民生救助工作的创新管理与实践

1、民生救助工作的创新管理与实践济南市推行“阳光民生救助体系”的调查丁志德编者按：随着经济不断发展和社会分配差距拉大，加速改善城乡困难弱势群体的生存状态已成 为各级政府民生工作的重中之重。目前，各地都在大力倡导和努力提升民生工作，众多城市规划了 各种年度、届期等“民生工程”目标，但民生工作由于缺少硬性制度保障和科学管理方法， 往往是 一届领导“政绩工程”的短期行为， 好事做过后成为“一阵风”，难以形成长效机制。济南市历城区则整合分散的救助资源，在创新社会管理的实践中完善了一套“阳光民生救助体系”，并进行现代化科学运作设计，用硬性制度向社会公开宣示政府职责，使弱势群体有了政府强力制度支撑，各类困 难

2、户救助保障随着地方财力增长，得到有序自然改善提升。历城区是济南市半城区半农村的百万人口市辖区，随着近些年城市规模快速膨胀，“失地农民”、“下岗”职工等矛盾比较突出，有着全国此类城市城区共性特征。这个区把保障和改善民生作为各项工作的根本出发点和创新社会管理突破口，推行包含一系列制度的“阳光民生救助体系”，自 2009年以来大力实施年投资 5 亿元的阳光助学、城乡助医、就业援助、住房安居以及道路畅通、饮水安 全、生态富民、造林绿化等 20 个“济困惠民”项目，显著改善了群众的生产生活条件，惠及了全区 广大群众。在推进解决困难群众上学难、就医难、住房难等突出问题时，他们发现传统的工作方式存在明显缺陷

3、。一是救助资源分散。全区具有救助职能的部门和社会组织有20 多个。由于各部门、单位缺少沟通，缺乏统一的协调和管理，合力不足，分散的救助资金不能发挥应有的效益，影响工作的整 体推进。二是救助工作被动。各级各部门开展救助活动，救助项目的确定和救助活动的实施，完全 按照上级部署和群众要求被动开展。困难群众要求救助时，不熟悉救助政策，不了解部门职责分工， 缺少畅通快捷的救助诉求渠道。三是救助信息封闭。各级各部门开展救助活动，救助对象、救助标 准、救助情况仅限单位内部掌握，不透明，常出现重复救助、遗漏救助、人情救助等现象。四是救 助活动不及时。传统的救助工作是一种临时性、节日性救助，经常性的救助活动很少

4、，对困难群众 发生的突发性困难，没有制度保障，不能及时展开救助。为此，2009 年在充分调研的基础上，这个区以资源整合、信息共享、便捷高效、全面覆盖、公开公正为目标，探索建立了政府主导、民政牵 头、部门配合、社会参与的“阳光民生救助体系”，将涉及民生的各方面工作，统一纳入到“大民生”体系，形成“大民政”格局，让更多的群众特别是困难群众享受到社会发展成果，打造出阳光民生 救助特色品牌，区委、区政府工作深得民心，区内外影响巨大。各地前来参观学习的络绎不绝。构建民生救助工作新体系实施机制创新，整合社会救助资源，努力构筑便捷高效的惠民平台。完善的设施是为民服务的 前提和基础。只有建立起完善的服务平台，

5、才能更好地服务群众、普惠群众。一是成立工作机构。 充分发挥民政在改善民生中的主导作用，从民政局抽调专门人员，建立了区“阳光民生”救助服务 中心，将过去分散在民政、慈善、残联等 20 多个部门的救助服务统一归口管理。服务中心在区“阳光民生”救助工作领导小组领导下， 具体负责全区救助工作的统筹安排和综合协调。 同时， 在相关 部门、 各街镇设立“阳光民生”救助服务站，在各村、居委会设立“阳光民生”救助点，形成了以 区“阳光民生”救助服务中心为中枢，42 个街镇、部门“阳光民生”救助服务站为枢纽，641 个村居“阳光民生”救助服务点为基础的三级救助工作网络，实现了阳光救助“全覆盖”。二是设计硬性运作

6、制度。先后推出关于建立完善阳光民生救助体系的意见、历城阳光民生救助服务实施办法 、关于推进改善民生“双十工程”的实施意见、历城区阳光民生应急救助实施办法、历城区阳光民生救助困难群众信息采集维护更新制度等一系列制度，对全区 5 大类 20 多项常规救助制度进行整合，在救助对象、救助内容、救助标准、救助方式、救助程序等方面，建立符合历城实际、与 经济社会结构变动相适应的“阳光民生”救助体系。三是开通阳光民生热线。开通了全区统一的救 助服务热线电话“ 89012345”，为困难群众进行救助咨询、反映救助诉求开通绿色通道。在网上形成阳光民生救助服务办理单，5 个工作日内办理完毕，并对办理结果进行追踪回

7、访。开通至今接 听各类咨询求助电话2 万余个，全部及时办结处理。实施技术创新，实现信息共享，努力提高工作效率。针对救助信息不共享的问题，建立了困难 群众基本信息数据库和救助成果信息数据库，通过对困难群众基本信息和救助成果信息分别采集录 入、综合分析评估，困难群众的贫困指数和需救助指数达到了自动生成、自动升降、自动提醒的技 术要求。贫困指数和需救助指数自动生成：分别采集录入困难户家庭成员9 类支出因素和劳动收入、政策性补助、不定期救助等3 类收入因素，分别赋予不同的权重，系统对其进行量化分析，自动生成困难群众的贫困指数，并按需救助指数进行排序。系统还根据工作需要，设计了综合、医疗、教 育等 10

8、 种分类救助指数，方便领导决策和实施专项救助活动。各级各部门开展救助活动，只需登录 阳光民生救助信息系统，输入救助条件等选项，系统就能根据困难群众排序，筛选出符合条件的救 助对象。困难群众排序自动升降：困难群众得到救助或家庭基本信息发生变化后，系统会对新的数 据进行重新计算，生成新的贫困指数，按需救助指数重新进行排序；自动提醒功能：对困难家庭即 将面临的升学等困难提前预警，向各街镇、部门发出救助提示，实行主动性救助。同时，系统还具 有网上办公、统计报表、决策分析等功能，形成了信息化、自动化和智能化的工作模式，提高了工 作效率。实施监督创新，确保推进效果，努力打造群众满意品牌。为保证阳光民生救助

9、机制的常规运行，该区加大监督监察力度，建立健全社会救助四项监督机制。即组织监督、民主监督、实行舆论监督、政府监督。对全区所有困难群众的救助审核、审批结果“三榜”公示，由村居、街镇审核申报，区 民政、残联等部门逐户核实；通过阳光民生救助信息网向全社会公开，确保困难群众得到最及时救 助。同时，制定了历城区阳光民生救助服务工作责任追究办法，把社会救助资金管理使用列入行政效能监察内容，定期监察督办，区民政局、财政局、审计局、监察局定期组织深入各个街镇，通 过走访救助对象、查看档案资料等途径，检查救助资金的发放使用情况，确保各项社会救助资金的 正常运转。运用制度办实事赢民心“阳光民生救助体系”包含的各项

10、“制度”和“办法”向干部群众公开宣示后，直接操控历城区民生救助各方面工作，围绕民生救助的政府行为力度加大并有序推进。“学有所教”：以区财政投入为主，对上争取、社会捐助等多渠道筹集资金，对贫困家庭学生实行全程救助，小学、初中、高中困难学生每人每年给予 500-1500 元的救助，新考入大学的困难学生按学校类别不同分别给予2000至 3000 元的入学救助，“低保”家庭子女第一年大学费用全部由区财政承担。不到3 年，受益学生达 1.56 万人次，发放资助金 7000 多万元；“劳有所得”：实施阳光民生就业援助，对城镇“零就业 家庭”和农村“零转移家庭”进行重点帮扶，实行“一户、一卡、一策”全程跟踪

11、，分类优先给予 免费职业推介、技能培训和信息、资金、政策等方面的支持；扶持、安置、培训，做到“双零”家 庭“出现一户、救助一户、消除一户”的动态扶持。 3 年安置困难群众实现就业 2 万余人；“病有所医”：对因病致贫、返贫户，在实施城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作 医疗的基础上，出台城乡困难群众大病医疗救助实施意见，设立大病医疗救助基金，对个人负担较重的大病患者给予二次救助。将城乡低保和低保边缘家庭纳入大病医疗救助范围，对突患大病住 院的困难群众，在办理住院手续后即可及时给予救助，提高救助时效；“老有所养”：实施阳光民生养老服务制度。投资 5500 余万元，对全区 12

12、 处农村敬老院进行升级改造，供养床位增至1600 个。提高五保对象财政供养水平，推行集中供养；“住有所居”：推行阳光民生安居制度，两年时间投资2180 万元，完成 1356 户农村住房困难家庭房屋修建工作。并按每户1000 元标准，为特困家庭提供取暖炉和取暖煤；“难有所济”：实施阳光民生应急救助制度。为应对群众因突发性事件造成的困难， 在常规救助的基础上，专门制定了历城区阳光民生应急救助实施办法，区、（街）镇两级按照万人万元标准分别设立应急救助基金， 对因灾、 因祸造成困难的群众， 让其渡过难关。 基金设立以来 累计实施应急救助 559例。“五个转变”助推和谐社会建设历城区“阳光民生救助体系”

13、的建立打破了传统的社会救助模式， 实现了民生资源的有效配置、操作运行的公开透明、政策覆盖的最大化，体现了“阳光”普照的深刻内涵，促进民生救助工作实 现了 “五个转变”，有力地推动了社会主义和谐社会建设。一是实现了由被动救助向主动救助的转变。建立阳光民生救助体系之后，通过加强调查研究，建立困难群众信息数据库，主动了解群众需求，并针对困难群众比较集中的热点难点问题，全区统 筹，集中财力，主动开展救助、按需开展救助，提高了救助工作的前瞻性、及时性和科学性。各单 位实施救助活动，按照困难群众的贫困指数和需救助指数，科学选择出相应的救助对象，及时把救 助金、救助物资送到群众手中，增强了救助工作的主动性、

14、针对性和实效性。困难群众有救助需求 时，只要拨打热线电话，承办单位会主动联系困难群众，及时进行调查处理，切实做到“有求必应、 有难必帮、有办必果”。二是实现了由分散救助向统筹救助的转变。建立阳光民生救助体系之后，通过充分利用全区统 一信息系统和区、街镇、村居三级救助服务平台，实现了救助计划统一报送、救助对象统一出处、 救助标准统一发布、救助信息统一汇总的“四统一”，进一步整合了全区救助资源，形成了“上下一条线，纵横连成片，事事有人管，层层有人抓”的整体联动局面，有效解决了原先存在的救助部门 和社会组织各自为政、分散实施，救助标准不一，救助行为随意性大，重复救助、多头救助等问题。三是实现了由节日

15、救助向日常救助的转变。应急救助制度的建立，使困难群众的临时救助实现 了制度化、规范化，困难群众因发生灾害、生产性事故等突发事件造成的困难，区、街镇救助服务 部门会第一时间到现场调查了解情况，3个工作日内救助实施到位。同时，历城区充分发挥民政的主体作用，广泛利用慈善总会、红十字会等社会团体整合社会救助资源，积极组织开展社会捐助活 动，为政府救助提供必要补充。广泛动员社会力量，采取企事业单位联户、驻区部队联户、社会团 体联户、志愿者联户等形式对困难家庭进行结对帮扶，使救助工作由“节日添暖”向“四季如春” 转变，构建起了常态化的救助帮困新机制。四是实现了由封闭运作向公开透明的转变。通过阳光民生救助信息网，对民生救助工作向全社 会全面公开，各项救助政策、程序、标准和内容等更加阳光透明；所有困难群众，均经过村居委会 民主评议并进行公示后纳入困难群众信息数据库，每季度定期更新一次，遇到特殊情况及时更新， 解决了救助对象选取主观化、随意性和救助程序不公开、不透明等问题。同时，不断完善群众监督、 审计监督、网络监督等制约机制，对救助资金的拨付、运行、到位全程监管，杜绝暗箱操作现象的 发生，确保了救助工作规范透明、公开公正。五是实现了由静态管理向动态管理的转变。 一是救助对象动态化， 困难群众信息数据库具有困 难群众贫困指数和需救助指数自动