提升中心镇集聚辐射能力的调查与思考.

1、提升中心镇集聚辐射能力的调查与思考、中心镇集聚辐射能力的内涵及提升意义 著名学者赫希曼( a.o.hirschman )的不平衡增长理论，以及哈格斯特朗( t.hagerstrand )的扩散理论，都将城市与区域间各种“力”的消长概括为两 种力的作用“集聚力”和“扩散力”。与之相似，中心镇与所在区域经济 的相互影响也可归结为这两种力的作用。正因如此，未来要实现中心镇培育与发展的目标，必须从提升这两种力着手。1中心镇集聚能力内涵。就是指中心镇建成区对周边农村人口、住户以及社会 上各类生产生活要素的吸引力，它是中心镇成功发展的动力源。中心镇集聚能 力主要源于建成区的规模效益、市场效益、人才效益、设

2、施效益等，正是这些 效益的吸引，使得区域中的二、三产业，人口、人才，原料、资金和科学技术 等向建成区集聚。恰如物体间的万有引力在其它参量不变的情况下随着物体的 质量增加而增强，中心镇对外界的集聚能力也随着自身的“质量”综合实 力的提高而增强。2中心镇辐射能力内涵。就是指以中心镇建成区为基点，通过其自身较强的经 济、文化、科技、教育、人才等资源优势，带动周围乡村经济、文化、教育、 科技等发展的能力。辐射能力的强弱主要取决于中心镇建成区自身结构的优化 和科技进步的推动。当经济发展到一定的阶段，中心镇对外产生辐射影响是不 以人的意志为转移的。3提升集聚辐射能力的意义。中心镇是城乡联系的纽带和结合部

3、, 是镇域范围 内若干个乡镇的中心，具有组织本片区生产、流通和生活的综合职能，设有较 全的服务设施 , 具有较强的辐射作用和聚集能力，是能够带动一片地区发展的增 长极。提升中心镇集聚辐射能力有利于转移更多的农村富余劳动力就业，增加 农民收入；有利于实现城乡统筹，加快社会主义新农村建设；有利于提升城镇 功能，加快城市化进程；有利于发挥中心镇极核作用，带动周边地区整体发 展。、我市中心镇集聚辐射能力方面存在的问题及原因 在提升中心镇集聚辐射能力的培育过程中，我市十分注重规划引领、注重园区 建设、注重设施完善、注重体制创新，并进行了积极的探索，但依然存在着一 些困难和问题需要重点研究解决。1规模偏小

4、。我市 28个中心镇建成区平均人口仅 2.4 万人，达到 5 万人的只 有 2 个，其中最少的上虞章镇镇人口只有 1.1 万人，与有效满足服务业集聚和 发展需要的 5 万“门槛”人口规模相距甚远。由于多数中心镇镇区人口规模偏 小，导致公共基础设施建设内生力不强，“三产”服务形不成规模且层次较 低，与城市的规模和功能相差悬殊，使得在中心镇居住的老百姓得不到更多的 便利和好处，而居住成本的增大也制约了中心镇人口的集聚。2结构单一。目前，我市 28 个中心镇产业结构总体还比较单一，层次不高， 部分虽呈明显“板块经济”特色，如诸暨市店口镇的五金水暖产业、大唐镇的 袜业，上虞市崧厦镇的伞业，但真正具有行

5、业竞争力的主导、特色产业不多， 具有市场定价权和话语权的更少。由于行业结构的单一性和同质性，利润空间 狭小，极大地影响了生产企业的产品研发和自主创新能力，使得各种资源包括 高素质劳动者和管理人才难以在中心镇集聚。3投入不足。现在部分中心镇虽初具规模并具有一定的服务功能，但由于目前 中心镇基础和配套设施建设工程巨大，需要用钱的地方太多。尽管各县（市、 区）对发展中心镇均出台了优惠政策，但限于财力，只是在税款的返还及部分 重点项目的支持上优于一般乡镇，其它实质性财力支持很少。在中心镇财力有 限，又没有形成良性市场化投入机制的情况下，仅靠自身投入，必将导致大项 目启动难，建设周期长，进而影响辐射能力

6、的提高。4机制不活。目前中心镇发展既缺乏内联外拓机制，又缺乏联建联合机制，中 心镇与周边乡镇就如何突出中心镇优先发展，如何集中部分要素、资源到中心 镇，如何借助中心镇的先发优势和产业优势进行联建联办等，仍没有形成一套 切实可行的措施和办法。尽管各地在如何对中心镇放权上使出了很多解数，但 一旦牵涉到如财权、人事权、执法权等实质性问题就容易搁浅，或不了了之， 中心镇仍缺少有效的行政管理手段。5定位欠准。目前中心镇的规划编制总的来说比以前有了进步，但部分修编后 的规划对中心镇发展定位依然不够精准，不少仍然没有打破目前中心镇发展初 期的地理和空间限制，即使就其近十年内的发展方向、模式、规模、人口总量

7、等定位也拿捏不准。再加上形势变化快，领导调动多，容易发生一个领导一个 思路，出现人为的规划调整。三、提升我市中心镇集聚辐射能力的思路对策 尽管中心镇在培育和发展中遇到不少困难和问题，但事在人为，只要努力破除 不利于中心镇发展的体制和政策障碍，中心镇的集聚辐射能力一定能提高到一 个新的水平。1明确目标。发展和培育中心镇必须方向对头、目标明确、重点突出、统筹兼顾。第一要务是尽快提升经济实力，第二要加 快人口集聚步伐，第三要加快提升中心镇的服务功能和品位。目标之一是使中心镇成为农村经济增长中心。到“十二五”期末，中心镇 平均完成规模以上工业产值 216 亿元，年均增长 11.5%；实现财政总收入 6

8、 亿 元，年均增长 11%；完成全社会固定资产投资 20 亿元，年均增长 8%，其中工业性投资 16 亿元，年均增长 5%；实际利用外资 2700万美元；自营出口 总额 5 亿美元，年均增长 11%。目标之二是使中心镇成为农民居住和就业中心。中心镇经济的快速发展必 定伴随人口的集聚和扩张 , 必将吸引周边农村居民和外地打工者定居和生活。可 初步确定为第一个五年目标是中心镇建成区集聚人口从目前的平均 2.4 万人增 加到 3.5 万人，超过 5 万人的由 2个增加到 5 个；第二个五年平均增加到 4.5 万人，超过 5万人的增加到 10 个。目标之三是使中心镇成为公共服务中心。一方面，将周边乡镇

9、的公安等政 府服务机构整合到中心镇，扩大中心镇的管理权限，使之逐渐成为中心镇周边 区域的行政审批中心。另一方面，健全县（市）、中心镇、中心村三级公共服 务平台网络，探索建立中心镇社区便民服务中心，积极提供家政、再就业、维 权等服务。2突出重点。中心镇集聚辐射功能的提升应围绕上述目标，一步一个脚印地去 完成。可以从以下几方面入手：（1）抓人口集聚。一是出台政策，相关部门应顺势而为，出台一系列关于外来 人口到中心镇定居的优惠政策，让外来定居者得到更多的便利和实惠。二是创 新方法，可因地制宜尝试一些新的做法，如土地拆一补一或以市场价对农民进 行补偿、实施就业技能培训、实行养老保险和农民最低生活保障、

10、农民子女就 近入学等。三是调整规划，为扩大中心镇居住区域和镇辖范围，其规划修正也 应紧紧跟上，通过规划调整，整治空心村、归并自然村、建设中心村，抓紧镇 区公用配套设施建设。（2）抓功能完善。一是抓绿化工程，结合道路绿化、河道绿化、厂区绿化和公 共场地绿化等，切实提高中心镇绿化占有面积。二是抓美化工程，加大旧镇改 造力度，力求形成富有地方特色、适宜居住并具有时代气息的小城镇面貌。三 是抓净化工程，增加环卫投入，加强环卫有偿服务制度，逐步推行环卫承包 制，加大对现有污染源改造治理力度。（3）抓产业提升。一是推进产业转型升级，中心镇要在产业提升、集聚上下功 夫，加快与块状经济相配套，努力做足特色经济

11、文章。二是培育创新型企业，通过招商引资和科技攻关，并与大型企业和高等院校联姻的方式，在原有特色 优势产业的基础上孵化出新的产业链，中心镇要想方设法创造条件、提供便 利。三是转变经济发展方式，按照“强工、兴商、优农”的发展理念，通过多 种途径以及制订出台优惠政策措施，加快建设与工业经济发展相匹配的商贸服 务业。（4）抓设施延伸。一是加强农村供水供电网络、垃圾及污水处理设施建设。二 是完善规划，建设天然气通道，形成液化天然气或其它混合汽的管道网络。三 是加强县域信息网络建设，实现各县 （ 市） 与中心镇无缝隙、无差异、一体化信 息交流，构建覆盖城乡的供电、供水、通信、信息等公共服务设施网络。（5）

12、抓工程建设。一是全面推进义务教育工程，逐步实行低收入家庭子女的免 费职业教育，改进和完善教育体系。二是实施中心镇居民健康促进工程，完善 中心镇公共卫生服务体系，加强中心镇中心卫生院建设、提高各类疾病防治水 平，增强预防和处置突发公共卫生事件的能力。三是全面实施农村小康健身工 程，加快农村文化体育设施建设，普及中心镇文化中心和村居文体活动场所。（6）抓区划调整。一是积极稳妥地推进乡镇行政区划调整，优化布局，拓展中 心镇发展空间，促进要素集聚和基础设施合理配置。二是建立动态的区划调整 机制，坚持“成熟一个，推进一个”。调整中应考虑以下几个原则：中心原 则，即人口规模相对较大，建成区至少在 3 万人

13、以上；经济比较发达，中心镇 区的人均收入至少应高于区域平均水平的 20%；具备良好的区位优势、发展空 间、发展前景和发展潜力。管辖范围原则，即随着乡镇政府管理能力的提高， 合并后的乡镇面积一般应在 100 平方公里以上。区域均衡布局原则，由于合并 后的城镇是作为未来农村经济的增长极和中小企业空间集聚的载体来选建和培 育的，因此在地区上应布局合理，相对平衡，尽量避免过疏过密现象。3保障配套。为达到中心镇所确定的发展目标，应深化改革、构建机制、政府 推动。（1）深化改革。一是深化户籍制度改革，初步建立城乡一体化的户籍管理体 制，走“土地换保障”的路子，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的 农户

14、，可易地在中心镇优惠购房，在社会保障等方面与中心镇居民享受同等待 遇。二是深化财政管理体制改革，出台有利于增强中心镇发展的更优财政扶持 政策，让中心镇有比较充裕的资金调配权和使用权，以满足中心镇建设的需 要。三是推进城镇建设方式改革，引入城市设计、集约配套、生态环保的发展 理念，扩大城镇容量、提升城镇档次、美化城镇环境，实现形态建设向生态建 设转变。（2）创新机制。一是建立多元投入机制，对公共服务及基础设施建设引入市场 机制，凡是可以投入市场运作的城市基础设施、城市空间和城市功能载体都要 推向市场，实行社会化服务、产业化发展、企业化经济；以地聚财来弥补中心 镇发展的资金短缺，通过行政区划调整、

15、道路建设和房地产开发等方式，最大 限度地集聚土地级差地租收入；放开中心镇建设市场，按照“谁投资、谁所 有、谁经营、谁受益”的原则，鼓励企事业单位和个人投资兴建基础公用设 施。二是制定完善考评办法，根据实际情况，每年对中心镇经济社会综合发展 考评办法进行完善，年终进行考评和排序。同时，把培育中心镇的主要指标列 入市、县（市、区）政府新农村建设考核内容。三是构建利益调节机制，坚持 把教育事业放在优先发展的战略地位，将公共财政向教育倾斜。正确处理经济 发展与人口、资源、环境的关系，努力提高计划生育优质服务水平。（3）政府推动。一要推动社会公共资源向中心镇倾斜、城市公共服务向中心镇 覆盖。进一步落实各种支持性政策措施，让利于中心镇，切实解决目前中心镇 政府“想发展没财力；想服务没权力”的现实难题。二要抓人促事，为中心镇 发展提供有效保障。不断创新和完善工作机制，进一