PPP模式的优点和缺点

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2、formoney)、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、 实现长远规划、 树立公共部门的新形象、 私营机构得到稳定发展等。l.pppl.ppp 模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值pppppp 项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。图 1.11.1 显示了公共部门独立开展项目与 pppppp 模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在 pppppp 模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻

3、新成本以及私营机构的融资成本统称为 pppppp 合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，pppppp 合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外,由于 pppppp 项目需要协调更多参与方的利益，项目管理成本(包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本)会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了 pppppp 项目的优势，即所谓的物有所值”部分。艾伦咨询集团(Allenconsul

4、tinggroup)Allenconsultinggroup)曾对澳洲的 2121 个 pppppp 项目和 3333 个传统模式项目进行过比较，结果显示：pppppp 模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，pppppp 模式的成本效率比传统模式提高了 30.8%;30.8%;从绝对金额看，所考察的 2121 个 pppppp 项目的总合同成本为 4949 亿美元，项目生命周期的成本超支为 58005800 万美元；相比之下，3333 个传统模式项目的总合同成本为 4545 亿美元，项目生命周期的成本超支达 6.736.73 亿美元。2 2 .ppp.ppp 模式的效率

5、优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出， pppppp 项目的完工进度平均比计划提前 3.4%,3.4%,而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟 23.5%23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在 pppppp 模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如，英国审计署对 pFIpFI 模式（英国 pppppp 的主要模式）和传统模式的效率进行了统计，结果表明：在 pFIpFI 模式下，76%76%的项目按进度计划完成，78%78%的项目支出在预

6、算之内；而在传统模式下，只有 30%30%的项目按进度计划完成，27%27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中，英国审计署相信现有的 pFpFI I项目将节省至少 1515 亿英镑的支出。是否能够提高项目总体效率，是判断 pppppp 模式是否适用的关键。财政部在 20XX20XX 年 1111 月 2929 日发布的政府和社会资本合作模式操作指南中明确提出：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。3 3.ppp.ppp 模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源pppppp 模式下，项目融资更多

7、地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，pppppp 模式可以为政府提供表外融资。传统政府模式和 pppppp 模式下， 政府的支出情况对比见图 1.21.2。 pppppp 模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，另一方面提高预算的可控性， 这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。pppppp 的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大，通过推广pppppp 模式，可以化解地方政府性债

8、务风险。运用转让一运营一移交（ToDToD、改建一运营一移交（RoDRoD 等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。4 4.ppp.ppp 模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、 延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于 pppppp 模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期？资计划的确定

9、性和效率，提高公共部门的财务稳健性。止匕外，pppppp 项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。5 5.ppp.ppp 模式可使基础设施/ /公共服务的品质得到改善一方面，参与 pppppp 项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，ppppp p模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关，这就使私营机构有

10、足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且由于其在服务提供和监督过程中既当运动员”又当裁判员”，绩效监控难以落到实处。在传统政府模式下，地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队， 负责组织项目设计与建设，建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。由于工作团队缺乏相关项目运作经验，所以难以保证项目建设质量，无力控制项目建设成本，甚至会因经验不足导致项目失败。并且，工作团队付出大量学费积累的经验和教训， 在当地可能再无用武之地， 因为当地不会经常有同类重大项目需要新建，资源浪费与效率较低问题突出。6 6.ppp.ppp 模

11、式有助于公共部门/ /私营机构实现长远规划在传统政府模式下，一个项目会被分包成很多子合同，由不同的参与者执行，这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在 pppppp 模式下,由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参与者构成，但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作，项目的不同参与者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。此外，由于项目的收益涉及整个生命周期(wholeoflifecycle)(wholeoflifecycle), ,在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下，则更多是基于

12、短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。7 7.ppp.ppp 模式有助于树立公共部门的新形象在 pppppp 模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理能力信心倍增。8 8.通过推广 pppppp 模式，可以使私营机构得到稳定发展pppppp 模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。(二)pppppp 模式的缺点虽然 pppppp 模式的上述优势得到市场的一致认可，并且大部分都有实证数据支持，但任何事情都不可能十全十

13、美，pppppp 模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。l.pppl.ppp 模式导致私营机构融资成本较高与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然,在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。图 1.31.3 显示了 1010 年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中，企业债可以近似为大型社会资本的融资成本；国债为无风险利率；地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本；由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位，城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。可以看到：大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债，低于城投债；社会资本的融资成本和国债/ /地方政府债的差距在逐渐缩小，尤其是 20XX20XX 年年初以来，社会资本的融资成本无论