试析我国土地利用规划与计划管理体制存在的问题及其改革方略

1、中国农村经济199813试析我国土地利用规划与计划管理体制存在的问题及其改革方略侯东民近年来,我国耕地占用失控现象十分突出,已引起中央的高度重视。针对实际操作中存在的滥用耕地、管理混乱的问题,目前已出台多项措施加强管理,这是十分必要的。从我国耕地占用失控的现象看,反映出两方面的管理问题:一是规划与计划方面的问题;二是规划与计划中有关的管理问题。但迄今有关分析与措施主要集中于解决执行规划与计划的有关管理问题,对土地占用计划偏紧及其所反映的土地利用管理体制与机制上的问题,却很少涉及。这对全面认识当前土地利用规划与计划管理中存在的问题,进一步深化土地利用管理体制的改革十分不利。本文将着重分析我国现行

2、土地规划与计划管理体制,尤其是指令性的计划控制与市场经济体制发展存在的深刻矛盾,并提出改革设想。一、土地占用计划与实际需求矛盾突出首先,从总体情况看,据测算,19851995年我国非农建设占用耕地的国家统计数超出计划数20%以上,即统计数为计划数的112倍。其中,相差最多的是农村集体建设占地,统计数为计划占地数的215倍以上。而据国土局的调查,耕地实际占用数一般又是统计数的215倍。因此,实际用地与计划数字之间的矛盾还要大得多。按国土局上述215倍的数字推算,实际占地可为计划数的3倍,一些地区甚至高达46倍(国土局在湖北省的调查结果。实际占用数与计划数差距如此之大,在一定程度上反映出土地占用计

3、划偏紧的状况。其次,从非农劳动力变化与非农占地关系的角度看,19581986年期间,我国每增长一个非农劳动力(这可以看成是城市化、农村非农化及人口增长的综合反映对应耕地减少的统计数高达6亩左右,1980 1992年减少到114亩,19861995年又减少到0192亩。后两个统计数字已低于市场机制及土地管理机制较完善、地价高企、人均耕地拥有量少于中国的日本等国家和台湾地区的相应占地水平。而我国非农劳动力在19881990年期间年均增加489万人,“八五”期间年均增加1370万人,“八五”期间年均增长率是19881990年期间的218倍,但同期占地计划却缩减了10%。可见,无论是国际非农劳动力占地

4、水平,还是我国非农劳动力增加与非农占地计划面积缩减的状况,都从不同侧面反映出我国土地占用计划偏紧的现实。再次,从农户的变化与占地计划的比较看,近年来,农村家庭户数的增加与同期国家计划安排的农民个人占地数之间矛盾也很大,计划安排只够农村新增户每户1分宅基地,远低于今天一般为215分地的地方法定标准。应当指出,土地占用计划偏紧或者会制约经济发展,或者会使计划虚设,转而造成管理方面的真空。目前,实际占用耕地数是计划数的3倍的现实表明,占地70%左右是“非法”的。对乡镇企业来说,“非法”占地比例当然更高得惊人。众所周知,近年来,我国国营企业大面积亏损,乡镇企业的快速发展对经济持续增长功不可没。但国家计

5、划与农村集体占地矛盾尤为突出。如果这一期间真正按计划办事,我国非农占地可望减少70%,那么,我国的城市化、农业劳动力转移、乡镇企业发展及国民经济的整体发展,因此会受到何种影响,不能不严肃思考。上述分析表明,我国土地利用计划显然偏紧,特别是乡镇集体用地与计划编制矛盾最大。这反映出土地计划编制与市场经济尤其是与其中最活跃的组成部分的矛盾最为突出。因此,计划偏紧的背后,提出的是土地利用计划管理如何适应市场机制的问题,值得认真研究。二、现行土地利用指令性计划管理体制与市场经济体制存在的矛盾(一土地计划管理体制的历史沿革谈到土地计划管理与市场机制的关系问题,首先回顾一下我国土地计划管理体制的历史沿革是有

6、益的。80年代以前,在计划经济体制下,我国土地管理基本是由相关部门根据社会经济计划,以及有关用地标准,以按项目批土地的方法实施。改革开放后,乡镇企业迅速发展,外资融入逐年增加,国家开始逐步缩小国民经济中指令性计划管理的比重,市场经济日益壮大,预算内投资项目迅速减少,以往按计划批土地的管理方式受到了有力的挑战。转变土地管理模式已势在必行。1986年国家土地局成立,它标志着我国土地利用规划管理体制改革进入了新的阶段。国家土地局成立后,在规划管理方面所做的两点重要改革是:第一,在全国范围内组织编制土地利用总体规划。在编制过程中,借鉴了国外分区管制的思想,各地总体规划的编制最终是以分区方式实现的。这使

7、我国土地利用分区管制,在认识上与实践上具有了初步的基础。但目前我国分区管制方法还很不成熟,在实践中没有充分发挥出应有的效能。第二,对非农占地实行了年度总量控制。总量控制基本上是以往计划经济管理方式的移植,易较快形成一套比较完整的做法。因此,很快成为进行数量控制时重要性较高的一种管理手段。换言之,国家土地局成立以来,我国开始建立一种以总体规划与年度占地计划相结合的管理模式,试图把土地利用分区与年度总量控制相结合。对比国外土地管理的一般作法,年度指标控制基本上为中国所特有,而且是我国土地管理中重要性较强的一种管理方式。这尽管有利于尽快承接旧的土地管理方式受到的挑战,但是,用一种严格的指令性计划方式

8、,取代另一种计划管理方式,显然不可能彻底完成市场经济下土地管理方式的转变。相反,这使90年代计划与实际需求之间产生较大的矛盾,从管理体制方面埋下了伏笔。90年代以来,年度总量控制在一些地区几乎完全失效。土地利用分区也经常是“墙上挂挂、纸上画画”。目前,国家正总结经验教训,大力扭转占地失控的局面。当前各项具体对策都是切中时弊的。但各项对策几乎都围绕落实年度计划这样一个核心,使土地管理改革至今没能完全摆脱计划经济思维方式的困扰。(二土地指令性计划管理方式与市场经济的矛盾可以认为,近年土地管理失控,既反映出管理体制有关管理方面的问题,也反映出指令性计划管理与我国市场经济的发展之间存在着深刻的矛盾。年

9、度指令性计划在土地管理中应发挥什么作用?怎样才能适当地发挥这一作用?这一问题关系着我国土地利用管理体制改革的方向以及具体的实现步骤,必须理清思路,予以认真研究。在市场经济条件下,市场机制在资源配置中要发挥主导作用,但对土地利用仍必须加强宏观调控,弥补市场调节的局限性,尽最大的可能保护耕地。对这点,目前国际、国内在认识上是一致的。但是,在实践上,国外土地管理却很少使用指令性计划。其根本原因就是,严格按事先的计划进行土地配置,与市场经济的发展以及市场机制对资源配置的方式很难吻合。目前,我国经济发展中投资渠道及方式日益多样化;预算内投资项目比重不断下降;资金、项目安排的市场竞争日趋激烈,市场机遇稍纵

10、即逝。市场机制在土地市场运作及土地资源合理配置中的作用也必须不断加强,因此,加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反,一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理方式。指令性计划管理与市场经济的主要矛盾在于:第一,土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地,制定计划时需要以充分的信息为基础。但是,在市场经济条件下,信息变化迅速,加上我国经济发展波动性较大,先一年取得的信息只能是很有限的。第二,用地预测、指标分解都要求有较高的信息处理能力。但在年度计划制定过程中,各地参与人员的人数、时间及专业技术水平都受到限制。因此,信息量大、处理难度高的这一工作,实际上通常是根据很不

11、充分的信息,进行十分简单的处理而完成的。这都使计划与实践之间必然存在矛盾。第三,计划以指令性方式下达,不具任何弹性。计划与实际需求的矛盾,在实践中没有缓冲余地。因而只能出现两种结果:或者实践冲破计划,或者计划束缚实践。当实践冲破计划时,计划虚置与管理机制其它方面不健全的因素相结合,就会放大宏观管理的失控效应(这正是近年情况的写照。反之,如果计划束缚实践,它对全国及区域经济发展又势必形成或大或小的阻碍。最近,我们在浙江、湖北、陕西、内蒙古、河南等省区调查时,各地、各级计划编制部门也纷纷反映,每年计划指标的确定、分解依据不足,随意性较大,指标紧张,是一个普遍性的问题。实际工作给我们的印象是,不约束

12、耕地滥用现象是不行的;但这一期间,如果真正严格执行如此紧缩的占地计划,则我国国民经济发展潜在受到的影响,也将是十分重大的。计划依据不足,过度紧缩,又没有任何弹性,以其去硬性束缚全国及区域经济的发展,以往和今后都是十分危险的。因此,总结经验,在寻求加强宏观管理的途径时,须认真审视计划方面的问题,坚决转变过分依赖指令性计划的管理模式,以适应市场经济的发展,具有重大的意义。不审视这方面的问题,甚至试图继续紧缩计划,用法律、行政手段强制执行,将与我国土地管理体制改革的正确方向背道而驰。我国的市场经济运行,农业劳动力转移,城市化、非农化发展,在实践中也会因此面对来自土地管理方面的计划经济思维方式与管理方

13、式带来的风险,甚至是比较大的风险。三、我国土地利用管理模式的改革方略(一我国土地管理模式改革的最终目标最终目标是:全面实行规范化与法制化的土地利用分区管制,最终取消年度占地计划管理。土地利用分区管制是目前国际上通常采用的、比较适应市场机制的土地管理模式。所谓土地利用分区管制,就是依据土地区位及能力、等级等土地的自然与社会经济属性,为实现一定的土地宏观管理目标,对某一区域进行土地功能性分区;各个功能性分区内土地的利用方式,包括用途转换方面的限制等,用相应拟定的分区规则进行规范与限制;分区及分区规则最终由法律、法规予以确认;依法进行管理。例如,日本将土地划分为农地区、都市区、林地区、自然公园与自然

14、保护区等,每一区分别拟定相应的法律、法规(包括用途管制等,形成“区法对应”的方式,严格依法进行管理。分区管制的空间管理功能是很明显的,它同时又是一种质量与数量相统一的管理方式。国外土地管理都十分注重应用分区规则,强化土地质量管理。从数量管理看,分区管制的各种土地功能区一经划定,各种类型用地的比例结构也就随之确定。此外,功能区内的土地用途还可以用分区规划(用途转换限制以及用地标准等进一步加以限定。分区管制的市场弹性在于:分区管制进行数量控制,不作年度计划,控制是指导性的,而不是指令性的。它严格根据规则,按项目批土地的管理方式,最大程度地避免了土地利用宏观管理与市场机制之间的矛盾,合理的建设项目不

15、会因年度指标缺乏弹性而出现麻烦。分区管制在空间配置上也有市场弹性,即其土地功能性分区及分区规则也具有市场灵活性。目前我国的总量控制,中央集权色彩很浓。中央确立年度指标后,只能逐级分解。这是一种远程多层次式的控制,不具备现代管理所必需的反馈调节机制,因而难以避免低效率特征。而分区管制,地方上的机动性相对较强。一些矛盾可按规定程序在相对较少、较低的行政与立法层次内较快地予以校正,近程性与反馈调节能力相对较好。此外,土地利用分区规则也可以、并且一定要引入市场弹性。例如,对农地转化为非农用地可重点控制,但农地区内菜地、粮田、园地等不同类型农田之间的相互转换,除确保一定的基本粮田或地方特色经济作物田之外

16、,又可以不作或少作限制性规定。这样既能保证农地区内的主导用地类型,又能让市场对土地资源配置进行调节。以往我国规划分区以及在分区规则制定过程中,计划经济思维方式比较浓厚,对粮田、菜地、园地以及某些经济作物用地的规划太细,用途转换规定得过死,没给市场调节留下余地;而农民都要根据市场信息决定种植结构,这就造成以往规划难以实施。综上所述,在土地管理纳入法制化、规范化轨道的基础上,分区管制是一种比较适合市场经济发展的土地管理模式。其管理功能已经为日本等人地矛盾十分紧张的许多国家与地区的土地管理实践所证实。目前,我国的年度总量管理缺乏市场弹性,与市场经济下的土地供求方式矛盾很大。这种情况必须逐步扭转。我国

17、土地管理模式最终的改革目标,也要依靠分区管制,实现对土地利用在时间、空间、数量与质量方面的全面科学的管理。年度计划管理的作用,最终必将退出历史舞台。(二当前改革的要点11土地管理内外部环境尚不健全,计划手段不能轻率否定,指令性管理必须进行改革。目前,国内常把“按项目批地”称为计划经济体制下的做法。实际上,这种做法也是国外分区管制通常使用的方法,而且比较适合市场机制。近年在我国,土地计划遭到冷遇。各地实际仍在“按项目批土地”,而这种方式也造成土地利用的浪费。这明确地告诉我们:土地管理依靠分区管制,以及在分区管制基础上实行按项目批土地,是有条件的。这要求社会有比较完善的管理体制与管理方法。从我国目

18、前情况看,土地管理体制与方法尚不完备,土地管理所依托的社会大环境,无论是经济体制还是政治体制,也都处于改革过程当中,存在大量不规范乃至腐败的因素。这种内外环境的不完备性,使目前我国完全采用分区管制模式进行土地管理,条件尚不成熟。现阶段,指令性计划管理方式仍有合理性,仍是一项必要的管理选择,不能轻率否定。因此,目前的重点,是要坚定而稳妥地改革欠缺市场弹性的指令性的计划控制方式。21当前改革的基本思路。在改革指令性计划管理方式时,以往我国改革计划经济体制的进程,显然具有借鉴意义。今后,我国土地利用管理改革的基本思路是:逐步缩少计划管理范围,让分区管制在一些领域独立发挥效能;改革指令性计划管理方式,

19、为计划引入市场弹性;改进计划编制方法,增加计划编制的科学性。31改革方案的构想。(1逐步缩小指令性管理范围,逐步扩大分区管制的独立效能。对诸如农田水利建设、国家重点建设项目、省级重点建设项目等可逐步完全采取分区管制方法。即根据分区管制的限制性条件,采取按项目批地的方法,由市场调节,“随行就市”,不再纳入土地占用年度计划。其中,省级重点建设项目应首先报中央审批。以上类型占地,易于控制,没有必要计划管理。这类占地以往纳入计划后,各地反映,常常对地方一般项目年度利用计划造成很大的冲击,加大了计划的掌握难度,故应首先从计划中剥离。(2农业生产结构调整用地不要再纳入计划范围。农业生产结构用地,以往没纳入

20、计划。目前,有些意见认为也应纳入计划。这是极为不妥的。这样做将使原来非农占地计划,进一步扩展到农业内部用地,无异于用指令性计划进一步将农业生产结构用地的调整统死,计划与市场之间的矛盾只会更为突出。所谓控制农业结构调整,无非是想控制粮食播种面积。这一问题,以往一方面是由市场调节的,另一方面是由政府通过各经济部门进行控制的。从近年重新出现粮食供过于求的情况看,这种控制方式能够达到控制效果,今后应继续使用。如果纳入占地计划,进行指令性调节,只会越统越乱,完全没有必要。近年来,土地管理部门管理非农占地已经疲于应付,还要管9亿农民的种植结构,势必力不从心,最终会进一步丧失计划的严肃性。综上所述,今后土地年度指令性计划管理范围,可仅局限在农民个人用地管理及地方一般项目(可不包括农田水利基本建设用地管理范围之内。这些也是目前所谓“失控”现象的主要症结所在。(3应增设计划外指标,为计划增加市场弹性,严格设置使用条件,约束地方使用。在既坚持经济体制改革,又不敢轻易摒弃计划管理的情况下