苏州农业规模经营的再调研(孟焕民)

1、苏州农业规模经营的再调研孟焕民张三林陶若伦二八年苏州的农业出路究竟在哪里？2007年中央一号文件已非常明确地指出了方向。最近，党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定又进一步强调“加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路”。在现代农业诸多要素中，规模经营是一个基础性条件，这是邓小平早就预言的“第二个飞跃”的重要标志。农业是弱势产业，粮食是特殊商品，土地是稀缺资源。世界上几乎所有先进国家和地区的政府都对农业特别是粮食生产施行了一系列的扶持政策和措施。在我国现行的制度（重点是财政制度、土地制度）条件下，农业包括粮食生产的规模经营，能否做到较快而有效地推进，从一定意义上说，关键取决

2、于政府的职能是否到位，措施是否得当得力。基于上述认识，我们在2007年苏州市农业规模经营的调查与思考基础上，再次展开了较为全面的调查，着重围绕政府在推进农业规模经营中的责任与作为，对农业规模经营的研究进一步细化、深化。一、苏州农业规模经营在探索中前进邓小平同志早在1990年3月就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是长期的过程。”应该说，苏州农业的第一个飞跃，在上世纪

3、80年代就基本完成。由于苏州属人多地少地区，又是工业化程度较高的地区，加上价值规律的作用，农业的规模经营，即第二个飞跃，实际上是伴随着分田到户的施行就同时开始了。在最近20多年里，苏州对发展农业规模经营的探索一直没有停止过，经历了一个从不自觉到自觉、从农民自发行动到各级政府积极推动的过程。这种探索大致可分四个阶段：第一阶段，上世纪80年代。这一阶段属农民自发进行土地流转为主的阶段。那时期是苏州乡镇工业大发展时期，进入乡镇企业务工成为众多农村劳动力的选择，经营承包土地成了他们的一种兼业。在这一情势下，有部分务工农民就自发地把承包的土地流转给亲戚、邻居及愿意多种地的农民，农业的适度规模生产开始出现

4、。比如昆山陆扬乡在1983年就创办了40个家庭农场。第二阶段，上世纪90年代初。这一阶段属政府推动为主并以发展集体规模服务为主的阶段。那时针对一家一户小规模生产中所暴露出来的种种弊病，各地都在分户生产、集体（以村为主）服务方面进行了探索，创造出了以“五有六统一”为主要内容的“统分结合”的双层经营机制，集体为分散农户提供农业的产前、产中服务。1991年底全市粮食生产实行集体统一服务的面积达150万亩，约占粮田总面积的50%以上。第三阶段，1998年以后。这一年开始土地二轮确权承包，原有的农业规模生产和规模服务格局被打破，加上政府鼓励农业内部结构调整，水产、蔬果、畜禽、园艺等产业迅速发展，土地的潜

5、在价值进一步显现，因此不少农民对承包地抱着“不种也不放”的态度。这一阶段的土地规模经营表现出来的特征，一是农民自行流转为主，二是规模经营主体以外地人为主，全市种粮、种菜、养殖大户三分之二是外来劳动力。全市土地规模经营面积比第二个阶段明显回落。第四阶段，党的十六大以后。党中央对“三农”工作十分重视，提出加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。在这一阶段里，苏州各级政府明显加大了推进农业规模经营的力度，改革体制，出台政策，创新机制。特别是在土地流转方面先后出台了一系列文件政策。2002年全市农村工作会议强调：“按照依法、自愿、有偿原则，积极探索以土地承包权作价入股，使用权转让、转包、租赁、互

6、换、合作，加强农用地有序、合理流转，实现生产要素市场化配置，确保农民土地收益权。”2005年又先后出台了关于发展农村专业合作经济组织的意见、关于加快推进和完善社区股份合作制改革的实施意见、关于积极探索农村土地股份合作制改革的实施意见。2007年年初，市委、市政府还确定了全市13个镇（每市选择两个镇，每区选择1个镇）作为土地适度规模经营整体推进试点镇（街道）。全市各级党委政府也都根据各自的实际情况，创新土地流转机制，加大财政扶持力度，积极引导农民流出土地，农业规模经营进程明显加快。2008年5月的调查数据显示，据7个县（市）区不完全统计，包括粮食、瓜菜、花卉苗木、果品、水产等农用地流转面积96.

7、75万亩，约占农用地总面积的31%，多种形式规模经营面积88.57万亩，约占农村地总面积的28%。政府如何有效地推进农业规模经营，各地在积极探索中都创造了丰富的经验，尤其是以下三个地方的做法具有一定的代表性及推广价值。一是张家港市做法。主要特点是由政府财政补贴流出土地的农户和奖励流入土地的规模经营户，重点扶持效益较低的粮食、蔬菜生产和新兴农业项目。凡2006年及以后新发展的每个规模经营单位粮食生产面积100亩以上、蔬菜生产面积30亩以上，给予财政补贴，十年不变。补贴对象主要是土地流出农户，每年每亩补贴300元，市财政负担70%，镇负责30%。同时，市、镇两级财政每年还安排一定的资金，对规模经营

8、示范户，对单独或联合投资建设仓储、粮食烘干等设备的单位（户）给予奖励；对土地规模经营示范户在技术服务、农资供应、农机服务方面给予优惠；对土地承包权全部流转的村给予奖励。张家港做法最可取的是“补弱势、补要害”，保护了粮食生产，兼顾了土地流出户和流入户的利益，调动了村级组织的积极性。因此，该市从2006年到2008年的土地规模经营面积增加了15万亩，占耕地面积50%。当然，张家港的做法也有一个隐忧，即随着补贴面的扩大及补贴标准“水涨船高”，财政的压力将越来越大。二是太仓市做法。主要特点是由市、镇两级政府直接操作，在全市城乡产业发展空间布局规划的指导下，用建设工业园区的办法规划、建设和经营农业示范园

9、区，市、镇两级共设立9个农业示范园区，推动农业规模经营。市级农业示范园区规划3.5万亩，其中生态休闲农业5000亩，扣蟹生产基地1万亩，菌类生产基地1万亩；8个镇级农业示范园区，有双凤万亩优质水稻园区，双凤万亩水产园区，横泾1.5万亩水产和设施农业园区，还有5个以高效农产品为主结合观光休闲的设施农业园区。全市规划要形成粮油蔬菜、养鸡、水产、园艺、生态休闲等5个年收入超10亿元的规模经营项目。所有农业园区都成立专门开发公司运作，把农民流转出来的土地统一加以整理后出让，招商引资，滚动开发，农民可以获得流转费，并鼓励农民土地入股，按股分红。到2008年6月底，该市土地流转面积15.3万亩，形成规模经

10、营面积13.54万亩，其中组建土地股份合作社95个，入社农户5116户，入股土地1.75万亩，平均每亩分红681元。太仓做法的最大好处是有利于社会各方面经营主体和社会资本进入农业领域，有利于土地资本的价值实现，有利于加快土地规模经营的进程。但也存在两个问题，一是在家庭承包大政策不变的情况下，农民在土地权益保护上仍有很大的不确定性；二是由于比较效益的作用，种粮面积难以保障。三是吴中区做法。主要特点是紧紧抓住“茶、蟹、鸡、菜、羊、苗”6个具有突出优势的产品，采用公司+合作社+农户的经营方式，以市场为导向，以公司、专业合作社、专业协会为载体，以农户为基本生产单位，形成特色产业规模化经营。政府的作为，

11、主要体现在财政安排资金扶持产业化项目、基础设施建设、农产品市场建设、农业龙头企业、农业合作社以及农业贷款担保和贴息。2007年区政府用于这方面的财政支出共5000多万元。吴中区做法最大长处是在不触动家庭承包前提下提高了农民组织程度，实现规模经营，提高了效益，增加了农民收入，其不足是利益关系的不确定性和单家独户分散生产方式的不利方面难以改变。除了以上三个地方以外，其他县（市）、区也有不少创新。如常熟市把农户流出的土地委托集中统一经营的做法很有成效；昆山市以高效农业、特色农业为载体，流转的土地成为优质农产品的基地，广受欢迎；吴江市通过创新经营主体，使专业合作社、专业大户、土地合作社成为规模经营的主

12、角；相城区坚持走政府规划、政府扶持与产业带动、项目带动、能人带动相结合的道路，目前已见成效。这些生动的实践，向人们展示了苏州农业规模经营在各级政府的积极推动下，已取得了实实在在的进步，苏州农业正在向小平同志当年提出的“第二个飞跃”的目标奋进。二、问题、矛盾及工作建议推进农业规模经营是个系统工程，实际操作过程中所涉及的问题比预想的复杂得多，要实现“第二个飞跃”远比“第一个飞跃”难度大。这次调查所到之处，无论是领导干部、部门干部、基层干部，还是经营大户，龙头企业主，都反映了对现行制度、体制以及政策上的许多意见。比如，规模经营主体的法律地位不明，有的经营者心底不够踏实；又如，由于多年来各地频频出现因

13、工业开发或城镇扩张而随意挤占良田的情况，因而对现有农业规模经营的前景堪忧；再如，在不少人的心目中，发展现代农业是涉农部门的事，是农村干部的事，是农民的事，因而在有关资金、土地、税收、信贷、保险等问题上，还得不到有效的扶持。为此，对近阶段党委政府在推进农业规模经营中的责任与作为提出如下建议：1.抓实规划规划是龙头。搞建设，规划必须先行。苏州的农业发展不能说没有规划，因为在制定“十一五”发展规划中就有农业发展规划，并明确了“四个一百万”的内部结构框架，即100万亩水稻、100万亩蔬果、100万亩花卉苗木、100万亩水产养殖，应该说这是一个符合苏州实际的愿景；同时又可以讲没有规划，因为从调查情况看，

14、不少地方还没有具体规划，有的地方即使有规划也是自行其是，没有与苏州市规划衔接。全市农业发展规划抓得不够实，不够具体。对此，建议各级党委政府把农业发展规划的落实放到十分重要的位置，并要坚持规划的权威性和严肃性。具体操作可先从100万亩水稻面积落实抓起。第一步，把100万亩的指标分解到各个县（市）、区，由县（市）、区落实镇、村，确定四至方位，制图成册，并由各级人大以法定程序确定下来，作为水稻的“永久基本农田”，并建立保护补偿机制，确保总量不减少。第二步，在规划落实的田块设立醒目的标志，并向全社会公示，接受社会和舆论的监督。第三步，明确规定以上规划的法定效力，如要变更必须经过制定规划过程的同样程序。

15、把100万亩水稻的规划落实了，就可以同样的思路，解决另外三个“一百万亩”规划的落实。2.促进流转目前全市土地流转面积仅占现有农用地的31%，规模经营面积仅占现有农用地28%，离“十一五”规划中到2010年的目标还有较大差距，必须进一步加大推进力度。（1）鼓励制度创新。重点是大力发展土地股份合作社。截至2007年底，全市已建立土地股份合作社308个，入股土地面积达17.2万亩；全市还有7.2万亩承包地入股“社区股份合作社”或“专业合作社”，合计入股面积达24.4万亩。土地股份合作社的意义不仅在于它能把一家一户的小生产变成规模化生产，而且能把承包地的“使用物权”变成有货币表现的财产权，变成农民获得

16、分红的资本，而且土地使用权入股比一般的土地使用权流转更为稳定。为此要继续提倡鼓励这一经营体制，只要农民欢迎，有土地使用权流转的客观需要，都应该大力推行。（2）强化政策引导。形象地说，农业规模经营就是要让更少的农民种更多的地。苏州作为经济发达地区，农民非农就业的渠道较多且相对稳定，农村社会保障也在逐步地健全完善，这些都为农民向城镇居民的身份转变提供了十分有利的条件。就当前来说，各级政府可以因势利导，通过有效的政策措施，鼓励农民放弃承包地和宅基地，进城进镇。在这方面，作为全国城乡综合改革试验区的重庆市、成都市，还有内蒙古鄂尔多斯市，都已开始实质性的动作，我们可以借鉴并作大胆尝试。（3）指导操作规范

17、。土地流转的过程实质上是一个利益权衡的过程，只有做到公正且合情合理，才能顺畅推进。在此过程中，政府必须加强规范操作的指导，取得广大农民的认同和信任，尽可能减少流转中的矛盾和纠纷。这方面，太仓市的做法值得推广。第一，由太仓市政府统一部署，统一印制下发土地流转合同（协议）文本，并对专业人员进行培训；第二，各镇建立农村土地流转管理服务中心，制定章程，规定服务中心的业务范围、组织机构、工作职责和工作程序，承担土地流转委托管理的职责；第三，镇、村两级普遍建立流转土地储备库，列入储备库的土地，通过登记、归类、置换、整理，尽可能做到连片集中。3.加大扶持（1）补粮食生产尤其是水稻生产。毋庸置疑，粮食尤其是水

18、稻生产事关全局，事关国计民生，但粮食包括水稻生产比较效益明显低于其他产业，各级财政补贴粮食生产责无旁贷。自中央2004年1号文件明确了“种粮补贴、良种补贴、农机补贴”政策以后，又增加了“农资综合补贴”一项，省、市、县三级政府也相应增加了对粮食生产的补贴，到2008年各级政府的到户种粮补贴标准每亩已达109­114元，今后还将逐年有较大幅度增加。但在补贴的方法上，苏州现行的做法是一户一卡，按农户实种面积予以补贴。这样的做法看似公平，实际的作用并不明显，不仅起不到刺激农户提高种粮积极性的作用，反而强化了农民不愿流转出土地的心理。为此，建议改进补贴办法，改为重点对粮食规模经营进行补贴。（2

19、）补农田基本建设。农业尤其是粮、油生产的农田基础设施建设的投资，其大头应该由各级财政承担。主要理由有二：第一，粮油生产，包括水生旱生蔬菜生产，其功能都明显地带有社会性、公益性和生态性，从公共财政的内涵看，理应覆盖这些生产的基础设施建设。第二，目前不少原有设施受到破坏，欠账应当偿还是常理，不能撂给农民或合作经济组织去承担。建议各地政府可以采取标准由低到高、先解决急需而后面上推开的办法。同时注意把土地整理、标准农田建设与特色产业基地建设、农业综合开发项目结合起来。（3）补承接和枢纽环节。发展农业规模经营，所涉及的因素相当多，其中不少问题是市场不能解决的，也是农户甚至单个经营主体无力解决的，尤其是那

20、些带有承接性和枢纽性的环节，如果得不到有效解决，整个规模经营发展将很难持续，政府在解决这些问题上必须有所作为。比如，实施项目带动产业带动方略，农业科技推广及科技队伍建设、新型农民的培育与造就，土地流出户劳动力的就业和创业、与农业规模经营相适应的社会化服务体系建设等，在这些环节上，政府都应该加大财政扶持。4.打通关节俗话说：“一尺不通，万丈无功。”在这次调查中，各地集中反映在四个方面工作有难度，一金融，二税收，三保险，四土地。（1）金融问题。目前普遍反映农业经营户及涉农经营单位贷款难，手续繁，抵押物条件苛刻。为了寻找解决之道，苏州市成立了几十家担保公司，并有一家专门的农业担保公司，各县（市）区也

21、有农业担保公司，但农业贷款担保，一是限额，二是要收取担保费，三是允许利率上浮，农民同样感到难以承受。因此，在现有金融体制框架内解决农业信贷难的问题难有出路，必须另辟蹊径。令人欣喜的是，最近国家金融政策开始松动，允许规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，扩大农村有效担保物范围等，应抓住这一有利时机，通过设立于乡镇的农村小额贷款试点和推广工作，促进农村金融市场发展。与此同时，继续完善农业小额信贷的担保贴息体系，对政府扶持的重点项目，其利率上浮部分由财政补贴。（2）税收问题。眼下突出的

22、矛盾，就是农业规模经营户、农产品专业合作社出售的农产品能不能享受农民自产自销的免税政策。县（市）区政府及农业经营单位（户）都认为应该享受这一政策，但税务部门却坚持对规模经营单位（户）出售农产品按一般工商企业、个体工商户纳税规定征税。笔者认为总体上还应本着放水养鱼的原则，宜粗不宜细，除确有证据外，应一概视为“自产自销”，为发展农业规模经营提供宽松的环境。（3）保险问题。首先要肯定，苏州在农业保险上开了全省之先河，且初见成效。2007年，全市在农业保险上已开列了粮油生产、生猪养殖等六个险种，不少农民已尝到了实实在在的甜头。现在的问题是，各地都反映那些经营风险较大、出险概率较高的行业恰恰没有列入险种，如养蟹、养虾等特种水产，如钢管大棚等农业设施。发展的需要就是政府的责任，因此，各地应尽快扩大农业保险的险种，细化理赔办法。（4）土地问题。这里特指农业规模经营单位