论绩效预算在我国实施的现实阻碍

1、论绩效预算在我国实施的现实阻碍      摘要 目前,在世界范围内掀起了一场以绩效预算为依托的政府支出管理改革。绩效预算以产出为导向,有助于政府控制财政支出总量,实现支出配置的效率和公平。然而,在对绩效预算制度进行本土化分析时,并不能得出该制度完全适应我国预算管理实践的结论。在我国特殊的国情背景下实施绩效预算,面临着许多现实阻碍,如绩效预算缺乏制度保障、行政管理水平较低、财政支出缺乏公开透明性等问题。这决定了我们在引入绩效预算制度中必须走一条渐进之路。关键词 绩效预算; 阻碍; 渐进一、绩效预算的内涵及现实意义现代公共事业管理制度改革的中心任务

2、之一,就是健全现代财务管理制度,提高资金使用效率和效益,增强公共事业的自我保障能力。在西方一些发达国家纷纷采用绩效预算管理制度的背景下,为促进良好的公共治理与提高财政透明度,解决预算管理中总量与支出效益两大核心课题,我国也积极推行绩效预算制度改革,并取得了一定成效。所谓绩效预算,是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。其管理逻辑在于:根据对内外环境评估设置公共服务战略目标,在该目标指导下确定事务或服务计划并测算实施成本,财政资金注入后将计划付诸实施并考核实际产出或结果,将实际

3、结果与绩效目标进行比较后提交绩效报告,该报告成为下一预算周期满足支出单位请款要求的重要参考依据。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,以结果导向克服了传统预算编制方法的弊端,是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。然而,应当看到的是,虽然实行绩效预算是一种必然趋势,国际上真正实施绩效预算的却只有澳大利亚、英国等少数几个国家,大多数国家只处于绩效预算的起步阶段,究其原因,主要在于绩效预算的实施存在着许多限制条件,在不同的政治、社会、经济发展水平的情况中所应用的效果则有着显著区别。同样,由于我国的特殊国情,绩效预算在我国的实施也存在着一系列现实阻碍因素1 。二、绩效预算在我国实施的

4、现实阻碍(一) 绩效预算制度本身存在的缺陷绩效预算在西方一些发达国家完成了几个周期的运转后,却没能完全满足制度设计者的初衷,一些具体环节的运转也遇到了新的问题,这说明绩效预算制度自身也存在着难以克服的障碍。首先,从绩效预算的目标体系进行分析:绩效预算制度首先要求管理对象要有明确的目标,但这实际上与政府行政目标多元化与公共产品的消费形式发生了冲突。在公共产品消费“免费”形式下,人们在公共选择过程中不能真实地显示自己的偏好,总希望多消费公共产品而少负担公共产品成本,因此难以有效确定产出数量,也就不能有效使用绩效预算。同时,公共支出部门的职责也难以清晰界定。因此,基于效率考虑的职责明确就成为绩效战略

5、规划制定的制约因素。其次,从绩效预算的绩效指标进行分析:绩效指标是绩效预算体系的核心。然而,绩效指标的确定是财政管理界公认的难题。公共支出相对私人最大的不同就在于其产出的不易测量,而政府力求政治、经济、社会政策目标的统筹兼顾与目标本身存在的矛盾导致了在绩效指标选择、绩效目标设定问题上一系列的价值冲突;同时,公共产品的经济外部性特点也使在对公共产品的成本与收益进行全面评估时存在着许多困难。再次,从绩效报告的质量进行分析:绩效报告是预算前一周期的结果,又是后一周期的基础与依据。然而,现实中,绩效报告自身也存在一些问题。如支出控制者由于信息不对称很难对未完成绩效的解释说明提出意见;现有绩效的真实性也

6、会由于道德风险而不能得到有效保证。因此,容易助长“唯绩效指标论”的工作作风, 忽视公众的根本利益。(二) 绩效预算在我国的实施缺乏立法保障绩效预算涉及到职权在不同部门之间的重新分配,立法保障成为开展绩效预算的前提和基础。为了减少改革阻力,西方国家普遍以法律的形式,将各方的权力和义务固定下来。以新西兰为例,为推进绩效预算改革,相继制订了企业法、国有部门法、公共财政法、储备银行法、财政责任法以及一些关于公共服务权力下放的法案。通过法案,公共财政部确立了绩效预算作为公共领域改革的重要组成部分,确定建立财政目标和进行定期的财政报告,要求政府部门实行国际会计准则,提出财政政策制定原则等。我国近年来在参照

7、国外经验的基础上均有所突破,但与我国国情相关实施绩效预算的一些基本制度供给仍然不能满足全面实施绩效预算客观需要。由于尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作法律法规,绩效评价缺乏制度保障,从而严重影响着绩效预算的顺利实施。在我国运用立法手段保障绩效评价的顺利实施显得尤为迫切。因此应颁布有关预算绩效评价工作的具体法律制度和规范,从立法上确立预算绩效评价工作的地位,促使各政府部门开展绩效评价工作,保证绩效评价成为政府预算管理的一个重要环节;同时,在法律上树立支出绩效评价机构的权威性,赋予其应有的权力,享有调查、评价有关政府部门活动的权力,使绩效评价工作有法可依、有章可循。(三) 我国缺乏有效的绩

8、效评价体系政府绩效评价指标本质上指明的是从哪几个方面和哪些点上去衡量政府绩效,同时也说明了政府绩效的可量化方面和不可量化方面。因此,一旦政府绩效评价指标确定下来了,支出预算的合理性也就相应可以规定下来,支出结构的确定也就有了依据,人们在确定财政支出绩效评价指标体系时,才能把财政支出合理性指标测定与政府行政效果对应起来。然而,制定一套有效的绩效评价指标体系是国际上公认的难题,我国同样面临这一问题。由于政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益,政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域,政府的投资也往往是那些社会需要,但短期很难见到经济效益的项目,加上财政支出范围广泛支出绩效呈多样性的表现

9、特点,既有可以用货币衡量的经济效益,还有更多的无法用货币衡量的社会效益,而且不同的项目有不同的长短期效益,直接效益和间接效益,长期以来,财政部门一直无法采取一种比较准确的办法对财政支出进行衡量。而这一“盲点”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。因此,建立一套合理的绩效预算分析评价的综合指标体系已成为我国实施绩效预算的一个迫切问题。合理的绩效预算分析评价综合指标体现应既要反映财政资金规模水平和财政资金适度水平,又能反映预算管理水平和财政支出结构,既要包括“质”,又要体现“量”, 以达到推动绩效预算在我国顺利实施的目的。(四) 我国的行政管理水平较低绩效预算的实行要求政府有很高的行政管理能力

10、,能够对投入进行严格的监督和控制。否则,没有监督的灵活性只会导致更多的腐败行为。然而,目前我国的行政管理水平还比较低,还不能有效地对投入进行控制,主要体现在以下几个方面:一是我国没有把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理,也没有实现现金全部归国库管理,因而不能准确把握完成绩效目标需耗费的成本,难以对部门的资金使用情况进行有效监督。二是从业人员素质较低。绩效预算的实施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策内涵并运用现代化手段处理业务的专业化程度较高的队伍。然而,我国行政人员普遍财政风险管理意识不强,同时,官僚作风相当广泛地存在,这都将对绩效预算的应用产生巨大抑制作用;三是来自行政集团

11、的现实阻力较大。行政人员存在不规范的“灰色收入”与传统财政资金分配格局紧密相连,正是这种“潜规则”在一定程度上推动了行政机构的运转,但这却与绩效预算所倡导的公开透明格格不入。因此,提高我国的行政管理水已平成为推进绩效预算改革所需解决的迫切问题。(五) 我国财政支出缺乏公开透明性提高财政透明度是实行绩效预算制度需要。我国目前财政透明度还比较低,未完全形成将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例。纵观几十年来我国通过报刊杂志公布的政府预算,从来都只有几个财政收支按大类汇总的数据,缺乏具体内容说明,预算草案和预算执行决算几乎是统计

12、数字,谈不上预决算的公开透明。同时,从近年来审计署公布的政府审计报告看,我国一些部门和单位往往只注重财政资金的取得,忽视其使用效果,财政资金分配往往受主观因素的影响和制约,结果造成支出结构和规模不合理,重复建设、严重浪费、腐败等现象,这些现象与预算缺乏公开性有着密切联系。相比而言,西方政府及其公共财政活动中的浪费、腐败、失误和低效等程度远低于我国,其原因主要在于其将政府预算公之于众,保障公众的知情权,充分实现政务公开,让公众参加评议。西方政府预算的公开性内容应当为我国所借鉴,以借助社会公众和法律的监督、制约,克服各种不良行为和丑恶现象,使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克服我国预算体制

13、上的痼疾, 并大大提高我国政府的执政效率 。(六) 我国传统组织文化的影响绩效预算必须要在具体的环境中实施,只有融合在我国传统文化体系中才能发挥其优势与作用。然而,绩效预算所需要的组织文化与我国传统的价值观念并不完全一致甚至还存在一些冲突。中华文化以儒学为传统,这一思想体系具有强大的生命力与巨大的包容性,公众对其具备了极强的路径依赖,具体体现在:首先,中国社会是以血缘与情感为本位形成的人际关系网,这形成了“公法毁而私情行”的社会积淀,在这种人治模式下,规则则退居次要地位;其次,虽然目前我国行政管理民主化进程已大大加快,但集权管理的程度还很深,其实质还是以“政治信托”为前提的。这种模式与绩效预算

14、所要求的平等、民主、负责、透明的政治模式存在较大的角色冲突;再次,中国人有精神先于物质的思维传统,这种对于精神的崇尚与追求本身就是务虚而不务实的体现。且这方面在实际生活中被异化为弄虚作假、欺上瞒下的不良工作作风。同时,传统预算观念中没有向预算管理要效益的思想,人们长期以来形成了“如何把钱分下去”的思维定势,而较少“如何让有限的资金发挥更大的效益”的意识,投入预算实行多年,各支出单位与财政部门也在相互博弈中达到基本均衡状态,形成路径依赖。在当前实施投入绩效预算,会令大多数预算单位产生抵触心理。以上种种在本质上与绩效预算相冲突。除以上阻碍绩效预算在我国实施的因素之外,就现阶段我国财政预算管理水平、

15、宏观经济发展水平与社会综合发展程度而言,推行绩效预算还面临着来自改革准备不足、配套改革滞后等方面的制约,如基础信息资料匮乏、现行预算分配权过于分散、我国预算支出科目改革落后、部门预算改革尚未到位等等。要在我国顺利实施绩效预算,应注意建立财政支出改革的相关配套改革措施,最终建立起“规范、安全、高效”的财政支出管理机制 。三、现实制度框架下渐进的改革措施思考绩效预算的最终范围应当涵盖所有政府支出,即把政府预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评的范围。基于目前在我国推行绩效预算的紧迫性,应结合公共财政改革的总体进程和预算管理实际,分阶段、分步骤逐步推进绩效预算。各级政府的各部门可以项目支

16、出预算绩效评价作为切入点,采取局部结合绩效预算的做法,实行“项目绩效预算”,先试点后推开,最后再全方位推行“部门绩效预算”,逐步构建“过程”与“结果”相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。也就是说,分三步走:即首先选择部分项目支出占大头的部门实行“项目绩效预算”试点改革。在全面推行绩效预算之前,可以选择项目支出占大头的农业、科技、教育等部门进行试点,先从具体项目的效益考核开始,并运用绩效预算的原理实施部门预算,引入政府项目绩效评价机制来优化部门预算。其次,总结经验,在所有部门全面推开“项目绩效预算”。然后再在“项目绩效预算”的框架下,全面推行“部门绩效预算”。由于绩效考评改革是一个系统的工程,实施绩效预算还应注意相关配套改革的实施。相关的配套措施应着重考虑如何为绩效预算评价制度的建立创设良好的制度环境。因此,绩效预算制度本身在实施中的难点问题,以及现行观念、技术基础(人员素质、基础数据等) 、制度基础(预算支出科目改革、预算会计改革、法律制度改革等) 等建设问题,都应引起足够的重视。参考文献1 李燕 我国政府预算