新型农村医疗制度改革暑期社会实践调查报告

1、河南理工大学万方科技学院 2010年暑期社会实践报告河南理工大学万方科技学院2008级思想政治理论课暑期社会实践报告新型农村医疗制度的推广现状及成效新型农村合作医疗制度调研作者付贺龙系别建筑与测绘工程系专业土木工程专业年 级08级学 号0828110086成 绩指导教师陈留根2010 年 8 月 10 日社会实践调查报告题目： 新型农村医疗制度的推广现状及成效 社会实践主要内容：站在农民和国家现实需要的角度，从农村实际出发，研究我国新 型农村合作医疗开展状况，总体上将采取规范研究和实证研究相结合 的方法。如：文献研究法，通过在图书馆及网上查阅相关文献，掌握 相关研究的理论动态；实地调查法，于

2、2010年7月15日至 2010年8 月 5日在河南省漯河市召陵区姬石乡付庄村及附近几个村子进行新型 农村医疗制度改革试点的推广现状及成效的调研， 通过深入农村基层， 对农民以及卫生院医生的访谈，掌握实际情况，了解农民对新型农村 合作医疗制度的认识，之后通过文献总结和资料分析来研究我国新型 农村合作医疗制度的开展情况及存在的问题，并给出一定的尚不成熟 的政策建议。社会实践调查报告评语：社会实践调查报告成绩：评定教师签字：年月日新型农村医疗制度的推广现状及成效付贺龙摘 要：本文主要从我国农村合作医疗制度发展历程入手，对新型农村合作医疗制度的试点效果 与问题进行全方位的分析，然后在此基础上深入研究

3、了新型农村合作医疗制度试点过程中存 在问题及其原因，最后较系统地提出了促进新型农村合作医疗制度发展和完善的政策建议。开篇先说明研究的目的和意义、研究现状及本文的研究方法，接着对农村合作医疗制度 进行了一般分析，然后通过对河南省漯河市召陵区姬石乡付庄村及附近几个村子新农合制度 试点的实地调查，运用大量实际资料分析了新型农村合作医疗制度试点运行的成效和存在的 问题接下来是针对提出的问题进行成因分析，以找到影响新型农村合作医疗制度发展的深层 次原因，最后在分析的基础上，提出了完善新型农村合作医疗制度的对策建议。 关键词：农村 医疗制度一、导论1选题的目的意义年，在党故此课题中国自古以来以农为本，三农

4、问题一直备受党中央和国务院的高度重视。可以说三农问 题既是一个历史问题，又是一个现实问题。在以人为本的今天，农民问题显得更为重要。由 于农民收入增长缓慢、医疗费用急剧上涨，农民“因病致贫、因病返贫”现象愈发严重。农 民的就医问题已经成为全社会关注的焦点，开展新型农村合作医疗势在必行。 2003 中央、国务院的高度重视下，在中央政策的大力支持下，新型农村合作医疗制度在全国开始 试点。由于地理环境、文化传统以及经济发展水平的差异，使得各个地区的新型农村合作医疗 制度又有自己的独特性。同时，新型农村合作医疗制度的试点推广虽然已经取得了很大的成 就，但是阻力依然存在，一些地方的开展仍旧非常困难。由于尚

5、未找到真正有效的解决途径， 并且现行研究还存在以下两个方面的不足：现行研究存在局限性。大部分研究过分注重理 论分析，没有将理论与实践结合起来 。对新型农村合作医疗制度缺乏正确的认识。 仍有其特殊的研究价值。2研究方法文献研究法，通过查阅相关文献，掌握相关研究的理论动态；实地调查法，通过深入农 村基层，对农民以及卫生院医生的访谈，掌握实际情况，了解农民对新型农村合作医疗制度 的认识，之后通过文献总结和资料分析来研究我国新型农村合作医疗制度的开展情况及存在 的问题，并给出一定的政策建议。3创新与不足之处本文针对现实中具有重大意义的新型农村合作医疗制度进行研究，在理论上，本文将新 型农村合作医疗制度

6、进行了合理的定位，把其他制度与新型农村合作医疗制度结合起来，而 不是孤立地看待新型农村合作医疗制度；在实践上，本文通过对全国新型农村合作医疗制度 开展情况的总结和对河南漯河部分地区进行的实地调研，综合利用分析资料，阐述新型农村 合作医疗制度的实施情况。并指出了推广过程中存在的问题，希望能对全国，尤其是贫困地 区新型农村合作医疗制度的开展有一定的启示。当然，由于个人能力有限，加上资料收集当中的困难，使得本文存在着一些不足之处。 比如，自身的实地调研只能选取其中的一部分，也有可能造成分析的偏差，加上农村问题的 复杂性，使得发现的问题和提出的建议都有一定的局限性。二、农村合作医疗的一般分析1新型农村

7、合作医疗制度的提出2002 年 lO 月 29 日， 中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定明确指 出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到 2010 年，新型农村合作 医疗制度要基本覆盖农村居民” 。2003年 1月 10 日，国务院办公厅转发了由卫生部、 财政部、 农业部联合下发的关于建立新型农村合作医疗制度的意见。意见指出： “建立新型 农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现， 对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。”“从 2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民

8、每年按人均lO 元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10 元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。2新型农村合作医疗制度的内容(1) 新型农村合作医疗制度的目标新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从 2003年起，各省、自治区、直辖市 至少要选择 23个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农 民健康水平。(2) 新型农村合

9、作医疗制度制的度实的旌实原旌则原则 自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为 单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持以收定支，收支平衡的原则，既 保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。建立新型农村合作医疗制度必须从实际出发，通过试点总结 经验，不断完善，稳步发展，随着农村社会经济的发展和农民收入的增长，逐步提高新型农 村合作医疗制度的社会化程度和抗风险

10、能力。(3) 筹集标准 新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个 人每年缴费标准不应低于 10 元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工 (不 含以农民家庭为单位参加新型农村合作医疗的人员 )是否参加新型农村合作医疗由县级人民 政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持 新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部 分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加 新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政

11、府确定。经济较发达的东部地区，地方各级财政可适当增加投入。从 2003 年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均 10 元安排补 助资金，并从 2006 年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，相应地地方政府补助资金也提高到 20 元。3新型农村合作医疗制度的特点(1) 政府支持 政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。由于农村合作医 疗是一项社会公益事业，而且又具有准公共品的特性，所以，给予合作医疗一定的资金支持 是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。(2) 集体扶持

12、农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此， 他们只有依靠最基层的集体组织村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和 政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同样离不开农村集体组 织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。(3) 自愿参加 自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传 和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。 由于农民之间个体的收入存在很大的差异，农业受自然条件等不可控因素的影响较大，农民 的收入具有很大的不确定性。所以，农村

13、合作医疗不执行强制参加的原则，而让农民根据自 己的条件量力而行。(4) 具有互助共济的合作保险性 农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或 乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风 险共担、互助互济等合作保险的特性。4新型农村合作医疗制度的创新 从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有 较大不同，主要表现在以下方面：(1) 政府承担主要筹资责任2002 年，中央关于进一步加强农村卫生工作的决定规定“实行农民个人缴纳、集体 扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从 2003 年

14、起中央财政对中西部地区除市 区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予 lO 元的补助资金，地方财政的补助每人每年 于 lO 元钱，农民也出 lO 元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一， 并且承担主要的筹资责任。(2) 目标主要是减轻农民的大病经济负担 与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大 病统筹基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济 发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型 农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病 致贫

15、和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村 合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。(3) 政府是组织制度实施的主体 以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和 “乡村联办”，乡 (镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新 型农村合作医疗则由政府推动。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在 推行新制度方面具有不可比拟的优势。三、新型农村合作医疗制度试点的现状分析在对农村合作医疗制度进行了一般分析之后，本章主要对新型农村合作医疗制度在全国 的试点情况进行总括分析和对在河南省漯

16、河市召陵区姬石乡付庄村以及该村附近其他村的试 点情况进行调研总结，并以此为基础来探析新型农村合作医疗制度试点过程中取得的成效和 存在的问题。1新型农村合作医疗制度试点的成效新型农村合作医疗制度是一项以大病统筹为主的农民合作医疗保障制度，减轻了农民重 大疾病医药费用负担，保障了农民的身体健康，一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫 的问题。经过近三年的试点，新型农村合作医疗总体来说比较成功，在解决农民的就医问题 上取得了一定成效。主要体现在以下四个方面：。新型农村合作医疗制度初步缓解了农村 “看 病难，看病贵”的问题。O 2农民就医意识普遍提高。O 3农村基本医疗服务的“可及性”有 所增强。O

17、农村基层卫生医疗机构有所加强。2新型农村合作医疗制度存在的问题新型农村合作医疗制度试点从 2003年在部分县 （市）开展三年以来。促进了农村医疗困境 的缓解，受到群众的拥护和支持，尤其是在贫困地区，效果更是比较明显，但我们仍需清醒 的认识到，新型农村合作医疗制度并非尽善尽美，仍旧存在一些问题和不足，主要表现在以 下几个方面：（ 1）卫生服务尚未充分体现公平1）新型农村合作医疗参与权的不公平新型农村合作医疗制度的出台所针对的主体之一便是贫困人口。但是lO 元的自缴费用对于一些特困群体也算是一道门槛。他们因为不能上缴 lO 元的合作医疗参合费用，而被排除在 了享受合作医疗服务的人群之外，这本身就有

18、失公平。2）参与者之间享有权的不公平首先，对于同样参加了新型农村合作医疗的农民来讲，高山上的农民就医意识相对比较 差，去医院就医自身也非常不便，他们还是不能摆脱小病拖、大病抗的状况。虽然已经按照 国家的规定，上缴了 10 元的自缴费用，但是实际上并未享受到真正的合作医疗服务。其次，报销范围窄。农民的受益面小。新型农村合作医疗制度是以大病统筹，也就是平 常我们讲的“保大不保小”。按照规定，农民只能住院才可以享受报销的优惠，开药只能从 10 元的账户中扣除，扣完之后便需自己付费。由于多数农民所患的只是头疼、感冒等一般的 常见病，他们往往因为不符合条件，而不能去报销，使得部分不住院的农村居民认为缴纳

19、参 保费用很吃亏，对新型农村合作医疗制度持怀疑态度。最后，新型农村合作医疗制度出现了穷入救济富人的不公平现象。富裕农户由于对共同 负担的部分承担能力较强；靠近县城和乡镇的地区的医疗服务可及性较好，总体就医成本比 边远乡镇要低；并且交通等费用又不能报销，最终导致较为富裕和靠近县城和乡镇的农民占 了较大的报销份额，而边远地区的贫困农民从新型农村合作医疗制度中得到的受益相对较少。 比如，一些农民反映，家里面有长期慢性病人，本来希望参加新型农村合作医疗可以得到一 些补偿，但是因为住院费用确实比较高，患者不可能长期住院治疗，导致该农户在参保并且 家庭成员患病的情况下依然不能得到资金补偿。对于这种实际上“

20、扶富不扶穷”的结果，显 然有失公平，也有悖于合作医疗的初衷。- 7 -河南理工大学万方科技学院 2010年暑期社会实践报告(2)基层医疗卫生机构服务功能脆弱农村医疗卫生服务网络共分为三级，县级卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指 导中心；乡镇卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务；村卫生 室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，防病治病，使农民不出村就能解决一般常见病的 就医用药，且收费低廉。但是由于贫困地区基层医疗卫生机构本身的医疗条件落后、医务人 员缺乏，导致了这三级网络的服务功能相对比较脆弱。特别是新型农村合作医疗试点工作启 动后，群众就诊率、治疗率速增，造成了部

21、分基层医疗卫生机构不能较好的提供一般常见病 的医治作用，基层医疗卫生机构医疗条件落后、医务人员缺乏的状况暴露无遗。四、新型农村合作医疗制度问题的成因分析通过对新型农村合作医疗制度试点状况的具体阐述，可见新型农村合作医疗制度还存在 着许多难以解决的问题。虽然新型农村合作医疗制度给农民带来了一定的帮助，但从全国整 体的医疗水平来看，城市还是要远好于农村，发达地区农村要远好于贫困地区农村。这种现 状严重影响了我国和谐社会的建设。要想让新型农村合作医疗制度真正成为农民医疗的保障, 我们就必须找到问题存在的根源，有针对性的做出应对，才能有效地解决问题。1.城乡二元谿济结构对农村医疗卫生的制约城乡二元经济

22、结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点 的农村经济并存的经济结构。建国以来，我国一直存在着“一个国家，两种制度”的问题，在近30年的经济和社会转型的过程中，由于我们制度和政策上的失误和过分的“城市偏向”，使城乡二元经济闯题更 加突出，卫生资源分配严重失衡，卫生发展的不公平，尤其是城乡卫生的差距已经到了十分 严重的程度。(见图1)图1城乡人均卫生费用差距(1990-2004)注：来源于中国卫生统计年鉴 2006从图I我们可以看出，从1990年-2004年城市和农村居民的人均医疗卫生费用相差悬殊， 城市卫生费用都是农村的 3倍以上。2004年城市人均卫生费用为 1261.

23、9元，农村人均卫生 费用为301.6元，城市是农村的4倍。同时，政府卫生经费在城乡之间的分配也存在着巨大差异，明显向城市倾斜，没有起到 纠正卫生支出不公平的作用。按照财政分权体制，中国卫生事业费主要来自地方财政预算， 中央调剂的比重很小。随着地方经济发展差距和地方财政能力差距的扩大，地方之间的政府 卫生支出差距也在不断扩大，导致越穷的省份，政府的卫生支出下降越快。这种卫生总支出的城乡不平衡与财政卫生资金分配的城乡不平衡的直接结果是，农民获 得医疗保健卫生服务的能力要远弱于城镇居民。以1998 年为例，政府卫生投入为 5872亿元，用于农村的费用为 925亿元，仅占政府投入的 159。城镇平均每

24、人享受 130 元的政 府医疗服务，农村每人只享受 107元，前者是后者的 13 倍。2贫困地区农村经济发展水平低的影响对于农村来讲，尤其是贫困地区的农村，经济发展水平普遍偏低。经济发展落后使得地 方政府在医疗卫生上投入不够，同时农民用于医疗的资金也是非常有限，甚至会出现在新型 农村合作医疗制度开展的过程中许多人因为交不起 10 元的个人参合费用而被排除在新型农村 合作医疗制度之外。经济因素成为新型农村合作医疗制度开展的一个瓶颈。3宣传力度不够致使农民对合作医疗存在疑虑一些地方对建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性认识不足；对试点工 作的有关政策理解不透，未能很好贯彻落实。导致部分

25、农民不清楚参加合作医疗的权利和义 务，心存疑虑，担心合作医疗基金被挪用，担心医疗费用升高、得不到实惠等等，影响了农 民参加新型农村合作医疗的积极性。4医疗队伍的过度正规化国家对行医资格进行规定本意是非常好的，即让病人可以放心的去看病，减少医疗事故 的发生，提高医疗水平。但是对于行医资格的规定同样把很多具有丰富经验的老中医排除在 了治病救人的范围之外。尤其是对于我国的农村，现在因为西药价格普遍比较贵，中医中药 就是首选，法律的规定无疑是对他们的一个打击。造成了一方面广大农民因为价格贵而看不 起病，另一方面，大批民间医师因得不到行医资格而困守家中。五、完善新型农村合作医疗制度的对策建议通过对新型农

26、村合作医疗制度试点过程中存在问题的综合分析，让我们了解到新型农村 合作医疗制度在试点过程中并不是尽善尽美，还是在自己的某些不足。在我们对问题存在的 深层次原因进行了探讨后，对新型农村合作医疗制度的发展提出了自己的一些建议，希望能 对新型农村台作医疗制度的开展及以后的普及提供一点帮助。1加强宣传目前，我国在新型农村合作医疗制度的试点过程中，有相当一部分农民由于受经济条件 所限和传统观念影响，健康风险意识、自我保护意识及互助共济观念都比较淡薄，再加上历 史上合作医疗三起三落，使不少农民对新型农村合作医疗制度持怀疑和观望态度。因此，为 了保证我国新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须广泛开展宣传动员工

27、作。对新型农村合 作医疗制度的宣传首先要明确宣传对象农民。只有明确了宣传对象，才能够真正的做到 有的放矢。在此，必须采取传统的农民喜闻乐见的形式进行宣传，比如：在农村宣传栏上举 办特刊，组织医护人员免费迸村查体，举办农民知识竞赛等形式。2提高对新型农村合作医疗制度艰巨性的认识新型农村合作医疗制度试点以来，有很多地方仍然对政策本身认识不到位，最主要表现 在以下两个方面；一是违背实际情况。急功近利，盲目推行；二是自己开展合作医疗，而抛 弃国家相关政策，破坏了统一性。我们应该提高认识，来稳步推进合作医疗制度的试点。而且现阶段应以新型农村合作医疗制度的稳固或可持续性作为主要目标。对于新型农村 合作医疗

28、的基本制度要保持统一，比如：坚持政府的支持、引导作用而非大包大揽或者不闻 不问；出资形式要求政府、集体和个人三方出资，讲求互助共济，而不能把所有的任务推到 政府身上；在参加的原则上要讲求自愿，不能对农民进行强制等。这些基本的制度都必须遵 守，任何地方不遵守相关基本制度都会违背新型农村合作医疗制度的本质，不利于新型农村 合作医疗制度的进一步发展。但是在制度统一的同时，还要允许各地因地制宜的发展。避免统一的政策难以适应各地 实际而带来的问题，让地方管理者在客观了解各种模式优劣的基础上，根据本地的实际情况 自行作出选择；在评价上不宣过多强调抗风险能力和公平性，以防地方政府盲目追求各种目 标而带来更多

29、其他的问题。六、完善相关配套制度新型农村合作医疗制度建设，是我国农村医疗卫生事业的一个重要组成部分，对我国农 村医疗卫生事业的发展具有十分重要的完善和推动作用，但是，新型农村合作医疗制度的建 设本身也需要农村医疗卫生事业其他方面的协调发展，否则将会在很大程度上影响着合作医 疗的运行效果。对于配套制度的设计，主要应从以下几个方面入手： 1完善农村公共卫生服务体系完善农村公共卫生服务体系可以为农民提供最基本的公共卫生保障，减少农村和农民发 病的机率，从源头上遏制疾病的发生和发展，从而为脆弱的新型农村合作医疗制度减轻经济 负担。(1) 借鉴旧农村合作医疗的成功经验首先，必须坚持传统中医。中医是中华医

30、学的精华，相生相克的医理是中医的精髓，它 既是中华民族最宝贵的物质财富，也是中华民族最宝贵的精神财富。其次，坚持“预防为主”的方针，并在新型农村合作医疗中发挥应有的作用。通过农村 合作医疗，在广大农村大力推行卫生保健、计划免疫、改厨改厕、清洁用水、整治居所环境 等，对农村群众的身体健康、预防疾病是大有益处的。最后，建立健全农村卫生医疗保障机制。建立健全新的形式下的三级卫生医疗网络，使 广大农民群众真正享受到“无病防病、有病治病”，保障其身体健康，而不是把重点仅仅放 在大病医疗保险上。如建立农民家庭的健康档案，记载家庭情况、患病情况、体检治疗，分 户建档、分人立册，并由乡村医生对家庭成员病史进行分析，提出预警措施；免费体检服务， 对体检中发现的病变，由上级医院确诊，及时控制病情并得以治疗。(2) 加快医疗服务机构建设 新型农村合作医疗制度的建立，不仅需要合作医疗基金到位，更需要医疗服务机构到位。 发挥农村卫生服务网络的整体功能，大力推进乡村卫生服务一体化管理，逐步加强乡、村两 级卫生组织的功能，实现优势互补、利益协调。2推进相关医疗体制改革(1) 引入竞争机制合作医疗服务具有一定的私人产品性质。因此，合理引入竞争机制有利于合作医疗机构 提供较好的医疗服务。引入合作医疗竞争主要从两个方面入手：