高校聘用合同的法律适用问题探讨

1、高校聘用合同的法律适用问题探讨        【摘要】随着高校聘任制改革的不断深入,教师聘用合同纠纷增多,纠纷适用的关键在于合同性质的认定。在比较聘用合同与劳动合同、行政合同的基础上,明确主张聘用合同具有劳动合同的本质特征,但现阶段高校与教师之间仍然存在着一定程度的行政法律关系,因此在聘用合同纠纷法律适用上,要结合劳动合同法和原有的人事法,包括人事规章及政策等规范性文件的适用,同时在今后制定事业单位人员聘用制政策时, 要注意与劳动法的规定,逐渐向适用劳动合同法过渡。 【关键词】聘用合同;行政合同;劳动合同;法律适用

2、 1 教师聘用合同产生的时代背景 我国从计划时代以来,实行的是“劳动人事”相分离的管理制度,人事关系与劳动关系在我国一直被视为两个不同的概念。与其职工之间的关系为劳动关系,由劳动部门管理;而机关、事业单位与其工作人员之间的关系被定位为人事关系,由人事部门管理。我国公立学校被法律定位为事业单位, 教师则一直被定位为干部,教师与学校之间的关系被定位为人事关系。随着社会主义市场经济体制的建立与人事制度改革的不断深入,公立学校开始实行教师聘用制。1993年我国教师法第17条规定:“学校和其他机构应当逐步实行教师聘用制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确规定双方的权利、

3、义务和责任。”2000年中共中央组织部、人事部、教育部联合下发关于深化高等学校人事制度改革的实施意见(以下简称实施意见) 进一步明确要求加快高等学校人事、分配制度改革步伐,全面推行教师聘用制度。实施意见要求“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”。一直以来,教师聘用制的主要实施依据仅是国家人事部2002年出台的规范性文件关于在事业单位试行人员聘用制度的意见,尚缺乏国家法律法规的规范和调整,使得教师聘用合同纠纷处于法律适用的困境之中。 2 教师聘用合同的法律性质 在现行聘用制下,聘用制合同究竟是什么法律性质呢? 法律、法规未给予明确,理论界对此也存在争议。那么,高校与教师的

4、关系是行政法律关系,还是劳动法律关系? 笔者试从国外的相关做法、聘用合同与行政合同、劳动合同的比较以及我国高校教师聘用制实践等几个方面对这一问题进行分析。 2.1 国外的相关做法:大陆法系国家公立高校教师的法律地位是国家公务员或地方公务员,教师与学校的关系是行政法律关系,教师聘用制合同是行政合同,教师权益救济途径有申诉、行政复议、行政诉讼、民事诉讼;英美法系国家公立高校教师的法律地位是自由职业者,教师与学校的关系是民事法律关系,教师聘用合同是劳动合同,教师权益救济途径有调解、民事诉讼。 2.2 聘用合同与行政合同:一直以来, 有部分学者主张教师聘用合同属于行政合同,或兼具行政性质和民事性质的特

5、殊合同,故而不应适用劳动法。在制定劳动合同法的过程中,是否应将包括教师在内的事业单位职工的聘用合同纳入其调整范围存有很大的争议。主张教师聘用合同为行政合同的理由主要有:(1)从教师聘用合同的双方主体来说,公立学校是公共利益的代表,法律性质上应为行政主体,教师应被定位为公务员;(2)学校对受聘教师事实上拥有管理权;(3)教师职业具有专业性,教师的工作时间具有灵活性、弹性,学校对教师的管理方式和性质都不同于企业对其职工的管理;(4)将教师聘任合同定位为劳动合同,将教师等同于普通劳动者,是对教师崇高社会地位的漠视。 要辨析聘用合同与行政合同的异同,首先要明确行政合同的基本特征,与聘用合同进行对照。行

6、政合同也叫行政契约,指行政机关为达致维护与增进公共利益,实现行政管理目标之目的,与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中,行政主体并非以民事法人的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议而是以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政主体签订行政合同是实现行政管理目标,维护公共利益。因此,行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。 公立学校从事的是公益事业,而且,在大陆法系国家,公立学校也确实被法定为公务法人。但在我国公立学校法律地位具有特殊性,并未定位为行政主体。根据我国民法通则和事业单

7、位登记管理暂行条例的相关规定, 我国公立学校属于事业单位法人,而对于教师的法律地位来说,在我国公务员法并未将教师列入公务员的范围,教师也不属于参照公务员法执行的人员范围。因此,聘用合同不具备行政合同的基本特征,不是行政合同。 2.3 聘用合同具有劳动合同的本质特征: 高校教师聘用制合同的性质问题实际上是聘方与被聘方合同当事人的地位是否平等的问题。从劳动合同法的相关规定与教师聘用制目标的关系来看,教师与学校是平权型关系,教师聘用制采取的是契约型方式,但是当前高校与教师之间仍然存在着一定程度的行政法律关系,事实上存在着民事与行政双重法律关系。 首先,从教师聘用合同本身来看,聘用合同无论是法律形式还

8、是合同内容所产生的权利义务,都应属于劳动合同的范畴。教师聘用合同名为聘用合同,实际上是教职工的劳动合同,其具备劳动合同的基本特征。聘用合同是高校与教师在平等自愿、协商一致的基础上签订的,在合同签订之前双方是平等关系,聘用关系成立后,基于岗位管理的需要,事业单位必然要在二者之间建立起一种指挥与服从的内部管理关系,故又具有隶属性。聘用合同关系中,事业单位要为受聘人员的劳动支付工资,而受聘人员也必须亲自履行双方约定的义务。这与劳动合同兼具平等性与隶属性,财产性与人身性的基本特征完全相符。因此,在聘用制下,教师作为履行教育教学职责的专业人员是特殊的劳动者,教师与学校间是平等的民事法律关系。 其次,聘用

9、合同与劳动合同作用基本相同。实行事业单位人员聘用制度目的在于使市场机制对事业单位人才资源配置发挥基础作用,从本质上看,这与劳动合同在劳动力资源配置方面的功能并无二致。但是由于我国长期实行计划经济体制,事业单位改革不可能一蹴而就,聘用制和劳动合同制的二元划分只是计划经济的一些痕迹。随着市场经济体制的不断完善,事业单位改革的继续深入,事业单位的聘用关系与劳动关系表现出的差别将越来越小。劳动部关于劳动法若干条文的说明第2条规定了劳动者范围:第一,国家机关、事业组织、社会团体的工勤人员;第二,实行企业化管理的事业组织的非工勤人员;第三,其他通过劳动合同(包括聘用合同) 与国家机关、事业单位、社会团体建

10、立劳动关系的劳动者。这里的聘用合同被视为劳动合同。 2.4 实践中教师聘用制存在着民事和行政双重法律特征: 长期以来我国高校的教师身份是通过行政部门任命确立的。在实行聘任制后, 虽然教师不再由上级教育行政部门统一分配就岗, 但只有取得高校教师资格才能受聘于高校。高校作为受教育行政部门委托的组织, 对本校教师以及拟受聘教师实行资格认定, 实际履行着行政部门的职责。在教师职务评审制度中, 高校作为法律法规授权的组织一定程度上具有行政主体资格,在教师任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面仍按行政管理的方式进行,因此现阶段可将其视为国家工作人员。事业单位人事制度的改革破除了以往的干部身份制,是一种“从

11、身份到契约”的变革。但是,原来的人事关系观念根深蒂固, 而目前经济体制转轨和政府机构改革尚未完全到位,人事制度和社会保障制度改革滞后。教师与高校形成的复杂的人身依附关系不能很快改变,聘用制改革只能在人事关系的框架内创设了聘用合同制度。这种制度是改革过程中理论与实践博弈后的一个折中选择。因此, 在现有人事体制、财政制度及社会保障体制下,高校聘用制度中行政法律关系依然存在, 教师聘用制合同仍在一定程度上具有行政合同的属性,高校与教师之间仍然存在着行政和民事双重法律关系。 1         3 聘用合同的适用 3.1

12、过渡时期的法律适用:通过上述对聘用合同法律属性的辨析,我们得出结论,聘用合同在本质上属于劳动合同,那么聘用关系适用劳动合同法符合其本质特征。在我国现行法律及其制度实践中之所以采用劳动、人事双轨制是因为国家机关、事业组织、社会团体尤其是党群机关对工作人员的要求和组织与其职工的劳动关系有着客观上的不同。因此, 将事业单位、群众团体用人与企业组织用人全部统一要求, 用订立劳动合同的方式进行管理, 在当前我国事业单位改革尚未完成,相关法律法规还不健全的情况下是有困难的,适用劳动合同法无法解决事业单位某些目前存在的特殊问题。我国目前尚无关于教师聘任制的法律、行政法规或者国务院的专门规定对于人事争议纠纷的

13、法律适用问题, 最高人民法院于2003年9月5日公布了关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定法释200313号, 规定“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用中华人民共和国劳动法的规定处理”。2004年4月30日, 最高人民法院出台了关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复法函200430号, 对法释200313号文的上述规定做了进一步解释“适用中华人民共和国劳动法的规定处理是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用中华人民共和国劳动法的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定, 但涉及事业单位工作人员劳动权

14、利的内容在人事法律中没有规定的, 适用中华人民共和国劳动法有关规定。”最高人民法院以司法解释的形式为各级法院审理高校聘任纠纷适用劳动法提供了依据, 但对适用的范围作了限制, 主要适用于程序, 实体方面仅限于无人事法律规定的劳动权利。这无疑给教师聘任合同如何适用劳动合同法带来了诸多未定因素。我国新施行的劳动合同法显然对以上意见都予以充分的考虑,第九十六条规定:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。”对聘用合同的劳动合同法适用问题留下了一定的空间。在司法实践中,2004年7月23日四

15、川省高院关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的意见公布实施。这是我国地方法院针对人事争议案件的审理工作出台的第一份规范性文件。该意见对于以上问题的解决很有借鉴意义,该意见规定“在解决人事争议的审理程序上适用劳动法的相关规定,对案件的实体处理则应适用人事方面的法律;但涉及工作人员劳动权利的内容在人事方面法律中没有规定的,则适用劳动法的相关规定;人事方面的法律、法规、规章及人事政策规范性文件等没有规定的,参照劳动法处理。”显然,该意见的基本精神是法院在审理人事争议案件时,审理程序适用劳动法,适用的实体法则适为原有的人事法,包括人事规章及政策等规范性文件。该意见为法院审理人事争议案件适用法律提出

16、了较为明确的方案,为司法实践中适用劳动法审理案件的难题提供了出路,不失为一种有益的尝试。 3.2 法律适用趋势:从的眼光看,打破传统任命制下的行政管理体制, 建立符合高校特点的学校自主用人、人员自主择业、政府依法监督、配套措施完善的人事管理新体制, 必然是我国高校人事制度改革的方向。我国第六次国家机构改革合并了人事部与劳动和社会保障部,因此无论是从立法上看,还是从组织机构的设立方面看,人事争议与劳动争议的统一,已经成大势所趋,而且明显呈现出人事争议归属于劳动争议的趋势。有关部门在制定事业单位人员聘用制政策时, 要注意与劳动法的规定接轨,涉及事业单位工作人员的劳动权利, 劳动法已有明确规定的,

17、具体人事政策应与之相适应, 不得冲突和抵触; 劳动合同法尚未有规定的, 可以制定适用于事业单位的人事政策予以补充。在这一原则的基础上, 建议对人事部“意见”作相应的修改和完善。事业单位实行人员聘用制后, 同样是由于履行劳动合同而发生的争议, 我们没有理由因为机构设置上劳动力管理部门的分割, 而人为地将同类争议区别对待, 进而导致争议处理上的法律冲突。这既不利于对劳动者权利的保护, 也造成了社会资源的极大浪费。因此, 适用劳动法统一调整人员聘用制后的事业单位劳动关系应是必然之趋势。 1 杨建顺.教师聘任制与教师的地位以高等学校教师为中心A.法制评论( 第1辑)C.北京:教育出版社,2002. 258 2 丁文珍.我国公立学校聘任制研究A.中国教育法制评论( 第2辑) C.北京教育科学出版社,2003. 90 3 刘福奇.高校劳动合同管理中存在的问题及对策J.师,2004 (2) 4 李坤刚. 关于我国劳动合同制度两个问题的探讨J.法学,2000 (10)