲摘要:中国进入新一轮的结构调整期,产业升级已经成为了迫在眉睫的时代任务和城市发展保持竞争 优势的强烈需求,在“地根”紧缩,城市新增建设用地严格控制的情况下,旧工业区更新改造成为了发达 地区的许多城市升级转型的重要 “抓手” , 城市规划的实践过去主要停留在产业政策制定及整体空间布局的 内容上,并没有与城市空间的二次开发有效衔接。本文以升级转型的前沿阵地浙江省宁波市北仑区西 片区为例,提出了定量评估、定性判断、定点落位的“三定方法” ,通过 ARCGIS 工具的应用,将工业企业 的发展策略与空间二次开发有效的衔接在一起,并提出了相应的工作框架,包括建立工

2、业企业的分类评估 指标体系、 综合分析评估指标、 制定分类发展策略、 编制企业发展策略与空间资源利用相衔接的四项步骤, 促使传统的工业区规划转化为直接面向实践的空间行动,以落实产业发展策略、统筹整体空间资源、支撑 政府与企业、公众之间的沟通,并对未来这一方法可能优化应用的方向作出设想。关键词:工业区;更新改造; “三定”方法;ARCGIS;宁波1.转型时期的中国城市工业区更新改造1.1中国进入了新一轮结构调整的发展转型期中国经历了三十余年的改革开放,已经深度参与到了全球的物质与资本交换网络当中, 以低成本取胜的粗放的经济发展模式差不多走到了尽头, 人口红利期也即将结束, 中国的发 展已经进入了

3、新一轮的结构转型调整阶段, 是走入优势耗尽后的衰退?还是重新组织起竞争 优势, 迈入新的发展阶段?是否能够推进产业升级, 促使经济发展模式转型成了今后发展的 关键要素。二十一世纪初期中国提出了科学发展观, 并提出了走新型工业化的道路, 坚持以信息化 带动工业化, 以工业化促进信息化, 是科技含量高、 经济效益好、 资源消耗低、 环境污染少、 人力资源优势得到充分发挥的工业化。 在新型工业化的动力推进下, 发展集约高效、 功能完 善、 社会和谐、 环境友好、 城乡一体的新型城市化。 工业的发展将进入升级改造的关键时期, 城市的发展也将告别过去粗放扩张的增长模式,转而强调土地利用的质量,走向集约高

4、效、 资源节约、环境友好的发展模式。1.2城市工业区更新改造成为这一时期迫在眉睫的议题中国的工业发展在计划经济期间打下基础, 在改革开放以后, 工业化更是取得巨大成就。 但到今天进入转型时期, 中国工业化进程中的诸多问题开始逐步显现:市场体制的滞后、 过 度低水平扩张的生产能力、 产业技术水平和生产效率低下、 资源消耗突出、 环境污染严重等 等。 以金融危机为代表的国际宏观环境的剧烈变化, 更是把这些矛盾彻底暴露, 过去粗放的 经济发展模式难以维系, 众多企业面临发展的瓶颈, 城市发展急切需要注入新的活力, 工业 发展的升级优化迫在眉睫,城市工业区更新改造的多米诺骨牌全面铺开。1.3中国城市工

5、业区更新改造的实践需要城市规划做出新的尝试一方面,产业升级改造成为城市发展要保持竞争优势的迫切需求,另一方面, “地根” 紧缩带来了城市新增建设用地供应量的减少,因此,对于原有城市空间的“二次开发” ,推 进老工业区的更新改造成为了城市推进产业优化升级的重要手段。国内的老工业区更新改造实践在二十一世纪初期开始起步, 并在近些年来成为了热门议 题。 以沈阳铁西区改造为代表的东北老工业基地振兴是传统计划体制下僵化滞后的国有企业 应对市场经济发展的阵痛之变。 以上海杨浦区改造为代表的城市中心城区工业区更新是在级 差地租的推动下城市中心区位的传统工业被新的功能所替代。 深圳应对产业结构优化升级的 迫切

6、要求,众多企业好项目缺乏用地的困境,提出了“城市二次开发” ,并出台了深圳市 工业楼宇转让暂行办法 、 关于加快推进我市旧工业区升级改造的工作方案 、 深圳市工业 区升级改造总体规划纲要 (2007-2020 等多项相关政策和规划, 以促进老工业区产业的升级 改造和城市整体竞争力的提升。工业区改造不同于一般的“旧城改造” 、 “城中村搬迁” :第一,工业的转型和改造必须 维持城市经济和就业的稳定,是一个持续、艰难的过程,不是短期可以完成的;第二,涉及 到不同的企业类型,难以大面积一次性搬迁或关闭,会是一个逐步有机更新的过程;第三, 国家没有工业企业淘汰或关闭的规范及法律, 难以制定绝对措施,

7、不同地区的工业发展阶段 也差异很大,需要对工业企业发展的各个方面进行综合的评估得出政策指导意见。当前, 许多发达地区的城市普遍面临工业区优化提升与空间再开发的现实需求。 城市规 划面对这一问题通常停留在产业政策制定及整体空间布局的规划内容上, 并没有与城市空间 的二次开发有效衔接, 对于通过工业用地改造加快工业转型, 以及进而促进城市功能整合与提升来说,难以提供有效的行动支撑和实施依据。尽管工业区更新改造正在成为许多城市的空间二次利用的途径之一, 但在城市工业区转 型提升过程中,如何通过系统科学数据支撑,从经济效益、社会效益、环境效益等多方面评 估现状工业企业的发展情况, 提供一个面向空间行动

8、的工业区规划, 对此具体开展的方法研 究还比较缺乏。 因此, 对于城市工业区更新改造的空间路径方面进行规划上的尝试是十分必 要的。2.宁波市北仑西片区工业区更新改造的背景2.1宁波市工业发展的先锋基地宁波市北仑区西片区地处中国最发达的地区长江三角洲城镇群的东端, 从整体格局 上来看,是奉化江甬江宁波城市发展母线和沿海产业发展带交汇构成的“ T ”型结构的 节点地区。外临东海,格局开放;内联主城,脉络延续。既是宁波市沿甬江向海口延伸,发 展为海港城市的桥头堡地区,亦是北仑区紧邻中心城、对接镇海区联动发展的先锋地区。 北仑区是宁波工业化进程的缩影,而西片区是北仑工业发展重要的组成部分。 1984年

9、 5月, 宁波成为沿海 14个开放城市之一, 同年 10月国务院批准了宁波经济技术开发区, 即 中国建区最早、 面积最大的国家级开发区之一, 首先在西片区小港镇开始启动建设。 从此工 业成为西片区的主要职能,北仑西片区是宁波重要的工业区块。 2007年,西片区工业用地 为 11.08平方公里,工业用地占本地城市建设用地的比例高达 57.89%,充分体现其作为工 业功能区的特征,主要有三个工业园区作为发展依托。规模以上工业总产值 272.99亿元, 占北仑区的 25.2%,占宁波大市的 3.5%。2.2发展问题涌现,危机加剧本地的制造业具有明显的出口指向特征, 技术含量较低, 盈利水平不高, 缺

10、乏创新能力 和品牌效应,国际宏观经济环境一旦发生变动很容易产生全面性的危机。 2008年上半年, 服装鞋帽行业亏损面达到 57%,纺织业亏损面为 30%,文教体育用品行业亏损面为 33%, 金属制品业亏损面为 33%, 通用设备制造业亏损面为 16.7%, 亏损企业主要集中在传统外向型产业中。随着金融危机的进一步加剧,外向型企业的生存更是雪上加霜。作为一个工业功能区块, 本地集中了大量的污染型工业。 在工业用地当中, 高污染的三 类工业用地高达 53%。热电厂、纺织、化工、金属制品、塑料制品等行业的企业排放了大 量的大气污染物。 甬江受污染情况也比较严重, 近海海域已经是超四类海水。 污染问题

11、严重 影响了本地人居环境的吸引力。工业土地的利用不够集约, 土地产出率还有很大的提升空间。 工业用地空间开发主要依 托于三个工业园区,基本都是紧沿公路发展,园区内有不少“园中村” ,并有部分零碎土地 闲置浪费。本地近半的就业岗位是由劳动密集型产业提供的, 劳动密集型产业技术门槛较低, 所吸 收的就业人口往往教育程度较低,相对来说收入也偏低,消费能力有限,消费档次也不高, 对于当地生活服务业的带动作用有限,导致城镇化质量较低。2.3城市优化升级需要局部片区进行转型宁波作为中国东部沿海改革开放的前沿阵地, 作为拥有较强工业基础的大城市, 在中国 的转型时期必然要承当起产业率先升级的任务。在宁波中心

12、城区退二进三的大方向下, 北仑、 镇海等滨海地区还将继续承担起工业发展 的重任, 并推动工业的深化扩张和升级转型。 北仑西片区作为滨海产业带的传统优势工业区 块, 作为中心城区向河口延伸的对接地区, 在新的宏观发展背景中, 在宁波整体格局变迁的 大环境, 是否能够及时的调整发展路径, 实现全方位的转型升级, 是宁波城市发展优化升级 的重要依托,也是片区自身能否继续保持先锋优势的关键。因此需要对本地的功能定位和空间资源重新梳理, 依据其现有基础和未来趋势, 定位打 造宁波市以装备制造业为主的工业基地, 建立宁波市生产服务中心之一, 成为宁波滨海综合 区生活服务枢纽区。2.4工业区更新改造是转型的

13、重要抓手作为一个工业功能发展比较成熟的地区, 目前本地基本没有可以大面积拓展的新的用地 空间,要实现转型升级,引导新的功能进入,以往依赖新空间拓展的方式难以为继,工业区 通过空间自身更新来完成改造提升的方式则成为必然的选择。根据未来的发展定位, 工业区更新改造的方向主要有两个:一是依然保持工业用地功能, 将原有落后的企业淘汰, 进入新的更符合未来发展要求的工业企业; 二是改变用地性质, 将 原有落后的企业淘汰后转而发展其他服务或居住类功能。需要对本地工业企业发展梳理出一个比较清晰的脉络,一方面明确各行业的发展策略, 另一方面行业及企业的发展策略能够与土地资源的整理和空间布局的优化紧密结合, 为

14、地方 政府对于工业区进行更新改造不仅是提供政策上的建议, 也提供空间上的行动支撑。 因此需 要找到一条工业改造更新的空间路径。3.面向空间行动的工业区更新改造3.1总体思路规划中借助 ARCGIS 技术应用,对北仑西片区现有工业企业进行定量评估、定性判断、 定点落位的“三定”方法的更新改造尝试。3.1.1定量评估从经济效益、 社会效益、 环境效益等不同方面选取相关指标, 对于企业各项指标数据所 代表的发展水平进行评估, 对于不同行业在不同方面的表现进行排序, 最终将每项指标赋予 权重进行叠加,从而对于各个企业的综合发展水平有一个总体的判断。3.1.2定性判断在全部企业定量综合评估的基础上,对于

15、各个工业行业的发展现状有一个基本的把握, 并结合宏观经济、政策导向、行业前景、地方发展功能定位等定性分析要素,对于本地的工 业行业未来的发展路径进行政策性指导, 制定分类发展策略, 并根据行业内部企业发展的分 化进行进一步的分类指导,建立分类发展企业项目库。3.1.3定点落位应用 ARCGIS 技术,将企业逐一落位到空间上,在定量分析的过程中,对于企业在各项 指标方面的水平都在空间上都可予以评定呈现, 指标根据权重综合的结果也可以在空间上进 行叠合表达, 最终对于工业企业能够得出一张落位空间的综合评价图。 结合定性分析, 对于 分类发展企业项目库中的空间分布概况总体把握, 其中搬迁更新项目用地

16、就是二次空间开发 的土地来源, 由此建立与项目库对应的空间资源库, 包括置换 (在置换过程中实现产业升级或更新(在更新过程中实现功能转化空间项目库。 图 1 “三定”方法示意3.2适用前提3.2.1适用于多部门数据支撑充分的地区要对企业进行定量分析评估, 需要获得充足而有效的多方面数据, 例如税收、 利润等数 据往往被认为涉及到企业隐私而获取困难。 要全方位的对工业企业评估, 这些数据必须依靠 城市规划管理部门之外的经济、环境等多部门协作获得,并保证数据真实。3.2.2适用于有大量企业主体的地区适用于具有大量企业主体的工业区, 通过三定方法, 有利于将零碎的空间资源进行统盘考虑, 并对大部分缺

17、乏战略眼光的中小企业进行政策引导。 不适用于以一两个大型企业为主 的工业区。3.2.3适用于工业发展相对成熟的地区适用于工业企业转型压力较大的城市和地区, 适用于工业发展历程已经比较成熟的工业 区, 多见于沿海发达地区。 这些工业区急需要更新改造的政策指导意见和空间实施途径, “三 定”方法能够为当地政府提供实践决策的参考。不适用于还处于新兴成长过程的工业区。3.3框架设计工业区更新改造“三定”方法运用于工业区发展规划的具体工作框架设计为四大步骤:建立工业企业的分类评估指标体系、 综合分析评估指标、 制定分类发展策略和编制企业发展 策略与空间资源利用相衔接的规划。3.3.1建立工业企业的分类评

18、估指标体系指标的选择考虑到全面考察企业的发展现状和未来可能、 针对本地目前发展出现的各种 问题、数据资料获取的可操作性等要素,具体从对生态环境的污染程度、企业发展的效率、 资源利用的效率、 与国家和地方产业政策的呼应及实施对地方发展的影响等角度分别选取了 3到 4种指标,一共是 15项指标,建立起一套对工业企业发展的评估指标体系。3.3.2综合分析评估指标运用 ARCGIS 工具进行空间分析,将企业的各种评估指标数据落实在具体企业用地空 间分布上, 确定各项指标的评估标准, 对于依据各项指标表现得较好或较差的企业有一个初 步的判定。例如, 图 2是从环境效益的角度选取的企业氨氮排放量指标在空间

19、上的分布示意, 纺织 业是氨氮污染排放的重头, 其中 XX 针织占据了全部氨氮排放的 31%, 其次是文教体育用品 制造业、化工行业、金属制品业等工业行业中的一些企业。图 2氨氮污染企业空间分布再例如图 3是从经济效率角度选取的企业销售利润率在空间上的分布示意, 利润率最高 的行业是专用设备制造业, 突出代表企业为 XX 塑机, 其次是医药制造业、 通用设备制造业、 食品制造业中等工业行业中的一些企业。 各行业中都有一些经营状况不佳的企业, 有些企业 已经出现了亏损(利润率 <0 ,仪器仪表、皮革毛皮、塑料制品行业中大部分企业经营状况 都不佳,纺织业、电气机械、金属制品行业中也有不少企业

20、亏损。 图 3企业销售利润率空间分布在分项指标评价完毕之后,对于各类指标的空间影响情况根据所赋予的权重进行叠加, 得到工业企业分行业发展状态和空间分布的双重综合评估结果。 由于评估数据收集对于本地 工业企业未能完全覆盖, 评估的基础是在已经收集的数据资料范围内, 根据指标体系建立的 分析系统进行综合判断的。 图 4全部指标综合评估下的企业空间分布3.3.3制定分类发展策略在评估指标综合分析判断的基础上制定工业企业的分类发展策略, 但必须注意对于工业 企业的判断不能仅仅是因为企业规模小、有一定污染等某单项发展指标不佳就要将其搬迁, 而要结合宏观发展背景、 发展功能定位、 企业本身的状态和未来发展

21、能力等多方面进行综合 定性评估。 将参与评价的工业企业划分为巩固发展型、 保留整合型和搬迁更新型, 这一分类 策略同时具有政策和空间意义。巩固发展型是指现状发展具有相当的优势, 具有长远的市场潜力, 符合发展的总体功能 定位需求的企业, 未来进一步巩固其发展的优势地位, 强化创新职能, 并满足其升级扩张的 空间需求。保留整合型是现状发展具有一定基础, 由于提供了较多的就业岗位、 有一定的经济效益 或是具备一定的发展潜力而需要保留的企业, 但需要在污染治理、 技术升级等方面进行改造 整合,原则上该类企业在本地不再扩张。搬迁更新型是在综合评价的基础上, 认为必须搬迁的企业, 未来旧的企业搬迁后,

22、由新 的企业替代或是转化为居住、公共服务等其他功能,与整体的空间规划相协调。3.3.4编制企业发展策略与空间资源利用相衔接的规划在工业现状及发展评估基础上, 结合规划的综合判断, 把工业企业的分类发展策略落实 为工业企业分类发展的具体项目库,针对需要搬迁更新的企业建立二次开发的空间资源库, 并制定工业企业转型的行业措施和实施步骤以及相应的空间更新改造时序。表 1 企业分类发展项目库示例 项目行业分类企业名称 分类发展策略 纺织业XX 针织 搬迁更新 造纸业XX 浆纸 保留整合 专用设备制造业 XX 塑机 巩固发展表 2 针对搬迁更新企业的二次开发空间资源库示例 项目行业分类企业名称 占地规模

23、空间时序 文教体育用品制造业XX 文具 3公顷 近期 金属制品业 XX 电镀 2.6公顷 近期 纺织业 XX 羊毛 8公顷 远期对近期和远期企业搬迁改造可能腾空的用地规模进行估算, 建立工业更新改造的空间时 序。其中近期可挖潜土地约 150公顷,占本地工业用地的 13.5%,占全部城市建设用地的7.8%,这部分土地将在近期腾空盘活,得到更加集约高效的利用。搬迁更新企业主要集中 在金属制品、通用设备、塑料、纺织、皮革、化工等行业。通过发展政策与土地资源的直接 挂钩, 使工业区规划成为产业策略与空间开发密切衔接的, 具有行动计划意义的实效性规划。 图 5搬迁更新企业的空间时序面向空间行动的工业区更

24、新改造规划 建立分类评估指标体系 生态环境污染 企业发展效率 资源利用效率 政策实施影响 大 气 污 染 物 排 放 氦 氮 染 物 排 放 化 学 需 氧 量 重 金 属 和 氯 化 物 企 业 销 售 利 润 率 全 员 劳 动 生 产 率 职 工 全 员 平 均 工 资 单 位 土 地 税 收 单 位 土 地 工 业 产 值 单 位 产 值 水 耗 单 位 产 值电 耗 单 位 产 值 综 合 能 耗 产 业 政 策 类 型 岗 就 业 位 提 供 限 土 地 使 用 权 年 评估指标综合分析 工业分行业评估 工业企业空间分布 制定分类发展策略 巩固发展型 保留整合型 搬迁更新型 制定行

25、业分类发展对策 建立二次开发的空间资源库 制定分类发展企业项目库 制定空间二次开发的分期时序和土地指标 制定企业发展政策与空间资源利用衔接的规划 2762 3.4 应用价值 工业区更新改造的“三定”方法，是从经济、社会和环境效益综合评定的角度去尝试城 市空间资源集约高效利用的途径和方法， 为工业区进行结构调整、 功能转型的空间规划建立 重要的行动依据，为城市可持续发展探索一条科学合理，且操作简化，实用性强的途径。 3.4.1 落实工业企业转型策略 将工业升级改造的政策途径与空间资源再利用紧密的衔接在一起， 避免了通常工业企业 的改造政策与空间具体实践脱节的现象， 为城市规划的科学合理性提供坚实

26、的基础， 并满足 了地方政府对于近期可实施操作的分类企业项目库的具体需求， 大大提高了规划引导的可实 施性。 3.4.2 统筹整体空间资源 “三定” 方法一方面将具体的工业企业政策能够在空间上落位， 另一方面也能统筹整体 空间资源，对于新增用地较少，急需二次空间开发、企业主体较多的城市和地区来说是建设 用地统筹安排的重要基础数据库， 能够把城市土地二次开发资源库与城市土地资源储备库挂 钩起来，可以直接指导和控制城市建设用地的调整。 3.4.3 支撑政府与企业、公众之间的沟通 在当前发展的危机下，在工业区转型改造的过程中，企业面临巨大风险，部分企业必然 会被淘汰，政府在这一过程中如果干预不当，容易引起社会动荡和不安。 “三定”方法作为 城市空间二次开发政策制定的参考依据，具有综合性、科学性、公正性等特征，易于获得公 众认知与支持，成为政府与企业之间沟通的平台。 3.5 实践意义 工业区更新改造的“三定”方法指向城市实践，具有明确的实用性，对于工业企业建立 的综合评价指标体系反映了环境污染、资源浪费、企业运行的效率低下、利润微薄等问题，