公债原理和公债制度

1、整理pptl第一节第一节 公债的概念和特征公债的概念和特征l一、公债概念一、公债概念l对公债概念可以有两种理解：对公债概念可以有两种理解：l一是认为公债是政府作为行为主体的一系列动态活动一是认为公债是政府作为行为主体的一系列动态活动的总和，包括举债、用债和偿债三个过程。在这一系的总和，包括举债、用债和偿债三个过程。在这一系列过程中，政府应当尽力提高公债的效益和效率，提列过程中，政府应当尽力提高公债的效益和效率，提高财政效率。高财政效率。l另一种理解则认为公债是对于政府所负债务的静态描另一种理解则认为公债是对于政府所负债务的静态描述，是政府与有关各方的特定的债权债务关系，这种述，是政府与有关各方

2、的特定的债权债务关系，这种关系的形成和消失是以举债和偿债完毕为标志的。关系的形成和消失是以举债和偿债完毕为标志的。整理pptl（一）公债与私债l根据债务人性质的不同，可以将债划分为公债与私债。l公债的债务人是政府，包括中央政府和地方政府以及政府所属机构。l私债的债务人是私人部门，包括自然人和法人。l公债和私债的区别：l首先公债与私债的举债目的不同。政府以及所属机构举借公债的目的，是筹集资金用于经济建设、弥补财政赤字和满足社会共同需要；私债的举债目的是满足债务人的生活、生存或投资需要、通常具有盈利性。l其次，公债的债信基础是政府的政治权力和政府所掌握的各种社会资源与财富；私债的信用基础相对薄弱。

3、整理pptl（二）公债与国债l凡属由中央政府发行的公债，称为国家公债，简称“国债”，即国债一般专指中央政府的债。l凡属地方政府发行的公债，称为地方公债，简称“地方债”或“市政债券”。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方预算，由地方政府安排调度。整理pptl（三）公债与准公债l公债与私债之间的区别并不是绝对的。在公债和私债之间，还存在着一种债，通常被称为“准公债”。l准公债既有一定的公债成份，又不是严格意义的公债，但决不应当简单地视其为私债。例如由政府担保的债，这种债因其直接债务人并不是政府机构的组成部分因而不能被列为公债。l又如国有企业的债，在我国社会主义市场经济条件

4、下，国有企业作为相对独立的商品生产经营者，它所举借的债务不属于公债。整理pptl（四）公债与国家信用、政府信用l从广义上讲，政府信用是指政府以债务人的身份取得的信用或以债权人的身份提供信用及其信用活动。l从狭义上说，政府信用则是指政府作为债务人，举债筹集财政资金的行为。其中，中央政府的信用或信用活动即为国家信用或国家信用活动。l政府以债权人身份提供信用，即政府作为债权人以发放贷款的方式供应财政资金或组织财政支出。如我国国家基本建设投资贷款、小型技术措施贷款；各类财政周转金；中央政府（国家）向国外发放的贷款等等。整理pptl（五）公债与公债券l公债券是公债的“伴生物”。公债作为一种信用，政府在举

5、债时需要对应募者（即政府的债权人）提供某种凭证，公债券便是这样一种凭证。所谓公债券，是指一种明确规定资金使用权转让条件、转让双方（即政府与经济组织或个人）各自权利和义务的正式合同。l公债和公债券之间的区别，从债务角度看，公债是政府的负债；从筹资角度看，公债是具有两重性的财政收入形式，即：公债是政府以债务人身份取得的货币收入或实物收入，是现实的收入。整理pptl另一方面，公债收入又不是对于当前实际的国民收入进行分配的结果，而是对于未来财政收入的一种预支，即公债收入的资金来源并不是当前经济产出的一部分，而是对于未来经济产出的预支，并且公债收入的取得是有偿的，因而从这一角度，公债收入又不是国家预算实

6、实在在的收入。而公债券这是政府付给公债应募者的一种债权凭证，为债权人持有，它只证明债权人（公债券持有人）有权按期取得规定的利息，到期收回本金，而实际的货币资金或实物在债权人收回北京之前，已转归政府支配。l公债券只是一种反映借贷关系的、载明债权人与债务人双方权利与义务的要式合同书，而不是财产所有权凭证。因此，公债券作为债权人（或公债券持有人）的一种金融性资产，是“虚拟的”，而不是现实的。整理pptl（六）公债与税收l税收是政府凭借其政治权力，为满足国家及社会共同需要而组织的财政收入及其相应的财政活动。l公债与税收之间的区别和联系主要表现在以下几个方面：l1税收活动的根本依据是国家的政治权力，它来

7、源于国民收入的再分配，具有政治上的强制性和经济上的无偿性。而公债活动的根本依据则是信用，就其本质而言，这种信用与一般的民间信用是相同的。整理pptl2公债与税收说组织的财政收入的性质与来源不同l3公债与税收各自的经济效应不尽相同。l4公债与税收之间存在着替代关系。在没有公债积累的初始时期，当政府预算出现“软赤字”时，由于税收存在着饱和点，并且，税收具有固定性，因此政府不可能因为“一时之需”而开征新税或增加税率，从而增加社会的税收负担，这时，公债便成为税收的替代手段而被政府采用。在现代公债理论中，学者们也基本以公债是用未来税收偿还为分析前提的。也就是说，公债迟早要以税收来偿还，因此，公债与税收之

8、间的关系也就是税收在即期与远期间的替代关系，即税收的时间分布问题。整理pptl二、公债的特征l公债作为国家取得财政收的一种形式，与其它财政收入形式相比，有其明显的形式特征。l（一）有偿性l所谓有偿性，是指通过发行公债筹集的财政资金，政府必须作为债务而如期偿还。l（二）自愿性l所谓自愿性，是指公债的发行或认购建立在认购者自愿承购的基础上，认购者买与不买，购买多少，完全由认购者自己根据个人或单位情况自主决定，国家并不能指派具体的承购人。l（三）灵活性l所谓灵活性，是指公债发行与否以及发行多少，一般完全由政府根据国家财政资金的丰裕程度灵活加以确定，而不通过法律形式预先加以规定。整理pptl第二节 公

9、债的分类与规模l一、公债的分类l（一）国内公债与国外公债l（二）有期公债和无期公债l公债需要还本付息，公债偿还期限也称公债债务期限，是指公债债务的存续时间。按照公债偿还期限，可以将公债大体上分为有期公债和无期公债。整理pptl1有期公债l有期公债是指政府规定有还本付息期限的公债。对于有期公债，根据偿债期限的长短，还可将其划分为短期公债、中期公债和长期公债三种。l（1）短期公债。按照目前我国和世界上其他一些国家的划分标准，短期公债一般是指偿还期为一年或一年以内的公债。l（2）中期公债。中期公债是偿还期在1年以上、10年以下的公债。l（3）长期公债。l2无期公债l无期公债也曾永久公债。即政府永远不

10、归还本金，只需按期支付利息。整理pptl（三）货币公债和实物公债l按照公债本位对公债进行分类，可以将其划分为货币公债和实物公债两类。l这里的公债本位是指由政府（债务人）指定的或由债权债务双方协议确定的在公债的发行、债权流通和公债偿本付息过程中执行计量标准职能者主要有两类：实物和货币。l1货币公债。货币公债即以货币为本位的公债。根据货币的种类，可以将其进一步划分为本币公债和外币公债。本币公债即以本国货币为本位的公债，而外币公债则是以外国货币为本位的公债。整理pptl2实物公债。实物公债即以某种实物为本位的公债。按照实物执行公债计量标准职能的方式，我们可以将公债进一步分为单一实物公债和折实公债。l

11、单一实物公债是直接以某一种实物为本位的公债，其主要特点是：执行公债计量标准职能的实物具有单一性，即只有一种实物执行该职能；作为本位的实物自身的计量单位就是公债的计量单位。l折实公债通常是指若干种类的实物及其相应的数量折合成一种综合的、在一定范围内通用的公债计算单位，这种“折合”实际上是借助于各该类商品的市场价格完成的。l折实公债的计算方法是“首先，确定一个综合计算单位，然后，按现价将该单位折合成指定的几种实物的数额，最后，再按所折合成的实物发行折实公债。整理pptl（四）自由公债和强制公债l按照应募条件，可以将公债划分为强制公债和自由公债两类。l1强制公债。强制公债是指政府所发行的规定有应募者

12、范围及其最近承购额度的公债。l2.自由公债。自由公债也曾自由认购公债，即不附带任何强制性条件，由应募者自由认购的公债。整理pptl（五）上市公债和不上市公债l决定公债券流动性能的首要条件是其是否被允许上市。以公债是否被允许上市或是否可以流通为标准，可以将公债划分为上市公债和非上市公债。l上市公债，也称可周转公债，是指可以在金融市场上自由流通的公债。l不能在金融市场上自由流通的公债称为不上市公债，也即不可转让公债。整理pptl（六）中央公债和地方公债l按照债务主体的政府级次，可以将公债划分为中央公债和地方公债。l中央公债是以中央政府作为债务主体的公债。l地方公债则是以地方政府作为债务主体。整理p

13、ptl二、公债的规模l（一）公债规模的涵义及其特征l1公债规模的涵义l探讨公债规模问题，实际上就是研究政府借多大数量的债务是最适合的。l公债规模就是指公债在国民经济这一大参照系下的最满意或最合理的数量界限。这一数量界限。这一数量界限是一个合理的区间而不是一个具体的数值。公债规模时公债运动的警戒线，在规模之内，公债的效益才能很好的发挥出来。因此任何一个国家或政府在举借债务时都要充分考虑这一问题。整理pptl2公债规模的特征l 公债规模具有两方面的特征：l 第一，规模效益性。l 第二，成本适中性。整理pptl（二）公债规模的影响因素l影响债务规模的因素很多，主要包括以下几方面：l1经济发展水平l2

14、生产关系类型l3特定政治背景l4国家职能范围l5财政政策选择l6金融市场状况l7公债管理水平整理pptl（三）公债规模的衡量l通常来说，判断公债适度规模的标准有五个：l一是从应债能力方面来看，社会上是否有足够的资金来源赖承受债务的规模；l二是从偿还能力来看，政府是否有足够的能力在今后偿还逐渐累积的政府债务；l三是从政府债务对于中央银行货币供应的影响来看，政府债务将在多大程度上影响价格总水平；l四是从政府债务对于私人、部门投资的影响来看，政府债务有多大的所谓“挤出效应”；l五是从政府债务工具是证券市场的基本金融商品的角度来看，证券市场需要和能够容纳多少政府债券。整理pptl1国民应债能力l公债分

15、为国内公债和国外公债两种形式。国外公债来源于国外，它形成对国外居民的负担；而国内公债的筹资来源是储蓄，这里的储蓄包括国内储蓄和国外储蓄。一个国家的投资等于全部国内储蓄加国外储蓄。银行存款、股票和各种债券都是将储蓄转化为投资的形式。一个国家筹集资金的最大限度就是这个国家的储蓄水平。l2社会资金应债能力l社会资金主要包括各项社会保险基金，企事业单位预算外资金，证券投资基金等。l3公债规模指标体系l通常衡量公债规模可以采取绝对量指标，也可以采取相对量指标。国际上衡量公债适度规模的相对量指标主要有四个：公债依存度、公债负担率、借债率和偿债率。整理pptl（1）公债依存度l 公债依存度是指一国当年的公债

16、收入与财政支出的比例关系。其计算公式是：l公债依存度（当年公债收入额当年财政支出额）100l国际上有一个公认的控制线（或安全线），即国家财政的公债依存度是1520，中央财政的债务依存度是2530左右。整理pptl（2）公债负担率l公债负担率衡量的是一定时期的公债累积额占同期国民生产总值的比重情况。可用公式表述为：l公债负担率（当年公债余额当年GDP）100l这是衡量公债规模最为重要的一个指标，因为它是从国民经济的总体和全局，而不是仅从财政收支上来考察和把握公债的数量界限。根据世界各国的经验，发达国家的公债累积额最多不能超过当年GDP的45，由于发达国家财政收入占国民生产总值的比重较高，一般为4

17、5左右，所以，公债积累额大体上相当于当年的财政收入总额，这是公认的公债最高警戒线。而1991年欧盟各成员国之间鉴定的马斯特里赫条约中则明确规定，公债负担率的最高限为GDP的60。整理pptl（3）借债率l借债率是指一个国家当年公债发行额与当年GDP的比率，可用如下公式表示：l借债率（当年公债发行额当年GDP）100l该指标反映了当年公债增量GDP对当年公债增量的利用程度，反映当期的债务状况。指标越高，说明一国当年对公债的利用程度越高，但也说明国民的负担也越重。相反，如果该指标很低，则说明该国公债的利用不充分。西方发达国家的经验表明，该指标一般位于310之间，最高不得超过10。整理pptl（4）

18、偿债率l偿债率是指一年的公债还本付息额与财政收入的比例关系。可用公式表述为：l公债偿还率（当年公债还本付息额当年财政收入总额）100l这一指标反映了一国政府当年所筹集的财政收入中有多大份额是用来偿还到期债务。该指标越高，反映当年该国政府偿还债务支出较多，相反，指标低则反映当年该过偿还债务的支出较少。债务收入的有偿性，决定了公债规模必然要受到国家财政资金状况的制约，因此，要把公债规模控制在与财政收入适当的水平上。关于这一指标的数量界限，学术界分歧不大。不少学者主张，我国的公债偿还率应控制在810。整理pptl第三节 公债的发行与偿还l一、公债的发行l（一）公债发行的原则l1西方国家经济学者关于公

19、债发行原则的阐述l公债发行原则是指发行公债的指导思想或方针。l关于公债发行原则，西方国家经济学者提出过不同的主张。l瓦格纳提出了公债发行的四项原则：（1）临时财源原则。即在以税收等经常性方式取得的收入不能满足临时的经费支出时，方可以发行公债作为筹措临时财源的方法。（2）吸收游资原则。（3）发行外债原则。即利用外资作为本国生产资金来使用。（4）限制发行原则。因为国民所得（社会财富）的分配，采用公债方式比税收方式更为不平等。整理pptl德国财政学家司徒肯曾于1938年提出的公债发行原则：l一是当发行公债的收入用于生产收益性投资时，它的发行是可以的，即使公债规模累积到若干数额，也可以准予发行。l二是

20、公债发行数额，以不超过政府偿还或国民负担的能力为限度。l美国财政学者普兰克认为，发行公债应注意两大基本原则：l一是公共目的的限制原则。即发行公债的收入，只限于为公共目的所需的支出。l二是税收收入优先原则。即政府的收入应以税收为主，公债只能是税收的补充，只有在情况紧急而税收收入缓不济急时，才可发行公债以解急用。l综上所述，我们可以看出，西方国家经济学者对于公债发行原则的阐述主要侧重于税收优先、限制发行、用于生产性支出三个主要的方面。这些原则对于我国公债实践很有借鉴意义。整理pptl2我国市场经济下公债发行原则分析l（1）景气发行原则l所谓景气发行原则，是指发行公债应根据社会经济状况而定，必须有利

21、于社会经济的稳定和发展。l（2）稳定市场秩序原则l稳定市场秩序原则，指发行公债不应导致证券市场的巨大波动，特别是要维持债券市场价格的稳定。l（3）发行成本最小原则l发行成本最小原则，是指证券的利息支出及其发行费用支出应尽量节约，最大限度地降低其筹集资金地成本。整理pptl具体包括以下三方面的含义：一是在每次公债发行时都能够使用在当时条件下的最低成本来筹集所需要的资金；二是降低全部公债的成本；三是降低其他各种发行费用。l（4）发行有度原则l即公债发行量要适度，既要考虑到财政资金运用的需要，也要考虑到社会、居民的应该能力，即所能筹集到的资金。整理pptl（二）公债发行的条件l公债发行条件是指国家对

22、所发行的公债及其与发行有关的诸多方面以法律形式所作的明确规定。l1发行权限的规定l从各国公债实践看，公债的债务主体并不一定拥有发行公债的全权，一般地，国债（即中央政府公债）的发行权限属于国家的最高立法机关。而地方公债发行权限或者由国家最高立法机构或行政机构授权，或者在国家宪法等有关法律许可范围内由地方当局自己予以规定和行使，但往往都要受到最高立法机关或最高行政当局的节制。我国预算法规定地方政府不得发行公债，也就是说地方政府没有发行公债的权利。整理pptl2发行对象与发行额度l确定公债发行对象的依据一般有政府对债务人收入投向、特定范围内公债认购者的承受能力等因素，而这两个因素又是决定公债发行额度

23、的重要因素，尽管不是唯一因素。l保持适度的公债发行规模是公债管理中一个很重要的问题。政府发行公债数量的多少，一般取决于发行者对资金的需求量、市场的承受能力、未来的债务负担、发行者的信誉以及债务种类等因素，此外，还取决于政府贯彻实施有关财政政策的客观需要。整理pptl3发行价格、利率和票面金额l公债的发行价格可以认为是债务票面价值的货币表现。l公债利率是指公债利息与本金的比率。l公债利率的确定有两种基本方式，一种是由债务人决定，即政府直接决定的公债利率，一般来说，在市场机制尚不发达，资金利率处于被管制的情况下，公债利率就可以由政府根据现实资金市场的供求情况来决定。另一种是由市场决定，通常是由发行

24、者公布每一次公债的期限、规模等条件，然后由公债一级自营商和一些大机构来投标竞价，决定公债利率。除此之外，公债利率还可以由债务人和债权人协商确定。l公债票面金额是指由政府核定的一张公债券说代表的价值。整理pptl4发行时间与公债凭证l何时发行，应募者缴款的截止日期以及有关公债凭证问题的规定，也属于公债的基本条件。在我国，规定公债发行截止日期是历年、历次公债条例中均必须载明的条款l与此相关的另一个重要条件是公债凭证问题。即给债权人以何种凭证以及何时发给凭证问题。一俟凭证到手，即表明公债应募者的债权已经确定。就公债凭证的发放时间而言，一般有两种模式：第一种，即时发放凭证，即在收款时当即发给债权凭证。

25、第二种，延时发放凭证，即在收款时仅发给收条，待收足款项后再发给公债证券，或予以登记。l公债凭证一般采用三种形式：登记公债，公债券和公债收款单。整理pptl5关于公债流动性与安全性的规定l公债流动性主要是指公债券能否转让、能否贴现和可否作为贷款抵押品等方面的规定。它主要取决于该国家市场经济发展状况，其中主要时债券市场的发育程度以及政府的财政政策、货币政策和公债政策。l公债的安全性主要是指公债券能否记名、挂失等。如前所述，将公债券予以记名、挂失，固然增强了债权人持有公债券的安全性，但在一定程度上会影响公债的流动性，因此，通常只在一定条件下允许公债记名挂失，如对不允许上市流通、转让的公债，对某些认购

26、金额比较大的债权人所持有的公债券等，可以允许其记名、挂失。整理pptl（三）公债发行的方法l公债发行方法指的是采用何种方法和形式来推销公债。公债发行方法很多，根据不同标准，从不同角度可以将公债发行的方法分为三类：l1直接发行法与间接发行法l所谓直接发行法即政府直接向应募者发行公债，中间不经过任何中介机构，政府直接承担发行的组织工作，直接承担发行风险的方法。l间接发行方法则是政府不直接担任发行业务，而委托给专业化的纯商业性中介机构来进行公债发行的方法。整理pptl2公募法与非公募法l从公债发行对象的角度看，公债发行方法又可以分为公募法、非公募法（含特别发行法）l（1）公募法。公募法指国家向社会公

27、众公开募集，不指定具体的公债发行对象的公债发行法。它进一步分为直接公募法、间接公募法和公募招标法三种办法。l直接公募法是指国库或其他代理机关自任发行公债之职，或者由总发行机关委托全国邮政局办理发行业务，向全体国民公开招募，其发行费用与损失皆由国家负担。直接公募法还可以分为强制招募法和自愿认购法两类。整理pptl间接公募法是政府将发行事项委托银行机构、集团，规定一定的条件，由各银行分摊认领一定的金额，然后转向公众募集。同时，政府按推销额向接受委托的银行支付一定比例的手续费。间接公募法通常又采用两种方式：委托募集和承包募集。l公募招标法，就是政府提出一个最低的发行条件（包括规模、品种、期限、利率等

28、），向全社会的证券承销商招标，应标条件最优者中标，负责包销发行，政府按包销额的一定比例支付给中标者手续费。l（2）非公募法。非公募法也称私募法，是指不向社会公众公开募集，而是对有些特别的机构发行公债的方法。整理pptl3市场销售法与非市场销售法l从政府是否通过市场发行公债的角度看，可以将公债发行法分为市场销售法和非市场销售法。l市场销售法是指通过证券发行市场销售公债的方法。发行市场是发行新债券的场所。无论是有形市场还是无形市场，买卖双方在经济上、法律上具有平等关系。银行承受法、公募法属于市场销售法。l非市场销售法是指不通过债券市场发行公债的方法。非市场销售法具有行政分配的特点。特别发行法、强制

29、招募法、交付法基本上属于非市场销售法。交付法是指政府在需要支付经费时，不是用现金，而是以公债券代替现金支付。政府通常在公债调换、支付某些事业费等财政业务活动中，通过支付公债券而实现公债发行目的。整理pptl二、公债的偿还l（一）公债偿还的方法l公债偿还的方法有很多种，这些方法之间的区别是相对的。在实际工作中，可以根据需要兼而使用其中几种。l1直接偿还法l直接偿还法是当债务期满时，政府直接向债权人偿还的方法。整理pptl2购销法l购销法也称买销法，是指政府从债券市场上购入公债券，以此在债券到期之前逐步清偿的一种偿付方法。l购销法与直接偿还法的主要区别在于：购销法通过债券流通市场进行债务偿还，而直

30、接偿还法则不通过流通市场。从这个意义上讲，购销法实际上是以间接方式进行偿还的一种方法，故也称作间接偿还法。l购销法主要使用于对上市公债的偿还，且一般以自由性偿还制度为前提。l3一次性偿还法l一次性偿还法是指政府对发行的公债实行到期后一次还清全部本息的方法。整理pptl4分次偿还法l分次偿还法是指政府对所发行的公债，采取分期分批偿还的方法。根据对偿还时间的决定方式不同，分次偿还法还可以进一步分为：l轮次偿还法。又称按此偿还法，或号码顺序法。是指政府对其发行的公债按号码顺序规定偿还期限，解释按顺序偿还到期公债的方法。l分期偿还法。又称比例偿还法，或分配定额法。是指政府对发行的公债逐步确定偿还数额或

31、偿还比例的方法。可以是每年等比例偿还，也可以逐年递增比例偿还。l抽签偿还法。是政府按照中签的公债券号码对公债进行偿还的方法。政府在公债偿还期内，分年度确定一定的偿还比例，抽签对号偿付本息。整理pptl（二）公债偿还的资金来源l对公债偿还，除了选择适当的偿还方式，建立完善的偿还制度，还必须寻找可靠的偿债资金来源。这是公债偿还的核心问题。公债偿还资金来源主要有四种： l1经常性预算收入l2债务收入l3财政结余l4偿债基金整理pptl第四节 公债市场l一、公债市场的一般概念l公债市场是指以公债为交易对象而形成的供求关系的总和，是整个证券市场不可分割的重要组成部分。公债市场按照销售的层次可分为两个部分

32、：公债的发行市场和公债的流通市场。l（一）公债市场的组成l概括地说，公债市场主要由公债发行者、投资者、中介机构、公债、管理者等要素构成。整理pptl（二）公债市场的作用l1公债市场为政府债券的发行和交易提供了一个有效的渠道。l2公债市场可以进一步引导资金流向，实现资源要素地优化配置。l2公债市场是传播和获得经济信息的重要场所l4公债市场能够为社会现实资金提供良好的投资场所，保护投资者，有助于减少投资风险。整理pptl二、公债发行市场l政府公债发行市场的发行主体是政府，购买者可以是个人、公司、企业、银行或外国政府和个人。政府债券发行市场的主要作用在于通过政府债券的发行，把资金从投资者手中转移到国家财政手中。l在政府公债市场上，一方是公债发行者政府，通过发行公债筹集资金；另一方是众多的政府公债投资者，他们把闲置的资金用来购买政府公债。在现代信用制度下，证券发行者和投资者通常不是直接联系的，而主要通过证券发行中介机构投资银行等的媒介作用来完成。所以，政府公债的发行市场，主要是由发行者（政府）、投资银行等中介机构和投资者三方面组成。整理pptl三、公债流通市场l公债流通市场是指已发行公债的买卖、转让的市场。其职能是对已发公债提供再行出售转让的机会。当公债持有者急需资金时，能及时将公债卖出而变现，并为新的投资者或资金富裕者提供选择的机会。公债流通市场是发行市场的延伸。l（一）公债流通市