我国工程质量监督管理制度的体制性缺失与对策性思考

1、我国工程质量监督管理制度的体制性缺失与对策性思考质量管理ualityManagement 我国工程质量监督 管理制度的体制性缺失与对策性思考 周东泉吕艳辉(黑龙江省 lT 程质量监督总站 )(黑龙江大学法学院 ) 【摘要】我周目前的下程质量监督管理体制是在计划经济体制的基础上建立起来 的 ,在市场经济条件下 ,已不能适应市场变化的需要 .本文从分析我国 T 程质量监督管理制度的体制性缺失入手 ,借鉴国外 先进的经验 ,结合我国的实际情况 ,对改革 完善丁程质量监督管理体制提出了一些针对性对策 .【关键词】丁程质量监督体制缺失垂直管理 SystemImperfectionandCounterme

2、asuresofChinaSManagementSystem EngineeringQualitySupervisionZHOUDong-quanLUYan-hui(Heilo n ia ngProvi ncialGe neralStati on forCorLtrnetio nQua ntitys enl) (LawSctuolofHeiloniangUniversity) AbstractThemanagementsystemofengineeringquantitysupervisioninChinaWaSestablis hedontheplannedeconomysystem and

3、cannotmeetthedemandofthechangingmarketundertheconditionsofmarketeconomy. Thereforeitisnecessarytoestablishanew managementsystem.Theimperfectionofthemanagementsysteminourcountryengineerin gquantitysupervisionisanalyzedinthepaper andcountermeaSuresareforwardedbaSeonadvancedmanagementexperienceofconstr

4、ucti onengineeringquantitysupervisionabroadandactua1circumstanceinChina.Keywordsengineeringquantitysupervision;system;imperfection;perpendicularmanage ment我国现行的工程质量监督管理制度始于 1983 年原城乡建设环境保护部和国家技术监督局联合 颁布的建设工程质量监督条例和 1984 年国务 院国发 1984】 123号文件的授权 .20年来,围绕建设 工程质量管理 ,我国已相继制定并颁布了一系列法 律,法规和规章 ,并增补 ,修订了大量的技

5、术标准 . 随着建筑市场的不断发展 ,相关配套法规也在逐步 完善和健全 ,特别是 2000 年建设工程质量管理 条例全面实施 ,使建设工程质量监督管理机构的 职能发生了根本的转变 ,对规范市场行为 ,减少质 量事故的发生 ,促进企业加强质量管理 ,提高我国 工程质量水平起了重要作用 .但从总的方面看 ,我 国目前的建设工程质量监督工作在管理体制上还 工程质量 存在许多弊端 ,亟待解决 .1我国目前工程质量监督管理制度的体制性缺失 我国目前建设工程质量监督管理体制是在计 划经济体制的基础上逐步建立和完善的 ,对我国 建设工程质量的稳定和提高发挥了积极的作用 . 但在市场经济条件下 ,目前的质量监

6、督工作已不 能适应市场变化的需要 ,在整体水平上还不尽如 人意,其管理体制还需要破旧立新 .笔者认为 ,当 前建设工程质量管理在体制上主要存在以下问 题.(1) 工程质量监督机构权责不明 ,定位不明 确.工程质量监督机构自从 1984 年成立以来 ,基本定位为 :工程质量监督机构是接受政府的委(总 2O3)l1质量管理托 ,依据有关法律法规和技术标准 ,对工程实施 过程中各参建责任主体的质量行为以及工程实体 质量进行监管的一支专业技术队伍 .这种定位 不规范 ,不科学,性质不明确 ,一定程度上影响了 监督机构的工程质量管理工作和自身的建设 . 实践中 ,质量监督机构代表政府进行工程质量监 督

7、,但它是事业单位 ,工作经费实行自收自支 .在 权力上 ,质量监督机构只是接受政府行政委托 , 在委托范围内对有关工程实物的质量及其各方责 任主体行为实施监督 ,作为事业单位 ,受权限的 限制,并不能完全行使政府对工程质量管理的所 有职能 ,导致权限过小 ,责任过大 ,权责不一致问 题突出 ,影响监督机构形象和质量监督工作的权 威性,公正性 .(2) 监督管理体系不科学 .一方面由于工程建 设体制仍存在着政企不分 ,政出多门的状况 ,由此 形成的局部封闭管理导致许多工程的业主 ,勘察 , 设计 ,施工 ,监理单位和质量监督站来自同一系 统 ,隶属于共同的主管部门 ,这种管理格局基本上 是一种内

8、部的监督体系 ,很难实行严格的 ,公正的 监督 ;另外 ,统一的监督机构管理体系没有形成 , 各级政府建设主管部门设立的工程质量监督站由 于其编制 ,专业技术人员配备 ,技术装备等均由当 地管理 ,人员配备不尽合理 ,各地发展不均衡 ,导 致对其有效监控明显不足 .没有自上而下对其统一 的管理机构 ,不利于形成有效的制约机制 .另一方 面质量监督机构实行多部门多专业管理 ,政出多 门 ,相互间职能划分不清 ,看上去层层把关 ,实际 效果却大打折扣 ,职责不清不仅造成了部门之间的 扯皮掣肘 ,而且也给统一立法和监督执法造成了困 难 ,还加重地方及企业负担 .(3) 监督管理执法程序不规范 .虽然

9、我国在 建筑方面出台了建筑法 ,建设工程质量管 理条例等法律法规 ,但有关工程质量监督的程 序性规定还很缺乏 ,可操作性不强 ,自我廉政 ,勤 政约束机构不健全 ,导致监督过程中行为随意 , 透明度差 ,地方保护普遍存在 ,监督者缺乏外在 监督 ,被监督者的知情权 ,参与权不受重视 ,既影 响监督工作的准确性 ,公正性,权威性 ,也容易发 生徇私舞弊 ,滥用职权 ,收受贿赂等违法犯罪现 象.(4) 人员素质参差不齐 ,监督技术落后 . 质量 监督是一项技术性 ,政策性都很强的工作 ,一些监 督机构的现有素质 ,尚不能保证工程质量的有效监 督 .首先表现在人员素质上 ,长期以来 ,由于编制 和管

10、理方式等原因 ,各级工程质量监督管理部门中 高质量 ,高水平的专业技术人员匮乏 ,素质参差不 齐 ,离既要对法律法规非常熟悉 ,又要对强制性 技术标准非常熟悉 的要求很远 ,县级监督机构这 方面问题尤为突出 ;其次表现在设备上 ,技术装备 落后 ,缺乏现代化的检测手段 ,监督方法远远落后 于科技发展水平 ,影响工程质量的监督力度和深 度 ,难以适应当前建设工程发展的需要 ,这直接削弱了政府监督的有效性和权威性 ,亟待改进和完 善.(5) 政府投资的工程质量管理不规范 ,工程质 量责任的缺位与错位十分突出 ,约束不力 ,有法不 依 ,逃避监督的现象较突出 .由于投资体制 ,部门 利益,监督机制及

11、多数责任主体的地位不符合项目 法人责任制要求等的影响 ,在建设过程的各个阶 段 ,各部门的权利 ,义务和责任纠缠不清 ,一旦出 现质量问题 ,相互推诿 ,行政资源浪费严重 ,责任 难以落实 ,工程质量难以保证 . 2对我国工程质量监督管理体制的对策性思考 针对上述弊端 ,笔者认为应当在借鉴国外先 进经验的基础上 ,结合我国的实际情况 ,探索建立 符合市场经济发展和建筑市场需求的监督管理体 制和机制 ,构筑与市场经济体制相适应的工程质 量监督保证机制 ,进一步整合政府部门有限的监 管资源 ,建立统一的执法体系 ,调整现行政府职 能 ,减少职能交叉 ,加强不同职能部门业务的衔 接,制定出一套符合我

12、国国情的工程质量监督管 理体制.(1) 改革监督体系 ,明确监督机构权责 .建设 工程质量监督工作既然是政府行为 ,就必须明确它 的地位 ,赋予它必要的权力 ,真正成为政府行使对 工程质量监督的部门 .实行由一个主管部门归口统管理,明确职责 ,避免职能交叉和相互扯皮 ,就 此次建筑法的修改一并将建设工程质量监督管 理体制实施改革 ,建立覆盖工程项目全过程 ,覆盖 12(总 204)工程质量 参与建设活动各方主体的工程项目监督执法体系 促进工程质量监督的独立性和有效性 ,进一步加大 工程质量监督力度 ,从而做到管理职能分工明确 , 责权划分科学合理 .? 以原省建设行政主管部门下属的工程质量 监

13、督和安全总站为基础 ,组建 建设工程质量安全 监督管理局 ,在全国省以下工程质量监督系统实 行垂直管理 ,由省政府直接管理 ,纳入公务员系 列 ,建设部对其实行行业管理 ; 各地市监督站根据专业划分按照有关要求 可设立 12 家综合的监督站 ,并定性为具有独立 法人的自收自支的事业单位 ,同时加强县级监督站 的管理 ,对一些达不到有关资质和资格条件的县级 监督站 ,其业务暂时由地市监督站依据每年的建设 工程量选派监督人员 ,设置监督代办处办理监督业 务; 将施工许可与监督报监合二为一 ,并将施工 许可纳入工程质量监督管理范畴 . 将建设工程质量管理职能划分为两个职责 段,原省建设行政主管部门主

14、要负责从事建设活 动的各类企业和人员的资质和资格管理 ,即施工 许可前的准人管理 ,主要应强化各方责任主体的 质量保证能力 (企业业绩 ,项目经理和职业注册技 术人员及其实践经验的指标要求等 )作为市场准 入的必备条件 .建设工程质量安全监督管理局主 要负责从施工许可开始到工程生命周期结束的责 任主体质量行为和实体质量管理以及责任主体市 场清出 .(2) 确保工程质量的全过程受控 .影响建设工 程质量的因素很多 ,既有设计 ,施工方面的原因 , 也有材料 ,管理方面的原因 .目前由于设计质量问 题造成工程质量事故的占有很大的比例 ,所以除对 施工阶段实行质量监督外 ,还要向设计阶段扩展 . 对

15、设计阶段实施监督 ,应该着重把好设计文件审查 关 ,对建设工程实行从勘察 ,设计到施工 ,竣工全 过程监督 ,真正做到从设计到工程竣工的全过程质 量监控 .为此建议增加施工图审查机构的服务内 容 ,即还应有对审查的项目到现场复核的职责 ,对 审查意见在施工现场落实情况进行检查 ,避免其只 关注问题的提出 ,而不关注问题的解决 ,对答复意 见审查不认真 ,对答复的合理性审查不严 ,从而彻 底达到消除质量和安全隐患的审查目的 .(3) 规范监督管理程序 .监督程序要规范化 , 保证质量监督工作的权威性 ,减少人为因素影响 , 避免不正之风的滋生 .具体包括 : 监督机构及其人员资格管理 :省级监督

16、机构 下设 l5 个左右职能部门 ,编制在 120 人左右 ,对全 省各地市监督机构的 人,财 ,物进行垂直管理 ; 地市监督机构对县级监督机构进行垂直管理 .省级 监督机构对各地市监督机构的人员资格标准提出 统一要求 ,其编制依据各地具体情况由省动态管 理 ;地市监督机构项目法人代表的任命 ,按照有关 条件及当地有关部门的推荐意见 ,通过竞聘上岗 , 择优录用 ,对其管理推行任期制 ,轮换制及末位淘 汰制 .各地市监督机构人员的录用 ,依据其编制及 有关标准要求通过社会公开招考 ,自行决定 ,到省 级监督机构备案 .质量监督费的收取依据监督取费 的标准由业主向省级监督机构在当地的委托部门 缴

17、纳 ,再由其转给各地质量监督机构 ,动用政府强 制力 ,加强对业主的监管 ,保证质量监督的公正性 和权威性 .省级监督机构不定期对各地监督费的收 入和使用情况进行审计 .施工许可及监督报监 :对责任主体准人管理 的建设行政主管部门及其它建设行政主管部门依 据有关法律法规的要求 ,对符合准人条件 (计划 , 土地,规划,项目的资本金 ,招投标 ,企业资质及人 员技术资格 ,施工图审查和消防等 )的给予认可批 准文件 ,监督机构据此在规定的时限内办理施工许 可及监督注册手续并按规定收缴监督费 ,同时向建 设单位提交工程质量监督工作方案 .现场检查 :依据法律法规的规定应检查的工 程 ,均应接受工程

18、质量监督机构的检查 ,内容包括 对各方责任主体及有关机构的质量行为 ,对建筑产 品是否满足工程建设强制性技术标准进行监督检 查 .监督检查以巡查为主 ,不是对每一个部位都进 行检查 ,而是根据工程性质 ,工程规模 ,复杂程度 等确定检查频率 .对一些关键部位和关键环节必须 检查 ,其他部位随机检查 ;对于次要部位 ,主要检 查施工技术档案资料 . 不良行为记录的处理 :对在检查中发现有 违反法律 ,法规和工程建设强制性技术标准行为 的 ,应及时签发整改通知单或书面停工通知 ,限期 工程质量 质量管理ualityManagement 整改.各地市监督机构将责任主体不良行为记录 调查结果及处罚建议

19、上报省局法规处 ,经其审查 报省局领导签发同意后 ,上网公布并由省局法规 处负责执行处罚决定 .同时将责任主体不良行为 记录 ,通报资质管理部门 ,从而达到与其资质年检 挂钩,将不合格的工程质量责任主体清除出建筑 市场. 工程竣工验收与备案 :建设单位组织工程竣 工验收合格后 ,县级监督机构向市级监督机构提交 工程质量监督报告并进行备案 ;市级监督机构向省 级监督机构提交工程质量监督报告并进行备案 ;对 县或市政府投资的工程项目 ,经工程竣工验收合格 后,均向省级监督机构提交工程质量监督报告并进 行备案 .(4) 加强质量监督队伍建设 ,完善质量监督机 构及其人员资格认证制度 ,建立监督人员的

20、持证上 岗和定期培训制度 ;增添检测设备 ,确保质量监督 工作的科学性 ,权威性 ,公正性 .就队伍建设而言 , 建设部关于建设工程质量监督机构深化改革的 指导意见 ,对建设工程质量监督机构提出了应具 备的基本条件 .为贯彻实施该意见 ,还有许多具体 工作须落实 ,应当完善质量监督机构及人员资格认 证制度 ,严格的个人执业资格 .对监督工程师的资 格条件要严格要求 ,今后工程质量监督人员要通过 考试,考核,取得注册建筑师 ,注册工程师 ,注册建 造师 ,注册监理工程师等技术注册资格 ,方可从事 质量监督工作 ;建立监督人员的持证上岗和定期培 十大动物建筑高手第一位 训制度 ,打造一支技术精良的质量监督队伍 ,使其 具有较强的技术判断能力和行政执法水平 ;就技术 装备而言 ,还要加大检测力度 ,增添检测设备 ,以 数据说话 ;同时还要加大信息化建设 ,监督机构应 建立工程质量监督信息数据库 ,将工程建设责任主 体和有关机构信息 ,在建及竣工工程信息 ,监督检 查中发现的工程建设责任主体违规和违反强制性 标准信息 ,工程质量状况统计信息 ,工程竣工验收 备案等信息建立数据库 ,将所发现的工程建设各方 责任主体和有关机构的不良行为进行记录 ,核实 , 按规定的程序和权限 ,通过信息系统向社会公示并 向上级有关部门传递 .(5) 适当提高监督费的取费标准 ,严格