影响我国政府行政效率的因素分析

1、影响我国政府行政效率的因素分析(还要从政府行为的结果即社会 政府决策失误以及政府机关和河北大学政法学院袁刚 * 河北省邯郸市成安县统计局逯文刚 摘要： 衡量政府行政效率， 不仅要分析政府本身的办事效率， 效率上进行综合考虑。 我国政府客观上存在的职能转变滞后、 公务人员的具体行政行为的低效是影响我国政府行政效率的三大因素。 提高行政效率， 要从 转变政府职能、转变决策方式和转变工作作风上着手。 关键词：行政效率；政府职能；决策失误；公务员 现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的。无论是秩序导向型政府还是发展导向型政府， 政府都在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共行政效率作为政府能力的主要

2、表现， 是衡量政府工作状况的基本综合指标。 我国中央政府和各级地方人民政府分别是全国最高权 力机关和地方各级权力机关的行政执行机关， 是社会行政管理活动的主体。 衡量政府行政效 率，不仅要分析政府行政办事效率， 还要分析政府行政行为的结果即社会效率。因而， 分析 影响我国政府行政效率的因素， 也要从政府职能发挥和政府行政决策运行过程及社会效果方 面进行综合考虑。一、政府职能转变滞后对政府行政效率的影响 生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。改革开放以来，我国的经济改革进展迅速， 1993 年，我国政府正式宣布开始社会主义市场经济建设，市场经济建设取代有计划的商品 经济。市场经济目标的确立等

3、于瓦解了“全能型政府”的基础，适应市场经济建设要求，政 府职能应逐步转变到宏观调控、制定市场规则、依法行政和有效的监管工作上来。 1 各级政 府部门的基本职责主要是服务， 即通过完善的服务创造良好的经济发展环境和稳定的社会秩 序。从上个世纪 90 年代到本世纪初的改革，就政府经济职能的转变来说，已经有了一个根 本性的变革。 经过改革放权， 各级政府机构的职能发生了很大的变化， 逐渐放弃了物资分配 权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业通过改制，基本实现了股份化、市场化经营， 民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成。 “市场型政 府”的建设已经取得了一定的成就。

4、2 但我国政府职能调整依然滞后，仍然存在不能适应市 场经济发展要求的状况，这在相当程度上影响了我国政府行政效率的提高。(一) 政府的错位、缺位和越位现象影响政府效能的有效发挥 在市场经济条件下， 政府的主要职责是为经济发展创造良好的市场环境和实施有效的宏观调 控，使市场在资源配置中的基础性作用得到更大程度的发挥。 但当前， 虽然政府承认市场的 作用和企业的自主地位， 但在具体问题上，总是习惯于行政干预、 大包大揽，仍然扮演着市 场主体的角色，自觉不自觉就处于“错位” 、“越位”状态。改革开放 20 多年来，我国政府 一直实行以审批制为特征的投资体制， 在投资主体多元化、 资金来源多渠道、 投资

5、方式多样 化和项目建设市场化的新形势下， 对非政府投资， 政府计划部门仍然是从社会宏观管理者和 投资所有者两个角度层层审批， 不仅考虑投资对宏观经济的影响， 还从投资的经济效益上来 把握， 而项目投资的政府批复， 又是取得金融资金和开工建设的基本条件。 然而， 对国家投 资却放之过宽， 政府投资项目决策机制尚不健全， 项目管理比较薄弱， 政府资金投资效率低 下。在政府投资中， 只是考虑经济建设和经济发展， 而对与人民群众切身利益密切相关的基 础设施建设、基础教育、医疗卫生、法律秩序、社会安全、社会福利等则普遍重视不够。在 市场经济环境方面， 政府缺乏制定规则和执行规则的有效机制， 市场秩序混乱

6、， 不平等竞争 现象严重， 不能为企业的平等发展创造一个良好的环境， 政府职能处于缺位状态。 结果导致 该由政府管理的事务管不好， 该交由市场调节的政府却包办了， 这直接影响了政府效能的有 效发挥。（二）政府管理经济的观念和方式不适应社会主义市场经济的要求 在管理经济的观念和具体方式上， 各级政府和公务人员， 普遍存在这样的认识： 管理就是搞 审批， 就是发许可证。政府期望通过审批而达到调控社会经济并使其均衡、协调、 持续发展的目的。而基层行政人员，重审批轻管理，甚至只审批不管理。这种审批式的管理体制，已 经被证明是低效率的。 行政审批过多过滥已经严重影响到社会发展。 据专家统计， 早在 20

7、00 年，全国性行政审批事项最多时达 4000 多项，各省、自治区、直辖市行政审批事项一般也 在 2000 项以上；程序繁琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续，常常搞得申请人 往返奔波。 3 所以，老百姓常常把申请行政许可称为“跑审批” ，一个“跑”字，深刻反映 出人们的酸甜苦辣。 很多外商， 对我国的审批望而却步。 有学者测算， 如果打破行政垄断或 行业垄断，可以使 GDP 增长率提高一到两个百分点。 42004 年 7 月 1 日开始施行的行政 许可法，标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政许可 权力的设定和审批活动， 各界给予了很高的评价， 称之为 “政

8、府角色的深刻转变已经拉开了 大幕”。然而，我们必须认识到， 行政许可法只是规范了行政许可这种行政行为，使行政 许可有法可依， 但并没有直接涉及到行政许可项目的具体内容。所以， 改变政府管理经济理念和管理方式，进一步转变职能，放松规制，还有很长的路要走。政府职能转换严重滞后， 同建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制目标还有较大差 距。因此，要提高政府效率， 其关键是明确政府的职能定位， 合理界定政府管理经济的范围， 切实把政府工作重点转变到提供基本公共产品和有效的公共服务上来。 今后，政府改革的目 标，重点应是实现政府职能转变，完善立法， 推动政府工作的法制化， 规范市场经济条件下 的财产

9、关系、信用关系和契约关系， 维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制 度和社会服务体系，更好地为市场经济的完善和发展服务。二、政府决策失误对政府行政效率的影响 我国各级政府在从事行政管理的过程中， 对社会生活中的各种问题和需求， 须做出大量的行 政决定。同时，政府还享有法律创意权，可以利用行政立法的形式制定公共政策。所以，政 府决策是否科学、及时、有效，直接决定政府效率的高低。在我国，民主集中制是政府决策 应遵循的基本原则， 是经过长期的历史实践证明了的。 在实际决策中， 民主集中制原则往往 不能得到很好执行，在行政首长负责制的借口下，政府决策带有浓厚的个人主观主义色彩， 决策随意性较

10、强， 领导者个人的偏好、 素质和道德水准在决策的确定上起着决定性作用， 经 验决策、 直觉决策成为普遍现象， 民主科学决策程序没有形成制度化。 由于缺乏科学民主的 决策程序， 特别是缺乏必要的监督， 往往导致政府决策偏离公共利益的最大化原则， 出现决 策质量不高的现象，从而也大大削弱了决策的有效性和效率。（一）决策的科学性不强导致政策目标难以实现 有专家指出， 各级政府在决策当中， 往往对各种媒体和社会舆论视而不见， 决策咨询系统积 极参与公共政策决策还不普遍， 政府决策和社会舆论没有形成良性互动， 我国政府决策实质 上形成一种相对封闭的决策局面。 5 这样，就难以排除个人偏好和权力滥用等因素

11、对决策的 影响。 一方面， 传统的首长拍板决策的方式， 没有理论研究的支撑，不经过决策前的缜密论 证，没有各界人士的广泛参与， 决策失误难免发生。另一方面，决策层获取信息的主要渠道 之一是依靠下级层层口头的汇报或书面材料， 由于受利益驱动， 导致这些信息极度失真和片 面。所以， 信息传输渠道的单一性以及信息准确度较低， 也导致决策失误， 致使决策不符合 实际，其执行达不到预期效果，政策的稳定性和连续性也得不到保障。（二）决策的时效性不强导致社会问题不能及时解决 政府决策应该是社会公意的集中体现， 应该及时地解决社会问题， 彰显民意。 由于政府与公 众之间有着天然的距离屏障， 政府领导要了解民情

12、， 公众要向政府高层反映问题， 通常要经 过很多中间环节， 从而使社会问题不能及时进入政府决策范围， 或者由于政府存在官僚主义和惰性， 待到决策时往往过了信息的有效期， 耽误了决策的制定， 或者是不合时宜的政策措 施不能及时废止。比如城市流浪乞讨人员收容遣送办法是 1982 年 5 月由国务院发布施 行的， 二十多年来， 我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化， 这一办法严重阻碍 了人口的正常流动， 侵犯了人权，早已不适应新形势的需要。 近几年来，社会各界对收容制 度的反思和呼吁一直没有间断。 但这一办法仍被有关部门和人员严厉的并非常认真地执行着， 直到 2003年 4月孙志刚事件的发生

13、， 国务院于同年 6月 18日公布废止。 6在不到两个月时 间，中央政府作出如此快速的决策， 体现了高度务实和负责的精神，值得称道，同时我们更 应该从政府决策时效性方面反思这一办法没能及时废止的原因。（三）决策倾向于部门利益和局部利益，损害了政府行政的整体效应 经济人的假设同样适用于政府官员，政府部门同样具有“经济人”的特性。7 政治体制改革的深入， 党政职能的分开， 政府的独立决策权增强， 同时由于我国人民代表大会立法能力的 滞后，政府的行政决策，甚至国家立法也由政府部门来起草，交由人大审议通过。这样，倾 向于靠下属执行机构来制定政策法规和实施方案， 就容易出现向执行部门的利益或它们的便 利

14、倾斜的倾向， 如此就难以制定出具有实质性正义的政策法规， 这种政策和法规的实施， 必 然不利于社会和人民大众。 政府财政资金使用方面的决策也是如此。 政府资金在部门和各地 的分配，是很不规范的 “暗箱操作” 。每个部门都在极力谋取和追求自身财政预算的最大化， 每个地方政府也都在纷纷“跑部进厅” 。每年的各级政府向人民代表大会作的财政预决算报 告，也是“只窥其斑，不见全豹” ，财政资金“黑洞”惊人。地方政府官员作为某一地区的 领导人， 首先考虑的是本地区的利益， 而对全局和本地区之外的问题往往置之度外， 难以避 免制定出只有利于本地区的“土政策” ，致使中央政策不能很好地贯彻落实，从而损害整体

15、效率。（四）决策的短期行为成为发展效率低下的主要原因 由于现在我国的党管干部原则， 政府领导干部的使用实际上取决于上级党委， 法定的人大选 举和任命流于形式， 政府领导职务任期与政府届期不同步。 一些人出于自身利益的考虑， 往 往成为“目光短浅”的政治家。为在短期内制造出漂亮的政绩，为个人升迁捞取足够的“政 绩票”，一些人就把“宝”押在“短平快”泡沫政绩项目上，只关注近期内的事，热衷于做 取悦上级的面子工程、政绩工程等短期行为，而不顾长远发展问题，导致发展效率的低下。如河北省某市十年里换了七任市长， 每任市长平均任期不到一年半。在 “换官变政” 、“人去 政息”等不良风气的影响下，穿衣戴帽，各

16、有一套，官员们“各自出新” ，不可避免地留下 了大量诸如机场扩建、煤化工项目等“半拉子计划”、“半拉子工程” 。8提高政府行政效率， 首先要提高政府决策水平， 必须健全政府决策机制。 进一步完善和坚持 科学的决策规则和程序， 提高政府决策的科学化、 民主化水平； 政府决策一般都要经过一定 的决策咨询机构的评估论证； 特别重大的决策还应实行专家评议制度； 逐步实行政府决策的 公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。三、具体行政行为低效对政府行政效率的影响廉洁、勤政、务实、也是政府工作高效率政府工作人员的状况如何，对政府行政运转效率有着决定性的影响。高效” 是对政府公务人员的理想要求， 是人们对政府

17、公务人员的期望， 的保证。然而，由于缺乏有效的管理办法和严格的监督， 我国政府工作人员的整体素质不高， 违法行政和腐败行为的存在， 导致政府机关和政府工作人员行政行为的低效， 直接影响到政 府决策的执行和政府机关运转效率。（一）公务员队伍整体素质不高决定了具体行政行为效率低下 建设一支合格的、高素质的公务员队伍，是提高各级政府管理水平的基础。而现在的情况， 一是我国政府机构改革尚不到位，机构臃肿，人浮于事， “冗员”直接影响效率。二是缺乏 有效的公务员道德保障机制，思想政治工作的传统优势已经不再有效，公务员的公仆意识、 服务意识淡化。 三是现行的公务员管理制度效果有限。 逢进必考流于形式， 能

18、上不能下的事 实和缺乏淘汰机制， 公务员缺乏竞争压力和危机感， 滥竽充数的官员比比皆是， 难以保证公 务员的整体素质和水平； 以功绩制为基础的考核制度， 难以激发和调动公务员的积极性。 四 是缺乏社会监督， 公务员没有外部压力， 难以克服自身的惰性。 造成很多公务员服务意识不 强，进取心不强，纪律涣散，工作推诿，广泛存在“门难进，脸难看，事难办”的现象，行 政运转效率低下。（二）公务人员的腐败加大了政府行政运行成本 政府工作人员的行政管制权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能。 为了自 己的利益， 行政权力垄断社会生产要素对市场经济的发展， 特别是行政机关和行政人员直接 掌握国家公

19、共财政资源的分配和使用， 必然衍生出大量官商及依附于权力阶层的 “中介人” ， 这些人相互勾结，共同谋取财富，使短缺的公共资源得不到有效利用。9 如中央政府投资的长江堤防稳蔽工程， 部分施工单位买通建设和监理单位， 采取各种手段弄虚作假， 偷工减料， 水下护岸抛石少按抛多计，水上护坡块石以薄充厚，由此多结工程款1000 多万元。在该工程建设管理中，有关责任人以权谋私、大肆受贿，工程质量存有严重问题。 10 二是腐败延 误政策执行， 直接导致政府办事效率低下。 公务人员拖延办事时间往往是敲诈勒索的基本手 段，老百姓想要迅速办理有关事宜， 则首先须向他们行贿。 这是我国政府机关普遍存在的办 事难、

20、 办事效率低的原因之一。 三是官僚的浪费奢侈直接加大了政府成本。 大吃大喝， 公款 旅游，坐豪华车， 讲排场，比阔气，已经成为政府官员的普遍现象。 很多地方的“吃饭财政” ， 就是政府官员“吃”出来的。（三）违法行政直接降低政府行政效率 国家行政机关的一切管理活动都必须严格地依照宪法、 法律和法规进行。 由于我国历史和现 实的原因，人们的法律意识不强，法制观念淡薄，没有形成重视法律、遵守法律、严格执行 法律的氛围，政府机关和工作人员缺乏依法决策、 依法行政、 依法管理的能力、水平和自觉 性。一些公务人员由于无知和受个人利益的驱使往往违法行政， 致使政府的政策不能完全落 实。一是违反程序、 滥用

21、职权。 有的政府机关和工作人员行政决定、行政执法行为不符合行 政程序， 经常发生违法行政侵害人民群众利益的行为。 二是执法不力。 对违法行为查处不力 或以罚代处，不能做到执法必严、违法必究。 经济社会生活中出现的很多问题，很多都与执 法不力有关。如国务院严肃查处的一些地方违法违规乱上项目问题、安徽阜阳毒奶粉事件， 都是有关机关和执法人员违规操作和执法查处不力的结果。三是执法犯法。一些行政人员， 在具体行政过程中搞“变法” ，钻政策和法律的空子，使法律法规或上级决策的目的不能达 到。如在农村计划生育工作中普遍存在的“放水养鱼”现象，即故意允许计划外生育，以完 成上级安排的计划生育外生费的征收和节

22、育手术任务。这样， 使国家的计划生育政策大打折扣。总之，我国政府客观上存在的职能转变滞后、 政府决策失误以及政府机关和公务人员的具体 行政行为低效是影响我国政府行政效率的三大因素。 提高行政效率， 首先必须转变政府职能， 切实将政府职能转变到经济调节、 市场监管、 社会管理和公共服务上来； 必须转变决策方式， 提高决策水平， 由传统的决策方式转变为民主科学的现代化的决策方式； 必须加强监督， 健 全制度， 转变作风， 提高政府机关和政府公务人员的具体行为效率。通过实现“三个转变” ，从而提高我国政府行政效率。参考文献（从略）（责任编辑：邓昕、舒刚）（上接第 12 页） 益事业”，实质上有的代表被收买，所以屡次出现“代表意见过于一致”的现象也就不足为 怪了。因此，听证代表的产生机制、消费者代表的道德自主性都是值得强调的事情。第三，监管者要“自律” 。依法行政、政务公开是适应经济全球化和加入WTO 的需要，也是政治文明发展的要求和产物。 价格法明确了价格听证制度