巴西支持生物燃料乙醇发展的经验借鉴

1、经济纵横-2011年第7期巴西支持生物燃料乙醇发展的经验借鉴曹俐，吴方卫（淮海工学院商学院，江苏连云港222000）（上海财经大学财经研究所，上海200433）摘要：巴西是世界上最大的乙醇出口国，其产量在2007年之前一直位居世界第一，其甘蔗乙醇的成本低于汽油成本，是世界上生物燃料乙醇成本最低的国家。巴西燃料乙醇产业的发展得益于政府的支持，作为发展中国家，其支持生物燃料乙醇发展的经验，值得我国借鉴。关键词：生物燃料乙醇；补贴政策；巴西；启示中图分类号：F177.74 文献标识码：A 文章编号：1007-7685 （2011） 07-0100-03© 1 的4-2011 Chifta

2、AcadciMie Journal Electronic Publishing House- All rights reserved. htTp:.riel经济纵横-2011年第7期© 1 的4-2011 Chifta AcadciMie Journal Electronic Publishing House- All rights reserved. htTp:.riel经济纵横-2011年第7期注：本文是上海市科学技术委员会科研计划项目“我国发展液态生物质燃料的潜力与路径研究一一基于社会成本收益分析的视角”（课题编号：09ZR1420300）、上海市哲学社会科学“十一五”规划20

3、10年度一般课题“我国发展液态生 物质燃料的原料资源潜力开发利用社会成本收益经济分析”国家社科基金一般项目“我国发展液态生物质燃料的社会成本收益分析研究”（项目编号：11BJY062的成果。收稿日期：2011-05-04作者简介：曹 俐（1972-），女，山西太谷人，淮海工学院商学院副教授，上海财经大学财经研究所博士研究生。研究方向：能源经济与环境政策。目前，我国是世界上继美国、巴西之后生物燃料乙醇的第三大生产国。我国生物燃料乙醇的 生产始于2002年，每年产量约为160万吨。12006年，我国车用燃料乙醇汽油销量已达1 000万吨左右，占全国汽油消费量的 20%左右。2007 年国家发布可再

4、生能源中长期发展规划，到2020年，生物燃料乙醇年利用量达1 000万吨。为推动生物燃料乙醇的发展，我国自2002年开始对试点企业予以政策支持，但由于存在政策目 标不明确、补贴重生产环节轻消费和研发环节 、政 策手段相对单一等一系列问题，致使该产业发展 依然面临生产成本较高、技术水平和生产规模缺 乏市场竞争力、大多数企业如果没有国家财政补 贴则处于亏损状态、发展动力严重不足等问题。巴西生产的生物燃料乙醇主要是甘蔗乙醇。在2007年之前，巴西乙醇产量一直居世界第一位。目前，巴西仍是世界上最大的乙醇出口国，出口比例占巴西国内乙醇总产量的20%，纵观巴西生物燃料乙醇产业发展历史，该产业的发展得 益于

5、政府近四十年来各类政策的支持，该国作为发展中国家，在支持生物燃料乙醇产业发展的政 策方面积累的经验教训，值得借鉴。一、巴西生物燃料乙醇支持政策的演进（一）起步阶段（19307979 年）1931年，巴西设立了糖和乙醇的研究机构， 并在法律上要求乙醇作为添加剂以 40%的比例 与汽油混配。20世纪70年代，受石油危机的影 响，为保持经济增长和保证国家的能源独立， 巴 西政府采取积极行动，于1975年出台了国家乙 醇计划。该阶段支持政策的特点有： 一是政策目 标逐渐明晰。起初补贴支持甘蔗乙醇产业发展的 动因主要是为减少石油进口，同时改善巴西由于进口石油导致的贸易不平衡 。受到20世纪70年 代石油

6、危机的冲击，巴西进一步明确了发展甘蔗 乙醇的目标。二是政策强制性明显。1975年出台 的国家乙醇计划是世界上最大的化石燃料替 代方案，该方案强制要求巴西国内动力汽车使用 甘蔗乙醇，且要求乙醇产量从 1975年的0.5亿升 到1979年的3亿升。第一个强制性混合要求是 1977年乙醇与天然气混合比例达到4.5%，且目标逐渐要扩大到20%。本阶段的优点是支持政策 以国家战略的形式确定下来，强制性混合的要求 有利于推动乙醇产业的发展。由于该时期巴西处 于军事管制阶段，发展乙醇的愿望强烈，发展的速度比较快。但缺点是并没有结合产业发展制定 出具体的支持策略。（二）发展阶段（1979 -2002 年）本阶

7、段支持政策的特点：一是政策起伏较 大。在20世纪70年代末期，巴西政府出台政策 制定新计划，扩张乙醇的产能。但随着国际油价 在20世纪80年代中期的下跌和在该时期巴西 国内面临通货膨胀，乙醇行业吸引力下降，蔗糖价格上升，巴西政府减少了生产乙醇的激励政 策，甚至鼓励蔗糖出口 。到20世纪90年代，政府 放松了对乙醇行业的管制，取消生产和消费的配 额，许多动力汽车开始拒绝使用乙醇作为燃料。到1999年，所有对乙醇的管制全部结束 。二是政 策手段呈现多样化。在本阶段开始之初，政府的 支持政策极大促进了乙醇产业的发展。其激励手段包括财政支持、直接补贴、奖励甘蔗种植、支持 乙醇企业建设、对乙醇动力车辆降

8、低其工业品税 收、减少汽车的所有权税、免除燃料乙醇营业税。 此外，还通过设置水合乙醇与汽油价格的比例关 系（约65%）促进乙醇发展。三是资金投入较大。 19797989年间，巴西政府对乙醇企业投资由最 初的占71%上升到96%，总投资额超过 1.5亿美 元，税收减免超过7亿美元。四是政府财政负担 比较重。尤其是在20世纪80年代中期，巴西经 济出现严重问题，1985年巴西通货膨胀达 235%, 沉重的财政负担、油价的低迷使公众对国家乙醇 战略的信心减弱。本阶段支持政策推广强度大 、 范围广，为巴西的乙醇工业打下了良好的基础。但存在的问题是受国内经济和国际油价的影响， 政策波动性较大，不利于巩固

9、产业发展的基础 。（三）扩张阶段（2003年至今）本阶段支持政策的特征：一是政府只关注生 产领域以保证市场的供给，没有控制蔗糖和乙醇生产和出口的数量和质量，同时也不再固定甘 蔗、蔗糖和乙醇的价格，三者的价格根据市场来 决定。二是政府的主要手段是市场管制、税收激励及信用支持。巴西强制性管制开始于 1977年， 当时要求乙醇占 4.5%的比例，此后上升到25%。 根据联邦法律，乙醇的比例设置在 22% ,且乙醇 的含量可在20% -25%间变动。税收激励是巴西 生物燃料乙醇发展的重要手段，主要包括给予弹 性燃料车辆低于汽油燃料车辆的税收，以及给予乙醇加油站税收优惠 。联邦11727法案规定， 含水

10、乙醇的生产者和分销商累计税负不超过 9.25%,且在二者之间分摊，支持乙醇发展。信用 支持主要体现在国家银行对可再生能源企业进 行投资支持。三是政策支持产业链多个环节。在中间投入环节，对能源作物种植者进行补贴， 对 巴西北部和东北部的穷困的州， 2010年6月政 府给予种植规模达 10 000公吨的种植户每公吨 5美元的直接补贴，以平衡中南部和东北部工厂 的生产成本；在产出环节，有边境贸易保护和可 再生能源基金和国家银行的信用额度支持，对进口乙醇征收20%的税收；在消费环节，通过强制 管制和税收激励促进弹性燃料车辆发展及对乙 醇配送设施业的税收优惠； 在研发环节，2005年， 联邦政府公布生物

11、能源政策指令 2006-2011及 2006年巴西农业能源计划 ,制定了巩固第一代 生物燃料、发展第二代生物燃料转化技术等政策 目标，旨在巩固其作为生物燃料的研究和发展的 全球领导者地位。本阶段支持政策的优点是乙醇 的生产不只是依赖政府的补贴，而是渐渐转向依 靠市场势力。对蔗农补贴的目的是降低乙醇企业 的生产成本，但客观上也增加了农民的收入。巴 西生物燃料乙醇政策的进一步完善，尤其是研发投入的加强，是其成本取得优势的关键 。但缺点 是市场的管制由于受到产品价格波动的影响，管制处于波动的状态。补贴带来的财政负担不可避 免，在2008年全球金融危机的背景下，对乙醇产业的补贴，拖累了巴西经济的复苏进

12、程 。umic Journal Ekcxronic Publishing House. Arights-101-二、启示（一）对能源作物种植者予以补贴巴西生物燃料乙醇产业的成功发展，重要的一点是产业发展有充足的、廉价的原料供应，而这主要是通过补贴能源作物的种植者实现的。政府不仅对蔗农进行补贴，而且还对投资能源作物 种植的公共部门和私人部门予以补贴。我国燃料乙醇产量虽居世界第三，但主要来自粮食乙醇， 出于粮食安全的考虑， 国家已经明确，未来以非 粮生物燃料乙醇为主要发展方向。所以，我国可借鉴巴西的经验，对非粮能源作物，如木薯、甘薯、甜高粱等的种植者进行补贴，既可以直接补贴，也可以对种植者提供信用

13、贷款或低息贷款给 予支持，保证原料供给。（二）对以生物燃料乙醇为燃料的汽车生产 者予以税收优惠巴西政府对乙醇汽车的生产减免征收产品 税和增值税，大大刺激了乙醇汽车的生产，也为乙醇的消费打下基础。其在乙醇汽车开发和应用 方面的举措，值得借鉴。我国应鼓励以生物乙醇 汽油或生物乙醇为燃料的新能源汽车的生产，加大税收激励，免征增值税。（三）加大生产投资补贴，拓展投资渠道巴西政府鼓励投资者进入生物燃料乙醇产 业，没有市场准入门槛， 对生物燃料乙醇的投资 者予以投资补贴。同时，在生产环节，加强国际合 作，积极引进外资。我国目前处于产业发展的初 始阶段，对生物燃料的生产实施市场准入，只有国家批准的定点企业可

14、生产， 这种做法在产业发 展阶段初期是有益的。通过试点企业的实践来积 累经验，再逐步推广。但随着产业的进一步发展， 必须拓宽投资渠道，同时加大投资补贴力度，使投资向多元化方向迈进。（四）促进生物燃料乙醇的消费1 以法律为保障，加大市场监管力度。强制性 市场管制是巴西生物燃料乙醇产业发展的一个 明显特征，主要体现在大面积燃料乙醇的强制性 消费，其强制性法律推动的作用十分突出，尤其是1975年出台的国家乙醇计划是世界上最大 的生物乙醇计划，为巴西生物燃料乙醇的发展奠 定了坚实的基础。我国在产业发展初期，可适当 -102-扩大强制性管制范围，提高强制性混合的力度。如适当提高强制性混合的比例，提高政府

15、在生物 燃料乙醇方面的强制性消费，包括制定公共交通 运输部门强制性生物燃料弹性运输车辆的份额 等。这在产业发展初期，能大大促进产业的发展。2对乙醇汽油混配和供应业予以补贴。巴西乙醇汽油的供应是集中混配，并以政府为主大量投资建立全国性的乙醇供应站，保证消费者在全 国各地乙醇汽油燃料的使用。我国应结合市场管 制的规划，积极加大对乙醇汽油供应链中混配服 务业的投入，加大供应设施的投资补贴，为进一步推广使用燃料乙醇奠定基础。（五）促进生物燃料乙醇技术的研发众所周知，巴西甘蔗乙醇的成本是世界上最 低的，甘蔗乙醇生产成本已低于替代产品汽油的 成本。这得益于巴西政府长年来的研发支持。巴 西圣保罗大学及一些科

16、研机构在甘蔗种植、乙醇发酵工艺方面的研究十分深入。我国在生物质燃 料的技术水平方面比较薄弱，虽然在某些领域已 取得一些成果，但总体上比较零散，没有进行有效整合，技术创新能力不强，尤其在非粮生物燃料方面的研发，目前也正处于起步阶段，有待进一步突破。在非粮生物燃料中，纤维素乙醇原料 最丰富、成本最低廉、能效最高，但目前仍存在技 术屏障。所以，我国应加大研发投入，鼓励和支持 企业及科研机构进行技术创新，突破技术瓶颈， 使产品不断降低成本，最终实现能源多元化的战 略目标。另外，应对弹性燃料汽车研发予以补贴。巴西20世纪90年代的燃料乙醇生产的复苏，部分归因于弹性燃料汽车的开发。我国应根据实际 情况，对以生物乙醇为燃料的新能源汽车或弹性 燃料汽车的技术开发予以研发补贴，为燃料乙醇的推广提供载体支持。参考文献：1 The Global Subsidies Initiative. Biofuels -At What Cost? EB/OL .Government Support for Ethanol and