完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的若干思考

1、完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的若干思考第8卷第1期2008年3月温州职业技术学院学报JournalOfWenzhonVocatiOnal&TechniCalCol1egeV01.8No.1Mar.2008完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的若干思考高君(浙江林学院人文学院,杭州311300)摘要杭1市失地农民问题是关系到民生的重要问题.只有以提高补偿费用为前提,以促进再就业为基础,以实行基本生活保障为依托,以妥善安置为补充,构建和完善失地农民的就业和社会保障制度,才能较好地解决失地农民问题,进一步加快杭州1市经济发展和城市化进程.关键词杭州市;失地农民;就业;社会保障

2、中图分类号F321.1;C9l3.7文献标识码A文章编号16714326(2008)0卜002904SomeThoughtsonPerfectingtheEmploymentSituationandSocialSecuritySystemoftheFarmersLosingtheirLandinHangzhouCityGAOJunrHumanitiesSchool,ZhiangForestryCollege,Hangzhou,311300,China)Abstract:TheproblemoffarmerslosingtheirlandinHangzhouconcernspeopleSlive

3、lihood.Itcanonlybesolvedbyincreasingthecompensationfee,promotingreemploymentrate,implementingthesystemofbasiclivingsecurity,havingthemproperlyinstalledandperfectingthesystemofemploymentandsocialsecurity.OnlyinthiswaywilltheeconomicdevelopmentofHangzhouanditsurbanizationbespedup.Keywords:HangzhouCity

4、;Farmerslosingtheirland;Employment;Socialsecurity一,以提高失地农民的补偿费用为前提近年来,随着经济建设和城市化进程的不断加快,越来越多的农村特别是城郊农村的=地被大量征用.2004年,浙江全省建设用地面积达l360.8万亩,其中杭州市占用面积最大,占全省建设用地面积的20.06%,其次是宁波市,占l3.71%I1.仅2004年初,杭州市政府决定建设西溪湿地公园一期工程,便征用了蒋村乡周家村,深潭口村等4个村共5605亩农田,鱼塘2.据2004年杭州市国土资源局统计,杭州市滨江区自1997年建区以来已累计征用土地23000多亩,失地农民近3.5万

5、人.近年来,仅杭州市区(不包括萧山区,余杭区)每年征用土地平均就达l4951.78亩,并逐年增加.据对杭州市郊区2l户农民的调查,共被征用士地43.1亩,占农户耕地面积的83.3%,人均剩余土地面积0.1亩人均征地补偿l953l元,土地几乎全部被征用I.征地力度在不断加大的同时,征地补偿标准却很低.杭州市甚至还规定”基础设施项目的土地补偿费降低一个倍数”,从而导致失地农民收入水平下降.提高失地农民的征地补偿费用,关键就是要解决征地补偿费过低的问题.这是完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的前提.其具体措施包括以下几个方面:1.转变对失地农民的补偿方式针对征地补偿中存在较浓重的计划经济色彩,应转

6、变对失地农民的补偿方式,逐步实现由”双轨制”转向市场化补偿方式.2.改变征用土地效益分配机制在征用农地的收益分配机制_卜,应改变征用土地收益分配机制,实现政府和失地农民得大头,集体拿小头的收益分配机制.把政府,农村集体经济组织所得压缩在50%以内,提高失地农民所得.同时加强对收稿日期200710-14基金项目杭州市哲学社会科学规划课题(A07St102)作者简介岛君(1967一),男,辽宁铁岭人,浙江林学院人文学院副教授30温州职业技术学院学报2008年3月农村集体经济组织内部征地补偿费使用与分配的审计监督和群众监督,提高征地补偿费使用的合法性,合理性和效率性.3.以土地市场价格为基础,制定征

7、用土地补偿标准在制定征用土地的补偿标准方面,必须科学界定农民的土地财产权,以土地的市场价格为基础.既要考虑土地的实际最佳用途,级差收益以及取消农业税后土地收益增加等因素,也要参考城镇居民的生活水准.现实中,土地价格应该是一个完全市场化的行为过程,应该是一个以人为本和以民为本的实践活动l4I.应把妥善解决失地农民的基本生活,就业培训和社会保障作为制定征地补偿标准的重要依据.因征地而失去土地的农民,是彻底城市化了的农民,其生产和生活方式必然会完成城市化过程.应该按照失地农民城市化后的生产和生活方式来确定,不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定,从而保障其能够在城市生存和发展下去.可以按照当地最低

8、生活保障线来测算,不同年龄段实行不同的标准,尤其是对于处在劳动年龄段以内的人员,不仅要考虑其基本生活,还要考虑其就业培训以及养老保障资金.补偿费要确保农民失去土地后在一定时期内能维持其基本生活的需要.4.依法规范征地程序,建立征地价格听证制度保证农民在征地过程中的知情权,参与权,上诉权,强化各级国土资源管理部门的权威,弱化政府在土地征用,交易中的力量,彻底剥离其土地交易主体的职能,保障失地农民的合法权益.二,以促进失地农民再就业为基础征地补偿标准及补偿费用的提高,为失地农民的生活安置,社会保障以及进入城市实现再就业提供了必要的前提,但失地农民不应该仅仅寄希望于征地的补偿,而应该立足于再就业和创

9、业,变被动的补偿为积极的就业和创业,这是完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的基础.在就业已经市场化的今天,原则上,失地农民应该通过各地劳动力市场,通过竞争实现再就业.但由于失地农民是群体性失业,是城市化进程中形成的一个特殊弱势就业群体,许多人由于文化素质和知识技能低下,就业竞争能力十分有限.据杭州市政府有关部门统计,l9982003年,全市(不含滨江区,萧山区,余杭区)共有征地农转非人员l5.68万人,其中处于就业年龄段(男l660岁,女l650岁)的有l1.08万人,在劳动年龄段人员中暂无业和处于失业的达到5.76万人,占52%【5l.因此,面对失地农民就业的困难,政府负有重大的责任,应该

10、有所作为,在就业方面给予保障,促进再就业.实际上,这也是对失地农民的最好保障,应该把这项工作作为完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的基础工作来抓.促进杭州市失地农民实现再就业,重点应采取以下几个方面的措施:1.加大对失地农民的再就业培训力度,拓宽失地农民再就业渠道政府部门在职业培训工作中,应结合失地农民自身的特点,任劳动就业的具体政策上,比照失业人员的就业政策,努力构建市场为主,网络调节,政府引导,相关机构合作的一体化职业培训机构.积极拓宽失地农民就业门路,采取多形式,多渠道安置失地农民,制定适合失地农民自身特点的就业制度.(1)强化就业技能培训,大力拓展创业培训.通过培训提高劳动者素质,有

11、利于劳动者的就业,这种非物质性的保障是社会保障体系中不可或缺的重要组成部分.强化就业技能培训,需要不断创新培训模式和工作机制,开展多层次,多形式的技能培训.就业培训既要靠政府组织,主管部门多头并举,又要靠社会力量积极参与,广泛动员社会各方面力量参与就业培训.应尽快建立健全对失地农民的信息采集机制,师资组织机制,专业培训机制,评级考核机制,反馈跟踪机制以及资质认证机制等,会同组织,人事,劳动,教育等部门共同参与实施,把失地农民就业培训工作纳入政府工作的主要议题.在实际操作上,应根据失地农民不同年龄,不同文化程度的特点,以及劳动力市场的用人需求和结构变化组织培训,切实增强就业培训的针对性,实用性和

12、有效性.大力开展创业培训,对具备创业相关条件的失地农民进行创办小企业基础知识和必备能力的培训,培养和造就一批小企业创办者和自谋职业者,并带动更多的失地农民实现再就业,形成培训,创业与就业三者良性互动的效应.(2)根据就业市场和城镇社区居民的现实需要,大力开发社区就业岗位.鼓励通过非全日制,非固定单位,临时性,季节性,弹性工作等多种灵活形式实现就业,在城市的绿化,环保,卫生,交通,社区便民服务等多个部门实现就业.这样,既解决了失地农民的就业问题,又使城市发展受益,方便了社区居民的生活.对于一时找不到工作的失地农民,可以发挥其农业生产技能的优势,通过承包农业园区,基地等,继续从事种养植业.(3)建

13、立就业服务网络,优化劳动就业环境.劳动和社会保障部门应对失地农民实行免费的职业介绍和职业服务指导,不断拓展就业服务功能,形成布局合理,功能齐全,多层次,多方位的就业服务网络,为失地农民提供各类及时有效的就业信息,让其进入职业中介机构,能够得到信息咨询,求职登记,职业指导等服务.同时应打破城乡就业的界限,取消对失地第8卷第1期高君:完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的若1二思考31农民在城市就业的种种不合理限制;规范职业中介行为,切实保护失地农民在求职过程中的合法利益.(4)建立健全就业援助机制,帮助有困难的失地农民再就业.失地农民中的”4050”人员,再就业面临困难,应把这部分人作为援助的重

14、点.在了解”4050”人员的年龄,就业意愿,技能水平等基本情况的基础上,为其提供政策咨询,就业指导,技能培训等服务.根据困难对象的特点及需要拓展岗位,优先安排”4050”人员就业.(5)确立正确的市场就业观.在继续保护失地农民实际利益的前提下,及时转变失地农民群体的再就业观念,使他们确立起依靠市场而不依赖政府的意识,从而形成正确的市场就业观.2.优先考虑促进杭州市失地农民就业的政策一方面,政府管理部门应积极制定和实施就业机制,使失地农民在杭州市城区参加”公共劳动”;另一方面,杭州市各用人单位,应按照中华人民共和国劳动法规定,为受雇的失地农民=支付一定的社会保障金.在监督实施方面,除由各级政府承

15、担主要责任外,工会,青年团,妇联,各民问非营利组织以及人众传媒也应有所作为.三,以实行失地农民基本生活保障为依托考虑到失地农民的实际收入情况,同时又要与城镇职工基本养老保险制度相衔接等因素,杭州市按照城镇职工低缴费,低享受的”双低”水平设计养老保险办法.这种”双低保障型”制度实行基础养老金和个人账户养老金模式,资金来源于个人,集体和政府三方面.在具体实施过程中,杭州市对劳动年龄内的农转非人员依照城镇职工基本养老保险法律法规及其他何关规定参保,按照”低标准缴费,低标准享受”的规定,一次性缴纳基本养老保险费.农转非人员在劳动年龄内办理农转非手续后,按照有关规定参加城镇基本医疗保险.农转非人员就业后

16、,由用人单位按规定办理参保,享受职工基本医疗保险待遇;未就业的,由个人按照城镇个体劳动者参保规定办理参保,享受城镇个体劳动者基本医疗保险待遇.对于征地时未达到劳动年龄的人员(包括在校学生),或已经超过劳动年龄的人员,按征地补偿规定实行货币补偿,作为其基本生活来源.农转非人员家庭人均收入低于城镇居民最低生活保障标准的,可申请享受城镇居民最低生活保障待遇.农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费,其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支,30%在十地出让金收益或社会保险后备金中列支t引.杭州市对失地农民实行的”舣低保障型”基本生活保障模式,将失地农民纳入城镇职工基本养老保

17、险体系,与城镇职工基本养老保险制度相衔接,是在城市化进程中统筹城乡社会保障,促使社会保障走向一体化的制度安排.这一模式较好地解决了失地农民的就业和社会保障问题,加快¨r城市化进程.杭州市良好的经济发展条件使这种保障模式的实施成为了可能.但主要问题在于社保基金的平衡缺口较大,财政“托底”的负担较重,对本地经济发展,城市化水平均有较高的要求.如何使杭州市对失地农民实行的”双低保障型”基本生活保障模式持续,理性,健康地发展下去,成为完善失地农民就业和社会保障制度的重要依托,需要把握好以下几个方面的工作:1.扩大城镇社会保障覆盖面,严格界定最低生活保障对象在扩大城镇社会保障的覆盖面_:,尽可

18、能把被征地的所有在册农业人口纳入城镇社会保障范围,保障重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上的人员.最低生活保障的对象不是全体失地农民,而是失地农民中基本生活没有保障的那部分人.基本生活没有保障的失地农民多数是年龄比较大,体力比较弱的,主要包括:缺少劳动力的低收入家庭;因灾难,大病及残疾等致贫的家庭;无劳动能力,无生活来源及无法确定抚养人的老年人,未成年人和残疾人.具体保障对象的落实,须经村集体经济组织成员会议或村民代表人会讨论,由乡,镇政府核准后确定.任实际操作中,对于那些不把土地作为主要收入来源且工作比较稳定的失地农民,给予他们的是本该属于他们的土地权益,而不是最低生活保障.2.建立和完善多渠

19、道资金筹集机制将失地农民纳入城镇社会保障制度的关键是落实保障资金.尽管杭州市有比较好的经济发展条件,但由财政全部负担失地农民的社会保障资金也不现实,必须进一步建立和完善资金筹措机制.既要转变失地农民基本生活保障制度的资金积累完全来自农民士地的做法,也要避免政府在征地当中获得更多的财政收入,政府为失地农民建立的社会保障制度应有所作为.应采取政府,集体,个人共同承担的方式筹集社会保障资金,即”政府出一点,集体补一点,个人缴一点”予以筹集.其中,政府出资部分从十地出让收入中列支,集体承担部分从士地补偿费中列支,个人承担部分从征地安置补助费中抵缴.在社会保险费的构成比例上,由于土地市场中还存在明显的”

20、土地剪刀差”,因而政府出资部分应保持相对较高的比例.同时政府要及时调整财政支出结构,增加对低保资金的投入,执行”年度预算,定期拨付,年终决算,结余留转”的运行机制,还需要辅之以社会化帮扶渠道的32温州职业技术学院学报2008年3月募集机制.3.依据不同年龄段保障对象的特征和要求,实行不同的基本生活保障(1)对征地时已处于劳动年龄段以上的人员,可以直接实行养老保障,并建立个人账户与社会统筹相结合的制度.(2)对征地时未达到劳动年龄段的人员,可按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费.当他们达到就业年龄后,即可作为城镇新入劳动力,参加相关的社会保障计划.(3)对征地时处于劳动年龄段的人员,按当地测算

21、标准予以趸缴或不分年龄实行统一的缴费标准,也可按年龄分档缴纳基本生活保障费,为个人账户筹资.在失地农民尚未就业的一段时期内,可从征地调节资金中给失地农民发放生活补助费,也可从征地安置补助费留存中解决;补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的,纳入城市最低生活保障范畴;就业后按规定参加职工基本养老保险的,其个人账户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行衔接和折算;就业后又失业的,可将其纳入失业保险渠道,不再享受生活费补助;因年龄偏大或其他原因不能实现就业的人员,凡达到退休年龄的,均可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇,其个人账户也与之相衔接.四,以妥善安置失地农民为补充杭州市是

22、全国范围内较早实行征地留用地制度的城市之一.l995年,杭州市就实行了1O%开发性安置用地政策,按照征地面积的lO%给予被征地村开发性安置用地,以使用或划拨方式供地,用于企业建设或标准厂房建设.l998年,杭州市实行第一批撤村建居,推行了1O%留用地制度.2OO1年,杭州市首次以政府发文的形式明确lO%留用地征为国有并以出让方式供地I.虽然留用地制度在保障杭州市城市建设和保护失地农民利益之间找到了一个平衡点:集体经济组织可以在符合国家产业政策的前提下,利用留用地发展产业经济,失地村集体和失地农民因此获得较长期稳定收益或就业岗位,在一定程度上弥补了招工安置,货币安置存在的不足之处.但从完善杭州市失地农民就业和社会保障制度的角度来看,将妥善安置作为该制度的补充方式,征地安置方式还应该多元化,需要将留地安置,货币安置,招工安置,入股安置,住房安置以及社会保障安置结合起来,以留地安置,住房安置和社会保障安置为主,重点突出社会保障安置.社会保障安置,是用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险,逐步将失地农民纳入社会保障体系,以解决失地农