高校聘任制下教师解聘法律问题探析

1、高校聘任制下教师解聘法律问题探析收稿日期： 2017-02-17作者简介：朱兵强，湖南师范大学法学院讲师，硕士生 导师，法学博士；曾妍，湖南师范大学法学院硕士生；陈指 挥，湖南省邵东县人民检察院反贪局侦查室主任。 （长沙 /410081）*本文系湖南省学位与研究生教育教学改革课题、湖南 师范大学学位与研究生教育教学改革课题“研究生导师指导 权滥用的防控机制研究”（17JG01）、湖南师范大学博士启动基金项目“法官职业权利保障研究”的阶段性成果。摘要：高校聘任制改革是我国高校管理改革的趋势，也 是一项复杂的工程，在此过程中暴露出一系列的问题，湖南 大学教授解聘事件即是近年我国高校聘任制改革中出现

2、的 一起典型案例。从湖南大学教授解聘事件可以看出，高校聘 任制改革中出现的主要问题是相关法律规范缺失、权力行使 程序不完善、权利救济渠道不畅所致。高校聘任制改革的继 续推进离不开相关法律法规和制度的完善，建议有关部门从 国家顶层设计出发，对高校教师聘任合同的法律性质、高校 教师解聘权的行使以及高校教师被解聘的法律救济三个方 面的制度予以完善，以使我国的高校聘任制改革能够在兼顾效率与公平的前提下良性运转。关键词：聘任制改革；高校教师；聘任合同；解聘2011 年湖南大学实施教师全员聘用制。 2015 年 7 月， 湖南大学以“未完成合同约定的岗位职责”为由，对该校建 筑学院副教授杨建觉、黄礼攸作出

3、“不再续聘，终止劳动人 事关系” 的处理决定， 并要求其限期办理离校手续。 杨建觉、 黄礼攸等人随后向学校提出申诉。 2015 年 10 月 23 日，湖南 大学教学科研系列岗位职务聘用委员会对杨建觉等3 人维持不予续聘处理决定。 2016 年 4 月，杨建觉、黄礼攸以挂号信 的方式向国家教育部寄出申诉材料。 2016 年 7 月 19 日，杨 建觉、黄礼攸以“违反法理规定，怠于行使职责”为由起诉 教育部。 1 这就是“湖南大学大学教授解聘事件” 。此事件 在我国高校与学术界引发了广泛的讨论。近年来类似的高校 教师被解聘事件层出不穷，湖南大学教授被解聘事件具有代 表性，该事件所暴露出的高校教师

4、聘任制改革当中的诸多法 律问题值得深入探讨。一、聘任合同的法律性质 一般而言，教师聘任合同是教师与学校之间法律关系的 依据和载体，它的性质决定了合同双方在签订、履行、终止 合同过程中的法律地位、权利义务以及合同纠纷解决途径 等。但高校教师的聘任合同与一般民事合同并不相同，学界 对高校教师聘任合同的性质存在不同认识。有观点认为，聘任合同属于行政合同。如果属于行政合同，则高校一方在合 同关系中处于支配地位，合同的主要内容不完全是基于双方 自愿，而必须依据法律、法规的规定，纠纷解决途径可以通 过行政申诉和行政诉讼的方式解决。也有观点认为聘任合同 属于劳动合同。如果属于劳动合同，则依据民法通则或 劳动

5、法加以 ? 整。主张高校教师的聘任合同是行政合同 的理由之一是高校与教师的关系类似于行政单位对公务员 的管理，高校教师的职务内容有较强的公共属性，将高校教 师定位为公务员更利于教师权利的保障和教育事业的发展， 两者的关系也应当由 公务员法 进行调整。 2理由之二是， 在合同签订过程和双方权利义务内容规定上，高校与教师也 具有不平等性，如聘任合同书的“填写说明”中，都有“除 本合同所列内容外，经聘任单位与受聘人员协商一致，可增 加有关条款”的规定，也就是说对格式条文不得进行修改， 这与平等主体之间的合同自愿性相违背。问题是，采用行政 合同的说法找不到法律依据。 公务员法第 2 条规定：“本 法所

6、称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由 国家财政负担工资福利的工作人员。 ”该法第 106 条规定：“ 法 律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤 人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。 ”显然， 高校教师不在上述人员的范围之内。若主张高校与教师间的合同属于平等主体间的劳动合 同，那么双方法律关系则由劳动法进行调整。所谓劳动 合同，指的是劳动者同企业、事业、机关单位等用人单位为 确定劳动关系，明确双方责任、权利和义务的协议。在聘任 制的框架下，高校与教师之间的聘任合同符合一般劳动合同 的特点，合同明确了双方的权利和义务，规定了任期以及工 资、福利等待遇。教师在一定

7、任期内履行岗位职责和完成任 期目标，任期满后进行考核以决定是否继续聘任，在完成任 务的同时教师也有权对合同规定事项和学校为其工作提供 必要条件等方面提出合理要求，任何一方违反合同约定也均 应承担责任。同时，教育法、高等教育法和教师法 中关于教师聘任制的规定与劳动法中关于劳动合同的规 定是一致的。但此种观点忽视了高校与教师聘任合同施行过 程之中双方存在着严重的隶属关系，高校作为事业单位其人 事管理机制更类似于国家机关，不少高校教师有编制，高校 教师的技术职称还可以对应行政级别。因此尽管教师聘任制 的规定参考了我国劳动法，但高校与教师的关系却不同 于完全适用劳动法的企业与其劳动者的关系。笔者认为，

8、教师聘用制的推行并不能代表我国高校与教 师之间已经形成平等的纯粹民事关系，至少目前来说高校与 教师的聘任合同并非自由的契约。高校具有较大的行政管理 权力，在聘任关系中占有明显的优势地位，而目前我国教师 既缺乏强力的职业协会保障其合法权利，又面临严峻的就业 形势，在聘任关系中处于弱势地位。 3 尽管相比过去教师的 流动性已经大幅增强，聘任制的广泛推行促使高校与教师间 逐步朝着平等的趋势发展，但这并不能从根本上改变双方关 系不平等的现实。可见，聘任合同兼具了行政合同与劳动合 同的属性，高校与教师之间是一种介于行政法律关系和民事 法律关系之间的特殊法律关系。二、高校教师解聘的合法性 正是因为高校与教

9、师之间法律关系的复杂性与二元性， 高校教师的解聘在我国变得更为复杂，作为当事人合同一方 的高校是否具有解聘权？解聘的依据与程序是什么？这些 基本问题亟需厘清。（一）解聘依据的合法性高等教育法第 37 条还规定了其他的解聘原因，包 括：（1）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失 的；（ 2）体罚学生，经教育不改的； （ 3）品行不良，侮辱学 生，影响恶劣的。部分学者认为两名教师没有出现第 37 条 规定的情形，因此不得将其解聘。但高等教育法第 51 条明确规定：“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助 人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务 水平和工作实绩进行考核，考核结果

10、作为聘任或者解聘、晋 升、奖励或者处分的依据。 ”“未完成合同约定的岗位职责” 属于工作实绩的内容，湖南大学以此为理由解聘几位教师是 合法的。实际上，根据体系解释，在认为法条之间存在矛盾 时应选择有利于法条生效与社会秩序的解释， 高等教育法 第 37 条与第 51 条是特殊规定与一般规定的关系，即在一般 情况下，聘任合同期满和双方规定的终止条件出现时校方可 以行使解聘权，而故意不完成教育任务等情形只是除此以外 的特殊情形，在这三种情形出现时校方同样能行使解聘权。 再者，如果只有在第 37 条规定的情形下校方才能解聘教师 的话，不利于督促教师提高教学质量水平、积极进行科学研 究工作，将阻碍我国高

11、等教育事业的发展。 虽然湖 大教授解聘事件中的依据符合我国法律规定，但聘任合同所 谓“约定的岗位职责”却存在诸多问题。教师需要完成的职 责任务几乎完全由校方单方规定，任务较重，而且几乎不存 在双方协商的一个过程或者所谓的协商过程流于形式，由这 种仅体现合同一方意志的义务内容作为解聘条件显然有失 公平。为了更好地保护作为合同中较弱一方的教师的合法权 益，促进我国高等教育事业的发展，需要对高校教师解聘依 据进行改革。我国现行高校教师考核制度存在如功利取向、追求数 量、片面粗放等问题，高校教师的考核并不科学合理。在湖 大教授事例中，杨建觉教授致力于湖南古街、古镇、古城的 保护与复兴，黄礼攸教授创作艺

12、术作品百余件，参加全国及 省级专业展览 20 余次，给湖南大学带来良好声誉。诸如建 筑类和美术类这种较为特殊的专业教师的考核应与其专业 特性相符合，应建立符合专业具体情况的评价体系，而不应 采用一刀切的方式，与其他专业教师相同地通过课题、论文 等进行评价。结合各专业的特点建立起以教学、科研和社会 服务为中心的综合评价体系，这不仅将提高教师的积极性， 也有利于建立良好的校方和教师的关系。（二）解聘主体的合法性 在湖大教授解聘事件中，案件讨论的另一处焦点是五人 聘任委员会的合法性问题。湖大的五人委员会从 2009 年开 始履职，组成人员为校长、常务副校长、学院院长加两名专 家，该委员会每一个月接受

13、学院的材料并进行审议，行使教 育科研系列教师聘任与解聘的权力，实际上形成了一种行政 聘任的方式。高等教育法 第 41 条规定了高校校长的职责， 高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行 政管理工作，高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会 议行使聘任与解聘教师以及内部其他工作人员的权力。很显 然，根据该条规定，校长有权决定高校教师的聘任与解聘， 但是必须以主持召开校长办公会议或校务会议的形式。换句 话说，校长的教师解聘权实际上不是单独行使的，而是需要 通过校长办公会议或校务会议的方式行使。既然需要召开上 述会议，那么当然需要就相关事项进行会议讨论，既然需要 讨论，那么当然相关事项的

14、决定权并不在校长一人手中。从 第 41 条的法律规定看，湖南大学在解聘其教师的过程中存 在权力主体不合法的情形。一方面，校长行使教师解聘权的 方式违法；另一方面，五人聘任委员会不具备法定的教师解 聘权主体地位。从制度上看，赋予高校独立的解聘权容易导致权力滥 用，使得本在聘任关系中处于弱势地位的教师的合法权利更 加难以得到保？0。在湖大教授被解聘事件中，五人委员会原 本是评判教师专业能力的临时组织，但随后权力逐渐膨胀， 以至能决定教师的去留问题。从产生上看，五人委员会的组 成既没有国家法律依据，也没有学校规范依据，更没有通过 教职工大会的表决同意，不符合教育部颁布的学校教职工 代表大会规定第 7

15、 条规定。在我国聘任制改革中，究竟由 什么机构来行使解聘权缺乏统一具体规定，导致高校各行其 是。笔者认为，高校具有教师的日常考核与管理权，但涉及 解聘的问题应当有所保留。以英国为例，绝大多数公立性质 的学校不能直接与教师签订聘任合同，与此对应的学校当然 也无权解聘教师，如果学校打算解聘某位教师则必须经过地 方教育当局的批准，教师的人事权最终掌握在地方教育当局 手中。 4在我国今后的高校聘任制改革中，英国的经验或许 值得参考。（三）解聘程序的合法性 我国关于教师解聘程序的规定较为粗疏，特别是法律效 力位阶较高的法律规范少，这导致我国高校解聘程序不规 范、随意性大。我国教师法 、高等教育法均缺乏直

16、接 规范教师解聘过程的规定，仅国务院办公厅颁布的关于在 事业单位试行人员聘用制度的意见有少量关于规范解聘制 度的内容。此外，高校的独立自治权在得到尊重的同时，也 有注重设立配套的制约与监督机制。如美国教师具有终身任 期机制，除非存在特定情况否则不能被开除或降职，美国教 育法还赋予教师救济权的申诉机制与听证权，教师向听证委 员会提出书面申请，在听证会上高校与教师类似庭审中的控 辩双方，对证据进行质证，最后将听证情况与结果上报教师 申诉委员会。 5笔者认为，我国迫切需要通过立法的形式规范高校教师 解聘程序，设计包括解聘前置程序、解聘实施程序和解聘后 续程序的整体结构。解聘前出现了不良工作业绩的情况

17、校方 必须给予警示，并提供培训与岗位调整的机会，解聘决定必 须有充足确凿的证据，并听取人事部门、工会组织等机构的 意见由高校聘任委员会作出决定，解聘后尽快处理经济补 偿、档案转移等问题，防止出现纰漏导致问题遗留。此外， 我国缺乏类似美国高校教师申诉听证的具体程序规定，有必 要通过法律规定的形式予以确认，以规范高校解释的解聘程 序，维护高校教师的合法权益。三、高校教师解聘的法律救济我国高校教师解聘制改革过程中不少教师的合法权益 受到了侵害，如何有效救济高校教师权益？最高人民法院 关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 （以下简称规定 ）第 1 条规定：“事业单位与其工作人员 之间因辞

18、职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中 华人民共和国劳动法的规定处理。 ”而劳动法中关于 劳动纠纷解决规定在第 77 条，即“用人单位与劳动者发生 劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也 可以协商解决。调解原则适用于仲裁和诉讼程序。 ”由该司 法解释可知，高校与教师之间的劳动纠纷可以通过调解、仲 裁、诉讼和协商解决。但教师法第 39 条规定：“教师对 学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者 其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出 申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处 理。”人民法院组织法第 32 条规定：“最高人民法院对于 在审判过程

19、中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。 ” 此外，各级人民代表大会常务委员会监督法 第 31 条、全 国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议 第 2 条均规定了最高人民法院的司法解释权， 从制定机关上， 最高人民法院的司法解释权来源于全国人民代表大会及其 常委会的授权，且限定在审判过程如何具体运用法律的领 域。 6由此可见，最高人民法院的司法解释的效力显然低于教师法的相关规定。在高校教师与高等院校的纠纷解决 当中，应当优先适用教师法 。 如果适用教师法， 那么，高校教师与其所在高校发生纠纷时即应当向教育行政 部门提出申诉。实践中发生的聘任合同纠纷大部分教师也确 是选择向教育行政

20、部门申诉，湖大教授被解聘事件中两教授 在与校方协调不成后亦向教育部申诉。然而由于教师法 第 39 条有关“教育行政部门”具体是指教育部抑或高校所 在地教育行政部门并不确定，实践中导致申诉存在着申诉受 理机构不明确的问题。 2016 年 9 月 27 日，北京市第一中级 人民法院对湖南大学两名教授的起诉作出驳回起诉的裁定， 原因是根据 1995 年颁布的国家教委关于教师法若干问题 的实施意见的规定，教师对于学校或者其他教育机构提出 的申诉，由其所在区域的主管教育行政部门受理，因此教育 部无法定受理职责。然而同样的情况，在 2000 年中国农业 大学职工田向荣因不服中国农业大学对其作出的“自动离

21、职”处理决定，向教育部提出申诉的事件中，针对教育部的 不作为，当时法院认为教育部有受理教师及教育辅助人员申 诉的法定职责。因此同样针对教育部直属高校提出的申诉， 究竟由教育部还是由高校所在区域教育行政部门受理却有 着两种截然不同的判断，针对此问题应尽快出台相关法律法 规直接予以明确，才能保证被侵犯权益的教师得到切实有效 的救济。除申诉外，仲裁也是解决人事纠纷的途径之一。仲裁是 双方当事人通过合意，自愿将有关争议交付第三者，依照法 律或公平原则作出裁决的制度。仲裁与诉讼相比，具有程序 简便、费用低廉、独立公正的特点，因此在实践中得到广泛 使用。由国务院颁布的事业单位人事管理条例第 37 条 规定

22、我国事业单位与工作人员的争议依照劳动争议仲裁 法处理，但我国对于事业单位的人事仲裁缺乏详细的规范 指导，无法应对现实中出现的许多纠纷，这导致多名称多样 而实质上损害高校教师合法权益的行为无法通过仲裁解决。 我国需要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，明确可以 提交人事仲裁的事项与条件、程序等，以及时公正合理地处 理事业单位人员聘用中的争议问题，充分发挥仲裁所具备的 优势来解决高校与教师之间的聘任合同纠纷。此外，解决高校与教师之间聘任合同纠纷的途径还包括 行政复议与行政诉讼。 2005 年福州大学副教授刘卫民状告被 上诉人福建省教育厅行政复议不予受理案中，原告刘卫民认 为高校虽不具有行政机关资格

23、，但法律赋予它行使一定的行 政管理职权，按照行政复议法第15 条规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，可分别向该组织的 地方政府、工作部门或国务院部门申请复议。我国的行政复 议在解决纠纷时其范围一般限定在具体行政行为之内，对于 许多事实行为和内部管理行为并不适用，如2002 年华中科 技大学讲师刘晓华因不满学校的职称评定向教育部复议，但 教育部以职称评定属于高校行使自主权的范畴，并且其不属 于具体行政行为为由中止复议。因此拓宽行政复议的受案范 围对于保护我国教师合法权利具有重要意义，如果高校的管 理行为对教师作为公民的基本权利产生了重大影响，教师应 有权提起复议，包括解聘、教师资格认定等都应纳入审查范 围。在行政程序难以发挥功效的条件下，作为正义的最后一 道防线的诉讼程序显得尤为重要。首先必须明确学校对教师 的解聘权实际上是一种行政行为，高校虽不具有行政机关身 份但行使着一定的公共权力，并且影响了作为行政相对人