浅议西部民族地区新农村建设中的民族法制建设

1、浅议西部民族地区新农村建设中的民族法制建设2010年第l期(总第119期)贵州氏旅学院(哲学社会科学叛)JounmlofGuizhouUniversitvforNationalities(Philosophyalldsocials(icncc)浅议西部民族地区新农村建设中的民族法制建设口兰元富(贵州民族学院法学院,贵州贵阳550025)No.1Feb.2OlO摘要:社会主义新农村建设是新时期党和国家对我国经济社会发展提出的一项重要的新任务.要建设生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主的社会主义新农村,其中法制建设是最为重要的.加强西部民族地区农村的民族法制建设,是西部民族地区新农村建

2、设的重要内容,也是西部民族地区新农村建设的重要保障.民族地区应当以国家法律和民族政策作为法制建设的依据,建立保证国家法律实施和维护各民族合法权利的法治环境.关键词:西部;民族地区;新农村建设;民族法制建设中图分类号:199文献标识码:A文章编号:10036644(2010)0l一005005社会主义新农村建设是新时期党和国家对我国经济社会发展提出的一项重要的新任务.要建设生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主的社会主义新农村,其中法制建设是最为重要的,因此,中共中央,国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出要加强农村法制建设,深入开展农村普法教育,增强农民的法制观念,提高农

3、民依法行使权利和履行义务的自觉性.民族法制建设是我国法制建设的一个重要组成部分.从整个国家的全局来看,民族地区应当以国家法律和民族政策作为法制建设的依据,建立保证国家法律实施和维护各民族合法权利的法治环境.加强西部民族地区农村的民族法制建设,是西部民族地区新农村建设的重要内容,也是西部民族地区新农村建设的重要保障.我们认为,在西部民族地区进行新农村建设过程中,必须加强民族法制建设,通过以下方式来实现.一,加强西部民族地区农村农民法律意识的培育2006年中央一号文件(中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见)明确指出要切实维护农民的民主权利,并明确要求增强农民的法律观念,提高农民依法行使权利

4、和履行义务的自觉性.这是针对当前农村农民法律意识观念淡薄的现实提出来的,也是实现社会主义新农村建设目标与全面建设社会主义和谐社会的必然选择.因此,必须提高农民的法律意识,让农民树立法治观念,学法,知法,懂法,用法,全面推进农村和谐目标的实现.(一)大力发展西部民族地区农村经济,为农民法律意识的提高奠定物质基础市场经济是法治经济,农民法律意识将会随市场经济在农村社会中深化而不断提高.西部民族地区的农村经济基础比较薄弱,只有大力发展西部民族地区农村经济,才能为西部民族地区农村农民法律意识的提高提供有力的物质保证.经济发展了,农民生活水平上去了,各项文化和教育设施,条件也将随之提高,这也可为农民法律

5、意识的提高提供了雄厚的经济基础.在发展西部民族地区农村经济的过程中,必须紧密的结合西部民族地区农村经济的特点,采取有效的途径,加大对农村经济建设的投入,各级各部门要以统筹城乡为基础来扶持西部民族地区农村经济的发展,为农村经济发展注入资金,确保农村经济有序发展.同时,要加强农村经济现代化建设的步伐,尤其要加强西部民族地区农村水利,交通,电力,电信信息等基础设施建设,缩小农村与城市的差距,提高农村经济的市场竞争力,为积极培育农民法律意识创造良好的内在动力.(二)塑造西部民族地区新型农民,培育农民法律意识提高的主体提高西部民族地区农民的法律意识更要将农民这个法律主体塑造好,这样才能为农民法律意识的提

6、高创造更好的主体性因素.塑造西部民族地区新型农民:首先,积极培养农民的公民权利意识,提高广大农收稿日期:20090710基金项目:国家社科基金西部项目我国西部民族地区社会主义新农村建设中法律问题研究资助研究的阶段性成果(编号:07XFXO06).作者简介:兰元富(1973一),男,畲族,福建上杭人,贵州民族学院法学院副教授,硕士研究生导师.50贵州民族学院2010年荨1誊(总筝119甥)贵州民姣学院(哲学社会料学版).IournalofGtlizhouUniversityrNationa1ities(PlfilosophyandsocialSCiIIC()民的主人翁意识,平等意识,法治观念,从

7、而动员和组织他们积极参政议政.其次,通过大力发展农村文化教育和科技事业,培养农民的现代化综合素质.加强对农民的社会公德,家庭美德教育,积极倡导健康,文明的新风尚,用社会主义先进文化占领农村思想阵地,努力培养一大批有文化,懂技术,会经营的新型农民.加快农村文化馆,图书馆等基层文化设施建设步伐,努力丰富农民的精神文化生活,提高农民科学文化素质,从而培育和提高农民民主素质和能力,使农民由传统型农民转变为现代型农民.农民法律意识的提高与其自身素质和社会环境都有直接关系.在推进农民法律意识现代化进程的同时,也要注意培养竞争意识,市场意识和现代价值观念等,并使之与农民现代法律意识的培养有机结合起来.农民法

8、律意识的现代化是一个社会系统工程,要用先进文化教育农民,提高农民的思想道德水平.(三)加强西部民族地区农村的普法教育工作力度,提高农民法律意识我国在农村进行法制普及采取的有效方式就是普法教育,经过多年的实践,已经取得了显着的成绩,但也存在问题.尤其是西部民族地区农村,普遍面临着农民的文化素质低,组织分散,思想保守等因素,严重制约着西部民族地区农村普法工作的推进.我们认为,要采取以下措施做好西部民族地区农村的普法工作:一是发挥好乡镇(街道),相关部门的普法责任主体作用.新形势下法制宣传教育不再是司法行政机关一家独唱模式,而是各家合唱的模式.司法局,普法办作为法制宣传教育工作的主管部门,毫无疑问要

9、承担起法制宣传教育中的组织,指导,协调,督促检查等责任,作为乡镇(街道)党委,政府则要承担起本辖区内日常的法制宣传教育任务,其他相关部门则要承担起相应专业法的宣传教育.二是深入开展法律进乡村活动.法律进乡村活动是加强农村法制宣传教育的重要载体,经过几年来的探索,法律进乡村活动已成为农村普法的常态工作,我们要更好地组织发动机关,部门,单位及其他社会力量更多地参与此项活动,并不断改变普法形式和内容,多开展群众喜闻乐见的送法下乡活动,使农民群众在潜移默化中掌握法律知识.三是进一步加强西部民族地区农村普法阵地建设.在农村法制宣传教育工作中,运用诸如广播喇叭,黑板报,宣传栏,法制文艺表演,法制录像,法律

10、咨询,利用农村集贸市场进行法律宣传等作为开展农村普法阵地,让基层群众视觉上,听觉上都感觉到普法教育的存在,使他们能随处学法.四是在普法内容上,要尽量贴近农民的实际生活,具体针对农民在实际社会生活中的法律需求.如宅基地纠纷,邻里纠纷,借贷纠纷,继承和赡养纠纷等内容,同时要改变普法中偏Nr).1Feb.20l0重刑法的现象,既要使农民懂得自己的义务,又让农民了解其依法享有的权利以及如何正确行使和保护.(四)健全西部民族地区农村法制环境,为农民法律意识的提高提供有力保证农民法律意识的提高离不开一个健全的法制环境.针对当前农村法制环境不完善的现实,我们必须努力建设一个公平,有序,健康的法制环境.我们认

11、为,可以通过以下途径来实现:一是完善有关农业和农村方面的法律制度,促进农村的法制建设.我们应加强农业和农村方面的立法,并在立法中要坚持保护农业的基础地位,发展农村生产力和维护农民的合法权益的原则,完善农村经济发展方面的法律法规,对与农民利益密切相关的一些问题应尽快用法律加以规范,保护农民合法权益.二是加强对农村管理的法制建设,特别是县乡(镇)对农村管理的相关法律法规建设.三是加强村规民约的建设力度.村规民约在西部民族地区农村广泛存在,并起着很大的社会调控作用,我们必须在宪法和法律规定的范围内,制订合法的村规民约,让农民的权益得到保障.四是提高农村执法和司法水平,增强农民对法治的信心.农村的执法

12、水平在生活中对农民影响最为深刻,农民对法律的感知,有大部分来自于执法机关的具体执法和司法行为.只有加强农村执法和司法,才能有效地培育农民的现代法律意识.五是要加强对农村干部的法律培训和指导,要强化多方位的执法监督,依法办事,逐步树立起法律的权威,尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平,进而增强农民对实行法治的信心.通过这一系列建设,为西部民族地区农村的发展营造一个好的法制环境,促进西部地区农村农民法律意识的养成.二,加强西部民族地区农村立法工作【J(一)西部民族地区农村立法的困境经过多年的努力,西部民族地区农村的立法工作取得了很大的成绩,但从总体上来看,仍不能完全适应民族地区农村的经济社会发展,

13、完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会,建设社会主义新农村的需要,还有待于在今后的立法实践中给予解决.第一,西部民族地区农村立法工作还不能完全适应改革发展的要求.长期以来,民族立法偏重于政治权利方面的规定,而对经济,文化,教育,科技等各项事业的发展规定得较少,而有关农村发展方面的立法又更少.在新世纪,党中央作出了一系列重大战略决策,如实施西部大开发,加入世界贸易组织,实现经济社会和人的全面发展的科学发展观,建设社会主义新农村等,这些重大决策对我国的民族法制建设产生着重大影响.要实施好这些重大战略决策,没有良好的法制环境作为保障是不可能想像的.然而,综观当前西部民族地区现有的立法,在以下

14、几方在存在明显的不足:民族法学研究2010年笨1期(总第119期)贵州民藏学院(哲学蕾套并学糖)Journal(GuizhouUJdvcrsitrNationalities(Philsophym1(socials(?ience)一是推动科学发展,促进社会和谐方面的立法;二是涉及民生问题方面的立法;三是经济领域方面的立法;四是社会领域方面的立法.第二,单行条例数量少,立法滞后.西部民族地区现行的单行条例大多数都是在2O世纪8O年代初至9O年代中期制定的,许多内容已不适应现代社会经济的发展.根据对现有单行条例的分析,仅涉及城镇规划,环境资源保护,发展非公有制经济,招商引资,经济开发,发展教育科技以

15、及农业承包经营权等方面的内容,涉及领域很有限,立法也很不平衡.同时,上述这些有限的立法领域,也并非所有民族地区的立法都涉及,而是有些民族地区涉及这方面的内容,有些涉及另一方面的内容,有些领域只有个别地区的立法中涉及.对于迫切需要体现民族地区特色的有关经济结构,经济体制,基础建设,财税,民族传统文化资源保护,旅游,生态环境,自然资源等方面的立法处于短缺状态.第三,立法形式与内容大而全,民族特色不突出.西部民族地区在立法过程中,往往习惯于某些固定模式,搞大而全,从立法形式上来看,大都按民族区域自治法的框架,分章设节,表面上看非常完善,全面,实际上缺乏特色,不太适用.在内容上,大多数地方立法都将原有

16、法律,法规,规章或政策的具体规定,直接转换成条文,缺乏针对性,有创意的条文不多,涉及西部民族地区农村现实特点方面的内容更是少之又少.这些都是由于没有把握好民族自治地方法规的本质特征所造成的.民族自治地方法规的本质特征之一就应是民族特色,这是一般的地方性法规所不具有的.第四,民族立法机制不健全,干部队伍结构不合理,缺乏专门的立法人才.由于历史原因及现实条件,西部民族地区都还未建立起完善的立法机制,还不能将立法中的立,改,废等环节很好的结合起来.同时,在现在立法一线的干部,虽有丰富的实践经验,但缺乏系统的民族立法理论和立法技能,集中在大专院校和科研单位的相关专家,学者,虽有丰富的理论知识,但实践经

17、验不足,不了解民族自治地方的实际情况,立法的针对性不强,难以切中要害问题.(二)加强西部民族地区农村立法工作的途径西部民族地区新农村建设迫切需要通过法律手段来加以引导和保障,如果我们不能摆脱上述立法中的困境,那么势必影响西部民族地区新农村工作的顺利进行,进而阻碍西部民族地区农村经济社会的全面协调发展.因此,我们必须要立法工作,建立和完善与民族区域自治相配套的民族自治地方法规体系.当然,这项工作不可能一蹴而就,而是需要有组织,有计划地整体推进.我们认为,西部民族地区在今后的立法过程中,应着重解决好以下几方面的问题.No.1Feb.2OlO第一,加强西部民族地区农村立法工作,使之与改革发展要求相适

18、应.建设社会主义法治国家,构建民族自治地方和谐社会,推进民族自治地方社会主义新农村建设,离不开民族自治地方立法的规范和引导,西部民族地区应与时俱进,解放思想,提高对民族地区农村立法工作重要性的认识,确立新的发展思想,建立健全农村法规体系,加速农村政治,经济,文化,社会的全面协调发展.在今后若干年内,应着重加快推动科学发展,促进社会和谐方面的立法,应加大涉及民生问题的立法力度,继续完善经济领域的立法,加强社会领域的立法.与此同时,要坚持科学立法,民主立法,加强和改进法规草案的调研,起草,论证和征求意见工作,完善立法的论证,审议,表决程序,进一步提高立法质量.第二,充分利用宪法和法律所赋予民族自治

19、地方的立法自治权,加快单行条例的制定,修改和清理工作.当前,结合西部各民族自治地方的立法实践和社会经济发展的现实情况,我们认为,西部民族地区在进行社会主义新农村建设过程中,应加快以下几方面单行条例的制定或修改工作:一是制定保护农村自然资源和生态环境方面的单行条例;二是制定民族民间传统文化保护方面的单行条例;三是制定有关农民工权益保障和流动人口管理方面的单行条例;四是制定民族乡工作方面的单行条例;五是制定有关旅游资源保护与管理方面的单行条例;六是制定有关民族自治地方农村社会保障和农村医疗保障方面的单行条例;七是制定有关农村疾病防疫方面的单行条例;八是制定有关农村教育与农村专门人才培养方面的单行条

20、例等等.第三,西部民族地区农村立法过程中要注意突出民族特色和地方特色,重视立法质量.结合西部民族地区农村立法工作的实践,我们认为突出民族特色和地方特色应把握以下几点:一是要注重本地方农村发展的特殊需要,使其具有自身的特点;二是要注重可操作性及其执行力;三是要有适度的超前意识;四是应注重社会效益.在提高立法质量方面,要注意以下几点:一是要防止体系化立法的蔓延,不搞大而全或小而全,有一条就写一条,要有本地方特色;二是注意立法的稳定性,对某些临时性的或不具普遍性的问题,或不宜由法来规定的问题不要写人法条之中;三是加大人大,民委工作人员数量,减少对政府的立法授权,重要的自治法规都由人大,民委自己亲自起

21、草,也是提高立法质量的必然要求.第四,加强立法队伍建设.西部民族地区农村立法的基础是拥有一支优良的立法队伍,这就涉及到地方人才的培养问题.当前,关键要加大相关工作人员的培训力度,使其在了解当地民族的政治,经济和文化2010年幕1(总第1I9瑚)专州氏媛学院(哲学性抖学板)JournalofGuizhotlUversityforNationalities(PhihsophyaIl(tso(:ial.jeI1()特点的基础上,又掌握丰富的法律知识和立法技术,这样才能结合本地实际情况,制定出既不违反法律基本原则,又有创新内容,具有前瞻性和可操作性的民族自治地方法规.同时,要积极创新立法机制,不断推进

22、立法科学化,民主化工作,在重视现有立法工作人员培训的同地,加大引进专门人才的工作力度.三,加强民族习惯法与国家制定法的整合J(一)西部民族地区法制发展的困境在今天的西部民族社会,尤其是边远的民族乡村,实质上存在着两套不同的社会控制机制.一是由国家统一法制维系的现代法理机制,一是由乡土村落维持的传统的补救型,自治型的习惯机制.民族社会的绝大多数成员与其说直接生活在国家法制之下,不如说依然或首先生活在各自社区的习惯法之中.(国家民族事务委员会政法司前司长杨侯弟讲:实际上现在很多民族地区,特别是一些偏远的民族村寨,真正起作用的还是习惯法.)J这些习惯法,有的仍然坚持着原有的内容,有的已发生了质的变化

23、;有些作用的范围极其有限,有些甚至能在一定程度上排斥国家法律的实施.习惯法在某种程度上仍发挥着安排生产劳动,维持社会治安,调整婚姻家庭关系等重大作用,有些还涉及到对轻微刑事案件的处理.可以说,国家法律与复兴后的习惯法两者陷入一种新的尴尬的二难境地.这种紧张和尴尬不仅是国家法律与习惯法的紧张和尴尬,同时更是固有法与移植法的紧张与尴尬.对国家法律而言,它面临着如何在西部民族地区尤其农村彻底实施的难题.从清末开始,国家法制建设多以移植西方的法律文明为捷径,法律的民俗基础被忽视,以立法来摧毁民俗的情况屡见不鲜.在少数民族地区,这一法制系统更是严重缺乏民俗基础,它特有的法的体系,执行秩序,实体认定,监督

24、保障,尤其是评判标准和执行方式,与民族社会所熟悉的习惯法迥然不同,因而显得是如此的陌生和难以接近,加之现实中存在的司法不公,执行难和民族语言诉讼难等因素干扰,国家法律自然无法被少数民族社会彻底接纳.相较而言,习惯法作为一种传承,积淀和整合了数千年的制度形态,被特定的社会群体所选择,吸纳,运用,并融化在民族成员的思想意识和行为中,它贴近了本民族的日常生活,宗教信仰,价值观念等,所以民族社会对本民族的习惯法和传统权威的认同心理就强烈得多.但是在很多时候,这种认同的感情因素往往大于理性思维,人们习惯以本民族的习惯法来作为行为的判断标准,并不过多考虑或者根本不考虑这种习惯法是否合理.随着改革的深入和民

25、族地区与外部联系的日益密切,习惯法早已在不断地发生分化和变异.从N,.IFeb.20lO总体上看,这种变异的程度是参差不齐的.有些习惯法的内容确实体现了少数民族传统文化的精髓,代表着民族的普遍利益和要求,起着干预社会生活,调解人际关系的功能,为民族社会的稳定和发展发挥了重要作用.但也有一部分习惯法内容,如早婚,表亲婚等,是为现代科学所否定的,这部分习惯法的存在实质上严重阻碍了民族地区经济社会的发展.这也是习惯法现今所面临的又一个困境.(二)国家法律与少数民族传统法文化的整合如何解决西部民族地区法制所面临的困境,这一问题的实质在于:在我国建立现代法治秩序的过程中,必须充分整合国家法律与少数民族传

26、统习惯法的合理因素,协调处理好两者的相互关系.文化载体的多样性和各自所处的具体历史条件的多样性,决定了各民族社会基本形态及其所采取的具体社会制度的多样性.国家制定法与民族习惯法完全可以而且必须结合成既一体又多元的文化复合体,共同为西部民族地区的经济发展和社会进步服务,在这一复合体内,不仅要表现出有差异的包容的一致性,又应为适应于多变不息的内外条件而相互融突和合.少数民族传统习惯法与国家统一法制的诸多元素,因素的相互冲突融合,与在冲突融合的动态过程中各元素,各要素和合为新生命,新事物,这既是中华民族制度文化精神的精髓和首要价值,也是少数民族习惯法文化的精髓和首要价值.习惯法作为一套在本地区行之有

27、效的司法资源,是能够而且应该与国家制定法整合起来,为国家统一法制和法治以及少数民族经济社会健康发展服务的.国家法律应该允许习惯法在一定范围内发挥作用.对少数民族习惯法中一些好的,行之有效的习惯法内容,如劝善惩恶,禁偷治抢,保护山林和农业生产,保护公益事业,组织生产和分配,调解婚姻家庭等,国家应给予以保护和提倡,采取顺应,融合的过渡政策.社会主义法制的建设必须建立在批判地继承人类历史上一切优良法律制度的基础上.要建立发展少数民族地区社会主义法制,继承少数民族传统习惯法的优秀内容就是题中应有之意.在条件成熟之时,国家应有意识的吸收,认可少数民族习惯法中的优秀内容,并融人,过渡到有关的法律法规之中,逐步纳入制定法的轨道,使之成为国家法律的一部分.我国古代在解决国家法律与民族习惯法的冲突互动方面,为我们留下了宝贵的历史经验.唐律规定诸化外人同类相犯者,各依本俗法.异类相犯者,以