我国快速城市化中土地利用问题的根源_制度缺陷

1、【 收稿日期 】 2006-06-12 另有学者通过数理统计方法得出此结论 。 如郝寿义等在 快速城市发展阶段下城市规划体系研究 中通过残差分析方法得出 1996年后我国 进入快速城市化发展阶段的结论 。【 作者简介 】 黄凌翔 (1979- , 男 , 湖北监利人 , 中国社会科学院财政与贸易经济研究所博士后 , 天津城市建设学院管理工程系讲师 , 研究方 向 :城市经济 、 土地经济 。我国快速城市化中土地利用问题的根源 制度缺陷黄凌翔 1, 2(1. 中国社会科学院 财政与贸易经济研究所博士后流动站 , 北京 100836; 2. 天津城市建设学院 , 天津 300384 【 摘要 】

2、文章指出快速城市化阶段下我国土地利用存在建设用地不断增加但利用并不充分 , 耕地面积大量减少 且存在区域差异特征 , 土地污染严重及生态环境破坏严重 , 农民失地引发大量社会问题等问题 , 而造成这些问题的根源就在于土地规划制度 、 政府制度 、 市场制度等方面存在缺陷 。 要解决这些问题 , 必须建设一个 “ 上下和谐 、市场统一 ” 的良好制 度环境 , 从完善城乡规划体系 , 土地规划中体现管制理念 , 改革政府政绩考核制度 , 统一城乡土地市场等方面采取措施 。【 关 键 词 】 土地利用 ; 快速城市化 ; 制度 【 中图分类号 】 F299.21【 文献标识码 】 A 【 文章编号

3、 】 1004-2768(2007 19-0055-03我国 1996年城市化率为 30.48%, 此后一直呈 快 速 增 加 趋势 , 2005年增加为 43%, 根据经济学家诺瑟姆对城市化阶段的 研究 , 如果一个国家或地 区 城 市 化 率 超 过 30%, 就 进 入 城 市 化 快速发展阶段 。 因此可以说我国自 1996年后就进入了快速城 市化发展阶段 。 进 入 快 速 城 市 化 阶 段 后 , 城 市 聚 集 效 应 强 烈 , 城 乡 土 地 利 用矛盾日益突出 。 尽管自 1996年以后 , 我国进行两次修订 土 地管理法 , 修编总体规划 , 2004年后确定土地政策参

4、与宏观调 控等制度改革 , 但土地利用上依然存在很多问题 。 究其根源 , 我 国相应制度建设存在很多缺陷 。一 、 快速城市化进程中的我国土地利用中的主要突出问题(一 城市建设用地不断增加 , 但利用并不充分随着城市化速度的加快 , 我国对非农建设用地的需求不断 增 加 。 1996年 全 国 的 城 市 用 地 面 积 比 1978年 扩 大 了 94.5%, 1996年建制镇用地面积比 1985年扩大了 30.9%, 这些用地的 扩大 , 基本上是 占 用 城 镇 郊 区 质 量 较 高 的 土 地 , 特 别 是 耕 地 良 田 。 其中有一部分在征用后利用率不高 , 浪费现象相当严重

5、 。 据 国土资源部全国存量用地调查显示 , 到 2004年年底 , 全国城镇 规划范围内共有闲置土地 7. 20万公顷 , 空闲土地 5.48万公顷 , 批而未供土地 13.56力公顷 , 三类土地总量为 26.24万公顷 , 占 现有城镇建设用地总量的 7.8%。 2005年 , 城市建成区的面积还 在继续扩大 (见表 1 。表 11999年 2005年城市建成区的面积变化数据来源 :2000年 2005年城市建设统计公报(二 耕地面积大量减少 , 且存在区域差异特征据统计数据显示 , 我 国 耕 地 面 积 从 改 革 开 放 之 初 到 1995年减少了 96480万亩 ; 特别是进入

6、城市化快速期之 后 , 耕 地 减 少的趋势更为明显 (见图 1图 11996年 2005在耕地面积大量减少的同时 , 相应地人均耕地面积也呈不 断下降趋势 。 1996年 2005年 , 我国耕地总面积由 19.51亿亩 下降到 18.31亿亩 , 十年间耕地净减少量 1.2亿亩 ; 同时期人均 耕地面积也从 1.59亩下降到 1.4亿亩 , 下降幅度超过了 10%。另 外 , 我 国 不 同 地 区 人 均 耕 地 面 积 变 化 情 况 也 存 在 不 同 (见表 2 , 东部地区人均耕地面积减少较大 , 中部和西部大部分 省 市 人 均 耕 地 减 少 较 小 , 而 且 许 多 地

7、方 还 处 于 增 加 状 况 , 这 主 要 是 由 于 东 部 地 区 城 市 化 程 度 相 对 中 西 部 高 , 城 市 建 设 速 度 快 , 人口大量迁入所致 。(三 土地污染严重 、生态环境破坏严重 城市化快速发展的过程中 , 许多城市设立大量开发区 、新 园区 , 为了吸引企业的聚集 , 一方面表现在盲目占用耕地 、 农 田 , 另 一 方 面 对 引 进 的 企 业 限 制 不 严 , 许 多 地 方 只 看 重 吸 引 的 企 业 带 来 的 经 济 增 长 量 , 缴 纳 税 费 数 量 , 而 对 于 企 业 生 产 制 造 的污染管理松懈 。年份 199020002

8、0012002200320042005建成区面积21524.522439.324026.625972.6280003030032500!"表 21997年 2004年人均耕地变化量资料来源 :根据城市统计年鉴 (1998-2005 相关资料整理而来另 外 , 在 城 市 扩 展 过 程 中 , 许 多 传 统 工 业 逐 渐 迁 移 至 城 市 郊区 , 但由于郊区管理不严 , 资源利用粗放 , 而且一些企业本身 缺乏防污 、 治污措 施 , 从 而 使 得 工 业 三 废 未 经 较 好 处 理 而 大 量 排放 。(四 农民失地引发大量社会问题城市化的过程就是一个农村人口不断向城

9、市转移的过程 , 在我国目 前 快 速 城 市 化 阶 段 , 由 于 耕 地 减 少 速 度 和 规 模 相 当 快 , 相关制度的不 健 全 , 大 量 因 耕 地 被 征 用 而 失 去 土 地 的 农 民 得不到合理的安置和补偿 , 引发了大量社会问题 。据中国社科院 2004年 2005年 “ 社会形势分析与预测 ” 研 究按征用土地量和农民人均土地量的保守估算 , 全国有约 4000万失地农民 。 照此速度发展 2030年我国失地农民将增加到 1.1亿人 。 这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济持续发展的重 大难题 。二 、 问题根源 制度缺陷(一 土地规划制度方面1. 现行的规划

10、体系较为混乱 , 许多规划之间协调困难 。 其中 土地规划与城市规划之间是最为密切而且最易冲突的问题 , 表 现为城市用地规模 、 保 护 耕 地 上 不 协 调 , 土 地 管 理 法 尽 管 指 出 城市规划在用地上要与土地利用总体规划协调 , 但具体如何协 调 , 没有明示 , 而且这两个规划分属国土资源部和建设部管理 , 协调上存在一定困难 。 另外作为空间规划体系的城市规划与土 地利用总体规划需要以国民经济发展规划为基础参考资料 , 但 前者是中长期规划 , 后者是五年规划 , 在实践操作中存在困难 。 2. 我国现在的土地规划在内容上存在一定问题 。 主要表现 在两个方面 :(1

11、土地供应与土地规划的内容出现脱节 。 目前许 多地方在确定土地供应量时 , 往往是从当地的经济发展需要用 地的数量来制定一些土地供应计划 , 而编制土地规划由于受到 上一级土地利用规划的限制 , 最终土地供应量上出现脱节 ; (2 长 远战略性不够 。 土地规划是对土地合理利用的安排 , 它必须对 土地的需求进行合 理 的 预 测 , 在 当 前 全 球 化 、 区 域 化 背 景 下 需 要以一种大区域的视角来进行 , 但目前许多地方只是从本区域 考虑 , 没有考虑与周围区域资源互补 、 产业互补发展的问题 , 缺 乏一种长远战略的眼光 。3. 规划决策不尽科学 , 存在决策者 “ 中心化

12、” 现象 。 现行的土 地规划决策存在政府和主要决策者的 “ 中心化 ” 现象 , 使得其他 决策主体被边缘化 , 削弱了其他弱势决策主体的话语权 。 所谓 “ 规划规划 , 不如领 导 一 句 话 ” , 这 是 规 划 决 策 权 利 完 全 中 心 化 的表现 。 这种现象常引发越级决策 、 责权不对称 、 信息无法及时 传递和反馈等一系列问题 , 导致决策成本增大和决策失误概率 增加 。4. 规划评价制度不完善 。 规划评价制度包括规划方案的评 价制度和规划实施的评价制度两方面 。 规划的本质是其对未来 的导向性 。 它 是 通 过 一 系 列 选 择 来 决 定 适 当 的 未 来

13、行 动 的 过 程 。 因此 , 规划离不开方案选择 , 选择就需要评价 。 但是 , 现在我 国的土地规划 , 既 缺 乏 方 案 评 价 的 标 准 体 系 , 也 缺 乏 方 案 评 价 的模式和方法 。 另 外 , 对 规 划 实 施 效 果 的 评 价 , 主 体 一 般 是 政 府 , 由政府自己评价自己编制规划的实施效果难以客观 。(二 政府制度方面1. 政府推动型模式的城市化进程中出现土地供给的非理性 。 我国城市化具有经济体制改革的路径依赖特点 , 城市政府在城 市化进程中具有非常重要的作用 , 我国的城市化表现为自下而 上的特征 。在这种政府推动型模式的城市化进程中 , 大

14、部分地方政府 主要是靠土地开发来推动本地的经济增长 , 而许多地方政府官 员在地区利益和个人利益的驱使下 , 缺乏理性使得土地的供给 呈现很大的盲目性 。 据国土资源公报显示 , 1997年 2005年因 建设占用耕地 2415.1万亩 , 这些被征用的耕地大部分以较低 的价格出让 , 作为地方政府吸引外来资金的重要工具 。2. 土地收益分配不完善激发地方政府对上级土地规划的不 合作 。 当前地方政府开发的盲目性 , 在很大程度上由于土地收 益分配和监督机制不完善 。 现行土地管理法规定 , 新增建设用 地的土地有偿使用费 , 70%留给有关地方人民政府 , 专项用于 耕地开发 。 但事实上这

15、 70%的有偿使用费由于中央监督机制的 不完善 , 往往被挪为他用 。 这种不完善的机制使得许多地方政 府对于中央的土地政策和上级土地规划执行并不认真 , 甚至阳 奉阴违 。3. 政府的政绩考核制度的短期性和不全面不利于土地规划 管制的实现 。 在现行地方政府官员政绩考核体系中 , 地方经济 的发展状况是其核心内容 。 在这样的考核机制下 , 地方官员执 政方针往往以谋求任期内经济发展最大化为目标 , 而对于长远 建设和生态环境问题很少考虑 。 政府可以通过低价出让土地 , 招商引资进而增加地方的 GDP , 因 此 , 地 方 政 府 对 建 设 用 地 扩 张的内在冲动是不言而喻的 。 在

16、地方政府对建设用地的巨大冲 动下 , 土地规划的控制作用自然势单力薄 。(三 市场制度方面1. 土地市场呈现二元结构 。 我国土地市场的二元结构主要 表现在城乡土地市场的二元结构 , 其中最影响土地管制效率的 就在于 这 种 结 构 下 , 农 民 虽 然 在 法 律 上 是 集 体 土 地 的 所 有 权 人 , 但在土地流 转 时 却 被 排 斥 在 市 场 之 外 , 在 征 地 过 程 中 不 能 拥有市场主体的平等地位 , 无法保护其自身的土地 。2. 土地定价机制的不完善 。 这种定价机制主要表现在土地 征用价格和土地出让价格的不完善 。 当前征用农村土地给予的 补偿主要依据农 业

17、 用 途 进 行 , 远 远 小 于 征 用 土 地 后 的 用 途 (特 别是成为经营性用途 , 征用价格的确定完全是行政行为 , 没有 体现市场机制的作用 。另外 , 城市土地有偿出让由于存在非市场化 (协议 和市场 化 (招牌挂 两种形式 , 而 各 自 使 用 范 围 还 不 尽 完 善 , 特 别 是 协 议出让土地定价制度的不完善 , 造成许多土地的出让价格远远 低于市场价格 , 土地市场存在 “ 灰色地带 ” 。三 、 制度创新建议根据前文对土地利用相关制度缺陷的分析 , 可以看出要充 分发挥各种土地管制的作用 , 必须建设一个 “ 上下和谐 、 市场统 一 ” 的良好制度环境

18、(见图 2 。要实现这样一个制度环境 , 我国当前应采取以下四方面的 措施 。(一 建 立 科 学 的 规 划 体 系 , 协 调 不 同 规 划 , 规 划 体 现 城 乡 统筹意识要建立层次分明 、 边界清晰 、 衔接协调的规划体系 。 规划体! "(上接第 50页 资产记录时 , 如果资产减少 , 应将交易情况告知 法院 , 涉及专业问题的则向法院作出解释 。 同时法院应该将资 产评估报告以及期间的交易情况向当事人披露 , 如果法院发现 存在非正常交易 (高价买进或低价卖出 , 应该直接依职权予以 调查 。 债权人如果对披露的交易情况中价格合理的交易产生怀 疑 , 如认为是虚假

19、 交 易 的 , 法 院 可 根 据 债 权 人 提 供 的 线 索 进 行 进一步的调查 。第三 , 如果经法院调查后发现确实存在以转移财产为目的 的不正常交易或虚 构 交 易 , 应 认 定 交 易 无 效 , 对 公 司 财 产 予 以 追回 , 并按照公司真实的资产情况对股权价值作出评估 。 对于 被执行人和股权公司相关责任人员 , 应依照民事诉讼法对于以 恶意转移 财 产 的 方 式 不 履 行 生 效 法 律 文 书 和 妨 害 民 事 执 行 行 为的处罚规定进行相应的司法惩戒 。在股权冻结期间 , 被执行人和其他股东还有可能采用对外 投资的方式转移财产 , 而 公司法 修订后对

20、于公司对外投资也 不再有不超过净资 产 50%的 限 制 , 这 为 其 转 移 财 产 提 供 了 便 利 。 由于公司对外投资会减少公司的直接可支配财产 , 虽然评 估的股权价值并未减少 , 但也会对股权的拍卖产生实质性的影 响 。 因 为 他 人 在 获 取 股 权 后 无 法 直 接 支 配 公 司 投 资 出 去 的 财 产 , 而这些财产 可 能 恰 恰 是 他 购 买 股 权 以 便 控 股 的 动 因 , 这 样 对于买受股权的兴趣也就没有了 , 股权也就很难拍卖出去 , 债 权人的利益也就无法保障 。 但由于这一问题涉及到公司对外投 资的管理及其他公司的独立人格问题 , 处理

21、起来更加复杂 。 【 参考文献 】1张著良 . 强 制 执 行 股 权 法 律 问 题 研 究 R. 西 南 政 法 大 学 优 秀 硕 士 论 文 , 收 于 中 国 期 刊 网 , 网 址 : QueryID=2&CurRec=1.2钱明星 . 论公司财产与公司财产所有权 、 股东股权 J. 中国 人 民 大 学 学报 , 1998,(2 .3童兆洪 . 民事强制执行新论 M. 北京 :人民法院出版社 , 2001:307. 4杨与龄 . 强制执行法论 M. 北京 :中国政法大学出版社 , 2002:20-21. (责 任 编 辑 :X 校 对 :Q 系要由以 经 济 社 会 综

22、合 性 规 划 为 主 体 向 经 济 社 会 综 合 性 规 划 和空间规划相结合进行转变 。 要加强不同规划之间的功能分工 和相互衔接 , 避免各规划之间交叉重合 , 甚至相互矛盾 , 特别是 协调城市规划 、 土 地 利 用 规 划 与 国 民 经 济 计 划 的 关 系 , 如 果 情 况需要 , 在一些地区可以实行 “ 三规合一 ” 。图 2另外 , 在规划中要体现城乡统筹的规划意识 。 城市化快速 发展阶段中城乡之间各种要素的流动速度大大增加 , 城市地缘 构成要素 (如建成区 、 外围区 、 边缘区等 都发生了巨大的变化 , 在大量农村人口从农村土地上转移出来的背景下 , 城市发

23、展面 临的内部问题 , 单纯依靠城市本身的发展决不能得到有效 、 彻 底的解决 , 必须通过城乡一体化发展的路径进行缓解和消除 。 因此 , 在规划中应 充 分 探 讨 这 些 变 化 并 适 应 这 些 变 化 , 制 订 符 合城乡一体化的综合规划 。(二 构建非政府组织 , 土地规划体现管治理念为使土地规划决策科学 、 评价合理 , 管制能真正发挥作用 , 必须完善当前土地规划制度 , 在土地规划中体现管治的理念 。 在土地规划中 , 体现管治理念的一个重要思路就是发挥多 元主体作用 , 切实让公众参与规划 。 除了要在法制 、 政策上有明 确的地位外 , 一个重要的方面就是构建能代表公

24、众利益的非政 府组织 。 这个非政府组织可考虑由三个方面的成员组成 :行业 代表成员 、 有关利益集团成员 、 个体公众参与成员 。 行业代表成 员主要由具有特殊技能的人 、 在某一领域内有突出贡献的专家 学者 、 规划专家等组成 , 旨在有选择的建立人际互信 ; 有关利益 集团成员主要是城市建设 、 重大项目安排所涉及的相关利益团 体 , 组织应为他 们 创 造 持 续 不 断 对 话 的 环 境 , 使 他 们 在 交 换 更 多信息的同时 , 认 识 到 公 共 利 益 的 重 要 ; 个 体 公 众 参 与 成 员 在 参与形式上主要 是 采 用 听 证 会 、 公 众 展 示 会 等 形 式 , 对 公 众 的 不合理意见予以解释和引导 , 对切合实际的良好建议采取有效 的措施积极予以回应 。(三 改革政府政绩考核制度 、 完善中央政府对地方政府的 考核和监督主 要 包 括 完 善 中 央 对 地 方